VD.2025.73
BS Appellationsgericht
Polizeieinsatz bei unbewilligter Demonstration
Veröffentlicht am 30. September
Entschieden am 5. August
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Deutsch).
Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
Dreiergericht
VD.2025.73
URTEIL
vom 5. August 2026
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André
Equey, MLaw Anja Dillena
und Gerichtsschreiber
MLaw Martin Manyoki
Beteiligte
A____ Rekurrierende
[...]
B____
[...]
C____
[...]
D____
[...]
E____
[...]
F____
[...]
G____
[...]
H____
[...]
I____
[...]
J____
[...]
K____
[...]
L____
[...]
M____
[...]
N____
[...]
O____
[...]
P____
[...]
alle vertreten durch lic. phil. und
MLaw Constanze
Seelmann, Advokatin, Falknerstrasse 3,
4001 Basel
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt
Spiegelgasse 6, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen
Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 23. Januar 2025
betreffend Polizeieinsatz vom 8.
März 2023
Sachverhalt
Anlässlich des internationalen Frauentages am 8. März 2023
wurde von verschiedenen Gruppierungen zu einer unbewilligten Demonstration um
19.00 Uhr auf dem Barfüsserplatz in Basel aufgerufen. Die Kantonspolizei
Basel-Stadt (nachfolgend: Kantonspolizei) publizierte am 7. März 2023 eine
Medienmitteilung mit dem folgenden Inhalt:
«Diverse
Gruppierungen rufen für Mittwoch, 8. März um 19.00 Uhr zu einer unbewilligten
Kundgebung auf dem Barfüsserplatz auf. Die Kantonspolizei Basel-Stadt weist die
Bevölkerung darauf hin, dass sich unter den Demonstrierenden auch Teilnehmende
aus linksextremen und gewaltbereiten Kreisen befinden könnten.
Für den
Mittwochabend um 19.00 Uhr rufen diverse Gruppierungen zu einer Kundgebung auf
dem Barfüsserplatz auf. Die Veranstaltung ist unbewilligt. Bei der
Kantonspolizei ging im Vorfeld kein Gesuch für die Bewilligung der Kundgebung
ein. Gemäss Erkenntnissen der Kantonspolizei Basel-Stadt befinden sich unter
den Teilnehmenden auch Gruppierungen aus der gewaltbereiten linksextremen
Szene.
Die
Kantonspolizei Basel-Stadt wird mit Einsatzkräften Präsenz zeigen und
Personenkontrollen durchführen. Mit Behinderungen des öffentlichen Verkehrs ist
zu rechnen.»
Für den 8. März 2023 um 19.30 Uhr war im Stadtcasino, das
sich unmittelbar beim Barfüsserplatz befindet, das «Wunschkonzert» des Basler
Sinfonieorchesters geplant. Dafür wurden rund 1'000 Besucher erwartet.
Am 8. März 2023 wurde der Barfüsserplatz im Bereich des
Vorplatzes und rund um die Barfüsserkirche durch die Kantonspolizei abgesperrt
und überwacht. Zwischen 18.41 Uhr und 19.15 Uhr kontrollierte die
Kantonspolizei im Umfeld des Barfüsser-platzes insgesamt zwölf Personen.
Um 19.17 Uhr stellte die Kantonspolizei fest, dass sich rund
50 Personen am Petersplatz bei den Arkaden vor dem Eingang zum Kollegiengebäude
der Universität Basel versammelt hatten. In der Folge wurde ein beachtlicher
Zulauf von Personen zum Petersplatz beobachtet. Es formierte sich eine kompakt
stehende Gruppierung, die zunehmend und laut Parolen skandierte und
Transparente vor sich hielt. Zur Verhinderung eines mobilen Demonstrationszugs
sperrte die Kantonspolizei den Petersgraben ab.
Korpsangehörige der Kantonspolizei nahmen den versammelten
Personen einen kleinen Wagen mit einem oder mehreren Lautsprechern weg.
Um 19.33 Uhr formierte sich ein Demonstrationszug, der nach
Schätzung der Kantonspolizei aus rund 200 Personen bestand. An der Front und
auf den Seiten des Zugs trugen schwarz gekleidete sowie Schutzbrillen und
Tücher tragende Personen Transparente. Der Demonstrationszug bewegte sich
entlang des Kollegiengebäudes der Universität Basel in westliche Richtung über
den Petersplatz und durch die Bernoullistrasse in Richtung Schönbeinstrasse.
Die Kantonspolizei sperrte die Bernoullistrasse und
verhinderte damit ein Weitermarschieren des Demonstrationszugs in westliche
Richtung. Eine weitere Einheit der Kantonspolizei postierte sich auf der
östlichen Seite der Bernoullistrasse. Dadurch wurde der Kundgebungszug um 19.43
Uhr in der Bernoullistrasse blockiert. Gemäss der von den Rekurrierenden
bestrittenen Darstellung der Kantonspolizei erfolgte zwischen 19.45 Uhr und
19.46 Uhr zunächst per Lautsprecher und anschliessend per Megaphon folgende
Durchsage des Einsatzleiters in schweizerdeutscher Sprache an die
Demonstrationsteilnehmenden:
«Achtung,
Achtung, das ist eine Durchsage der Polizei. Diese Demo ist nicht bewilligt.
Sie haben den Anforderungen der Polizei Folge zu leisten. Sie müssen einen
Moment aushalten, anschliessend bekommen Sie weitere Informationen. Wenn Sie
sich auf die Sperre zubewegen oder Sachbeschädigungen begehen, werden Mittel
eingesetzt.»
Bis zu diesem Zeitpunkt betrug die Distanz zwischen den
Demonstrationsteilnehmenden und der östlichen Absperrung durch die Polizeikette
schätzungsweise 5070 Meter. Um 19.47 Uhr wurde die östliche Absperrung etwas
vorgezogen und damit die Distanz zu den Demonstrationsteilnehmenden verringert.
Ab 19.49 Uhr gewährte die Kantonspolizei niemandem mehr Durchlass durch die
Absperrungen.
Um 19.56 Uhr machte eine Demonstrationsteilnehmerin per
Megaphon die Durchsage, dass man nun loslaufen werde. Daraufhin begann der
Demonstrationszug, sich in Richtung Schönbeinstrasse auf die Polizeikette
zuzubewegen. Dabei war er vorne und auf den Seiten durch Transparente
geschützt, die von mit Schutzbrillen und Handschuhen ausgerüsteten Personen
getragen wurden. In der Folge gab die Kantonspolizei mehrmals Gummischrot in
Richtung des auf sie zukommenden Demonstrationszugs ab. Der Zug kam zunächst
zum Stillstand. Anschliessend zog sich die Menge etwas zurück.
Um 19.58 Uhr drang die Beweis- und Festnahmeeinheit (nachfolgend
BFE) der Kantonspolizei von der Polizeikette zum stehenden Demonstrationszug
vor und entriss den Demonstrierenden das an der Spitze des Zugs getragene
Transparent. Nach der Wegnahme des Transparents setzten zunächst Mitglieder der
BFE und anschliessend auch reguläre Einsatzkräfte Gummischrot ein.
Um 20.03 Uhr erfolge folgende Durchsage der Kantonspolizei in
schweizerdeutscher Sprache:
«Achtung,
Achtung, das ist eine Durchsage der Polizei. Sie sind Teilnehmer einer
illegalen Demonstration. Das ist strafbar Sie haben den Anweisungen der Polizei
Folge zu leisten. Sie sind jetzt eingekesselt. Sie haben nachher die
Möglichkeit, zu uns zu kommen, sich kontrollieren zu lassen und nachher zu
gehen.»
Um 20.17 Uhr erfolgte eine weitere Durchsage der
Kantonspolizei in schweizerdeutscher Sprache mit dem folgenden Inhalt:
«Achtung,
Achtung, das ist eine Durchsage der Polizei. Sie sind Teilnehmer einer
unbewilligten Demonstration. Das ist verboten. Den Weisungen der Polizei ist
Folge zu leisten. Ein Nichtbefolgen ist strafbar. Sie sind eingekesselt.
Aufgrund der aktuellen Sachlage ist es uns möglich, Sie nach einer Kontrolle
vor Ort ohne weitere Massnahmen gehen zu lassen, nach Feststellung ihrer
Personalien sobald wir so weit sind, um Sie entlassen zu können. Bis dorthin
gilt, Angriffe gegen die Polizei und Sachbeschädigungen können den
unmittelbaren Einsatz von Zwangsmitteln zur Folge haben.»
Um 20.19 Uhr gab die Kantonspolizei per Lautsprecher in
schweizerdeutscher Sprache bekannt, sie wünsche, dass man «eine oder zwei
Personen bestimmen würde, die mit dem Kommandopikett über die Situation
sprechen würden.» Ab 20.23 Uhr kam es zu einem Gespräch zwischen einem
Vertreter der Polizeileitung und einer Vertreterin der Demonstration. Der
Vertreter der Kantonspolizei erklärte, wer sich freiwillig einer
Personenkontrolle unterziehe, werde den Ort verlassen können. Die Vertreterin
der Demonstration wünschte die Zusicherung von Straffreiheit. Eine solche
Zusicherung wurde abgelehnt.
Um 20.20 Uhr begann die Kantonspolizei mit den
Personenkontrollen. Personen, die sich zur westlichen Sperre begaben, wurden
durch die Kantonspolizei einer Kontrollstelle zugeführt, die entlang der
Universitätsbibliothek (Bernoullistrasse 21) aufgebaut worden war. Im Rahmen
dieser Kontrollen wurden die Demonstrationsteilnehmenden anhand von Ausweisen
identifiziert und ihre Personalien aufgenommen. Die Kleider und Effekten der
kontrollierten Personen wurden auf verbotene, gefährliche oder zur Begehung von
Sachbeschädigungen geeignete Gegenstände durchsucht. Zudem wurden Video- und
Fotoaufnahmen der kontrollierten Personen angefertigt. Persönliche Gegenstände,
die zur Unkenntlichmachung oder zum Schutz vor polizeilichen Einsatzmitteln
geeignet waren, wurden mittels Sicherstellungsformularen temporär eingezogen.
Nach der Personenkontrolle wurden die Betroffenen an der Verzweigung
Schönbeinstrasse/Mittlere Strasse aus der Kontrolle entlassen. Um 21.27 Uhr
standen keine Personen mehr bereit, um sich einer Kontrolle zu unterziehen.
Um 21.33 Uhr machte die Kantonspolizei folgende Durchsage in
schweizerdeutscher Sprache:
«Achtung,
Achtung, das ist eine Durchsage der Polizei. Nach wie vor befinden Sie sich in
einer unbewilligten Demonstration. Sie haben jetzt noch die Möglichkeit,
freiwillig aus eigenem Antrieb auf uns zu zukommen Seite Schanzenstrasse
und so von diesem Ort weg zu kommen. Ich weise Sie darauf hin, dass wir nicht
eine andere Art von Weggehen dulden werden. Notfalls werden Sie mittels
polizeilichem Zwang kontrolliert und weggebracht. Das ist verboten und kommt
strafverschärfend dazu, wenn Sie jetzt nicht reagieren. Wir haben die Hoffnung,
dass Sie sich dies noch einmal überlegen und zu uns kommen.»
Nach dieser Durchsage kamen einige weitere Personen aus dem
Sperrperimeter an die Absperrung, um sich einer Personenkontrolle zu stellen. Nachdem
um 21.54 Uhr der Absperrperimeter verkleinert und damit die Distanz zwischen
der Polizeisperre und den weiterhin eng beieinanderstehenden
Demonstrationsteilnehmenden verringert worden war, folgte um 22.16 Uhr per
Lautsprecher eine letzte Durchsage in schweizerdeutscher Sprache mit folgendem
Inhalt:
«Achtung,
Achtung, hier ist nochmals die Polizei. Sie haben ab jetzt noch fünf Minuten
Zeit, sich zur Erkennungsstelle Seite Schanzenstrasse zu begeben und dies
freiwillig zu machen. Wir werden ohne weitere Vorwarnung ab 22.23 mit der
Personenkontrolle beginnen.»
Zwischen 20.20 Uhr und 22.26 Uhr wurden insgesamt 87 Personen
kontrolliert.
Ab 22.28 Uhr wurden die im Polizeikessel verbliebenen
Teilnehmenden einzeln durch Angehörige der BFE mittels Kontrollgriff an den
Armen und Handgelenken an die Abgrenzung des Sperrperimeters verbracht und dort
einer Personenkontrolle unterzogen. Zwischen 22.28 Uhr und 23.43 Uhr wurden 89
Personen unter Anwendung von Zwang den Kontrollstellen zugeführt. Weitere
Personen, die sich noch von sich aus zur Kontrollstelle begaben, wurden
ebenfalls kontrolliert. Um 23.35 Uhr waren die Personenkontrollen der eingekesselten
Personen abgeschlossen.
Ab Mitternacht zog sich die Kantonspolizei vom Einsatzort
zurück. Am Ort, an dem sich die Demonstrationsteilnehmenden aufgehalten hatten,
wurden zahlreiche zurückgelassene Gegenstände (Schutzbrillen, Schutzmasken,
Handschuhe, schwarze Jacken und Taschen, Spraydosen, ein Rucksack mit
Erstehilfematerial, Plakate) festgestellt und eingesammelt. Ab dem 2. Mai 2023
wurden die Gegenstände an Personen, welche die Besitzverhältnisse glaubhaft
belegen konnten, ausgehändigt.
Mit Schreiben vom 20. März 2023 ersuchten A____, B____, C____,
D____, E____, F____, G____, H____, I____, J____, P____, K____, L____, M____, N____
und O____ (nachfolgend: Rekurrierende) die Kantonspolizei um Erlass einer
anfechtbaren Verfügung betreffend den Polizeieinsatz vom 8. März 2023. Mit
Feststellungsverfügungen vom 26. September 2023 hielt die Kantonspolizei fest,
ihr polizeiliches Handeln anlässlich des Polizeieinsatzes am 8. März 2023
gegenüber den Rekurrierenden 1, 2, 48 und 1014 sei zu jeder Zeit recht- und
verhältnismässig gewesen. Am 12. April 2024 erliess die Kantonspolizei
entsprechende Feststellungsverfügungen auch betreffend die Rekurrierenden 3, 9,
15 und 16. Die gegen die Feststellungsverfügungen erhobenen Rekurse wies das
Justiz- und Sicherheitsdepartement (nachfolgend: JSD) mit Entscheid vom 23.
Januar 2025 ab.
Dagegen richtet sich der am 30. Januar 2025 angemeldete und
am 10. April 2025 begründete Rekurs, mit dem die Rekurrierenden, vertreten
durch Advokatin lic. phil. und MLaw Constanze Seelmann, Anträge auf Aufhebung
des Entscheids des JSD und der Verfügungen der Kantonspolizei sowie auf Feststellung
der Rechtswidrigkeit und Unverhältnismässigkeit des Polizeieinsatzes vom 8.
März 2023 stellten. Weiter beantragten sie, es seien sämtliche erhobenen Daten
der kontrollierten Personen zu löschen. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates. Ferner stellten sie diverse
Verfahrensanträge. Das JSD liess sich am 27. Juni 2025 mit dem Antrag auf
Abweisung des Rekurses vernehmen. Mit Replik vom 31. Oktober 2025 hielten die
Rekurrierenden an ihrem Standpunkt fest und stellten weitere Verfahrensanträge.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit
sie für den Entscheid relevant sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Verwaltungsgericht
fällte das vorliegende Urteil unter Beizug der Vorakten anlässlich einer
Beratung vom 29. Juli 2026.
Erwägungen
1.
1.1 Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 9. Mai
2025 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist das
Dreiergericht berufen (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes
[GOG, SG 154.100]).
1.2
1.2.1 Die
Rekurrierenden unterlagen mit ihren Rekursen an das JSD. Sie sind daher durch
den angefochtenen Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
berechtigt sind. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist grundsätzlich
einzutreten.
1.2.2 Abgesehen
von der Feststellung der Rechtswidrigkeit und Unverhältnismässigkeit des
Polizeieinsatzes vom 8. März 2023 beantragen die Rekurrierenden auch die
Löschung «alle[r] erhobenen Daten der kontrollierten Personen». Falls sich
dieses Rechtsbegehren nicht nur auf die Personendaten der kontrollierten
Rekurrierenden beziehen sollte, sondern auch auf diejenigen der übrigen beim
Polizeieinsatz vom 8. März 2023 kontrollierten Personen, wäre darauf nicht
einzutreten, weil die Rekurrierenden nicht legitimiert sind, die Löschung von
Personendaten von Drittpersonen zu verlangen. In der Rekursbegründung vom 10.
April 2025 (Rz. 85 und 124126) und in der Replik vom 31. Oktober 2025 (Rz. 23)
wird der Antrag auf Löschung von Personendaten nur betreffend die anlässlich
der Personenkontrollen vor der Entlassung aus dem Polizeikessel von den
Demonstrationsteilnehmenden angefertigten Foto- und Videoaufnahmen begründet.
Zudem begründen die Rekurrierenden die angebliche Unzulässigkeit der Aufnahmen
unter anderem damit, dass sie nach dem Ende der Veranstaltung angefertigt
worden seien (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 124 f.). Damit
können sich ihre Ausführungen nur auf die vor der Entlassung aus dem
Polizeikessel angefertigten Aufnahmen beziehen. Unter diesen Umständen ist
davon auszugehen, dass sich der Antrag auf Löschung der Personendaten der
Rekurrierenden sinngemäss nur auf die anlässlich der Personenkontrollen vor der
Entlassung aus dem Polizeikessel von den Demonstrationsteilnehmenden
angefertigten Foto- und Videoaufnahmen bezieht. Falls die Rekurrierenden auch
die Löschung weiterer Personendaten beantragen sollten, wäre auf ihren Rekurs
mangels jeglicher diesbezüglichen Begründung nicht einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet
sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht
insbesondere, ob das JSD das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig
angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihm zustehenden Ermessen einen
unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler VGE VD.2025.205 vom 27. Februar
2026 E. 1.3). Dabei gilt im Rekursverfahren vor dem Verwaltungsgericht das
Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die
Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich
aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die
rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die Rekurrierenden haben
ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im
angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (VGE VD.2025.56 vom 18. März 2026
E. 1.5, VD.2022.67 vom 22. Februar 2023 E. 1.3, VD.2019.122 vom
19. Dezember 2019 E. 1.2; Wullschleger/Schröder ,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277, 305; Stamm , Die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504).
2.
Nachfolgend wird zunächst auf die Anträge der Rekurrierenden auf
Einsatz einer unabhängigen Expertenkommission und Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung eingegangen (vgl. unten E. 2.1 und 2.2). Anschliessend
folgt eine Auseinandersetzung mit ihren Beweisanträgen (vgl. unten E. 2.3).
2.1
2.1.1 Die Rekurrierenden beantragen die Einsetzung
einer unabhängigen Expertenkommission zur Untersuchung der Rechtmässigkeit des Polizeieinsatzes
vom 8. März 2023. Sie begründen ihren Antrag damit, dass der Anspruch auf ein
faires Verfahren während des verwaltungsinternen Rekursverfahrens nicht
gewährleistet gewesen sei. Die Vorsteherin des JSD habe sich bereits zwei Tage
nach dem Einsatz inhaltlich zu den Gründen für den Einsatz geäussert und diesen
gerechtfertigt. Zudem habe sie den Polizeikommandanten verteidigt. Dadurch sei
die Vorsteherin des JSD über die mit ihrem Amt verbundenen Pflichten
hinausgegangen und habe den Anschein erweckt, sie hätte sich hinsichtlich der
Bewertung des Polizeieinsatzes vom 8. März 2023 bereits festgelegt (Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 1825).
2.1.2
2.1.2.1 Der Anspruch auf unbefangene
Entscheidträgerinnen und Entscheidträger ist ein Teilgehalt des Anspruchs auf
gleiche und gerechte Behandlung gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV,
SR 101; VGE VD.2024.101 vom 18. Februar 2025 E. 4.2.1; vgl. BGE 140 I 326
E. 5.2; Steinmann/Schindler/Wyss ,
in: St. Galler Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2023, N 47).
Der Anspruch auf Unbefangenheit gewährleistet insoweit Ergebnisoffenheit des
Verfahrens, als dass ein Verfahren in Bezug auf die zu entscheidenden
Sachverhalts- und Rechtsfragen als offen und nicht vorbestimmt erscheinen muss
(VGE VD.2024.101 vom 18. Februar 2025 E. 4.2.1; vgl. Breitenmoser/Weyeneth , in:
Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG,
SR 172.021], 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 10 N 2, 76, 95 und
97; vgl. ferner Schwank , Das
verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003,
S. 241).
2.1.2.2 Nach Treu und Glauben ()
hat eine Partei, die eine Entscheidträgerin oder einen Entscheidträger ablehnen
will, unverzüglich ein Ausstandsgesuch zu stellen, sobald sie vom
Ausstandsgrund Kenntnis erhalten hat. Eine Partei, die eine Entscheidträgerin
oder einen Entscheidträger nicht unverzüglich ablehnt, nachdem sie vom
Ausstandsgrund Kenntnis erhalten hat, verwirkt grundsätzlich ihren
Ablehnungsanspruch (VGE VD.2024.101 vom 18. Februar 2025 E. 4.2.1; vgl. BGE 143
V 66 E. 4.3, 140 I 240 E. 2.4, 132 II 485 E. 4.3; Schwank , a.a.O., S. 244). Es verstösst
insbesondere gegen Treu und Glauben, ein Verfahren trotz Kenntnis eines
möglichen Ausstandsgrunds seinen Fortgang nehmen zu lassen, um dann im Fall
eines ungünstigen Entscheids seine Aufhebung aus formellen Gründen zu verlangen
(vgl. BGE 143 V 66 E. 4.3; Schwank ,
a.a.O., S. 244). Bei schwerwiegenden Verletzungen des Anspruchs auf unbefangene
Entscheidträgerinnen und Entscheidträger bzw. der Ausstandspflicht wird die
Verwirkung des Ablehnungsanspruchs durch verspätete Geltendmachung in der Lehre
teilweise ausgeschlossen (vgl. Breitenmoser/Weyeneth ,
a.a.O., Art. 10 N 112; Schwank ,
a.a.O., S. 244). Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesgerichts und
des Appellationsgerichts zum Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches
Gericht gemäss und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101; vgl. BGE 134 I 20 E. 4.3.2; BGer
4A_151/2014 vom 14. Oktober 2014 E. 2.1; AGE ZB.2023.47 vom 5. März 2024 E. 3.1.3)
kann dies jedoch höchstens dann gelten, wenn das Vorliegen eines
Ausstandsgrunds offensichtlich ist (VGE VD.2024.101 vom 18. Februar 2025 E.
4.2.1).
2.1.3
2.1.3.1 In ihrer Rekursbegründung vom 15.
Dezember 2023 (Rz. 10) im verwaltungsinternen Rekursverfahren begründeten die
Rekurrierenden den angeblichen Anschein der Befangenheit der Vorsteherin des
JSD ausschliesslich damit, dass der Polizeieinsatz «wohl auch unter Einbezug
der Departementsführung im Grundsatz entschieden worden» sei, und mit der
Beantwortung der Interpellation von E____ durch die Vorsteherin des JSD.
2.1.3.2 Laut dem angefochtenen Entscheid, der von
der Vorsteherin des JSD unterzeichnet wurde, sei diese nicht in Entscheidungen
bezüglich des polizeilichen Vorgehens involviert gewesen (angefochtener
Entscheid E. 6). Darauf ist abzustellen. Die reine Mutmassung, der
Polizeieinsatz könnte unter Einbezug der Vorsteherin des JSD entschieden worden
sein, vermag keinen Anschein von Befangenheit zu begründen. Entsprechendes gilt
für die Tatsache, dass sich die Vorsteherin des JSD als Teil des Regierungsrats
im Rahmen einer Interpellationsantwort zum Einsatz geäussert hat. Sie
antwortete auf die gestellten Fragen und äusserte sich dahingehend, dass nach
«aktuellem Kenntnisstand» die Versammlungs- und Medienfreiheit rechtmässig
eingeschränkt worden sei (Protokoll der 6.9. Sitzung des Grossen Rates des
Kantons Basel-Stadt, Amtsjahr 2023/2024 S. 295, in: Rekursakten 2023 K
2.13 S. 368 [act. 9]). Mit ihrer Äusserung nahm die Vorsteherin des JSD zwar eine
Bewertung vor. Diese war zur Beantwortung der gestellten Frage aber
erforderlich. Dabei brachte sie hinreichend zum Ausdruck, dass es sich um eine
vorläufige Einschätzung handelte.
2.1.3.3 In ihrer Rekursbegründung vom 10. April
2025 im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren wollen die Rekurrierenden den
Anschein der Befangenheit der Vorsteherin des JSD mit deren Verhalten
anlässlich einer Pressekonferenz vom 10. März 2023 begründen. Dass sie diesen
angeblichen Ausstandsgrund bereits im verwaltungsinternen Rekursverfahren
geltend gemacht hätten, machen sie nicht geltend und ist auch nicht
ersichtlich. Den Artikel vom 10. März 2023 in der «Zeitung für die Region Basel»
(«bz»; Rekursakten 2023 K 2.13 S. 330 [act. 9]) haben sie zwar bereits im
verwaltungsinternen Rekursverfahren eingereicht. Diesbezüglich haben sie in
ihrer Rekursbegründung vom 15. Dezember 2023 (Rz. 104 f.) aber nur beanstandet,
dass der damalige Polizeikommandant bereits in einem so frühen Zeitpunkt gesagt
habe, im Grundsatz würde die Polizei nichts anders machen. Dass das im
erwähnten Artikel geschilderte Verhalten der Vorsteherin des JSD den Anschein
ihrer Befangenheit erwecke, haben die Rekurrierenden im verwaltungsinternen
Rekursverfahren zu Recht nicht behauptet. Sie haben deshalb einen allfälligen
damit begründeten Ablehnungsanspruch verwirkt, zumal keine Rede davon sein
kann, dass bei der Vorsteherin offensichtlich ein Ausstandsgrund vorgelegen
hätte und der Anspruch der Rekurrierenden auf eine unbefangene
Entscheidträgerin schwerwiegend verletzt worden wäre. Das in den Artikeln vom
10. März 2023 in der «Basler Zeitung», auf «nau.ch» und in «20 Minuten» (Beilagen
35 zur Rekursbegründung vom 10. April 2025) geschilderte Verhalten der
Vorsteherin des JSD war den Rekurrierenden offensichtlich bereits im Zeitpunkt
ihrer Rekursbegründung vom 15. Dezember 2023 im verwaltungsinternen
Rekursverfahren bekannt. Die Rekurrierenden verstossen gegen Treu und Glauben,
indem sie nach der überzeugenden Entkräftung der im verwaltungsinternen
Rekursverfahren geltend gemachten Ausstandsgründe den angeblichen Anschein der
Befangenheit der Vorsteherin des JSD erstmals im verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahren mit ihrem Verhalten anlässlich der Pressekonferenz vom 10. März
2023 und damit einem neuen angeblichen Ausstandsgrund zu begründen versuchen.
Daher haben sie einen allfälligen mit dem Verhalten der Vorsteherin des JSD
anlässlich der Pressekonferenz vom 10. März 2023 begründeten Ausstandsanspruch
verwirkt.
2.1.3.4 Im Übrigen ist das Verhalten der
Vorsteherin des JSD anlässlich der Pressekonferenz bei objektiver Betrachtung
ohnehin nicht geeignet, den Anschein ihrer Befangenheit zu begründen. Sie sagte
zwar, es hätten deutliche Anzeichen für eine gewalttätige Eskalation bestanden,
erklärte jedoch auch, es würden vonseiten der Kantonspolizei «Lehren daraus
gezogen» (Artikel «Keystone», in: Beilage 4 zur Rekursbegründung vom 10. April
2025). Aus den Aussagen der Vorsteherin des JSD geht hervor, dass das Verhalten
der Kantonspolizei einer kritischen Analyse unterzogen worden war bzw.
unterzogen werden sollte. Im Lichte dessen besteht nicht der Eindruck, sie habe
sich betreffend die Frage der Rechtmässigkeit des Polizeieinsatzes bereits in
einem Mass festgelegt, dass sie für dessen Beurteilung nicht mehr
unvoreingenommen gewesen wäre.
2.1.4 Nach dem vorstehend Erwogenen war entgegen der
Ansicht der Rekurrierenden eine unvoreingenommene und objektive Untersuchung
des Polizeieinsatzes durch das JSD gewährleistet. Damit ist ihr Antrag, die
Untersuchung an eine unabhängige Expertenkommission abzugeben, unbegründet.
Dieser Antrag ist daher abzuweisen.
2.2
2.2.1 Die Rekurrierenden beantragen, es sei eine
öffentliche Verhandlung durchzuführen, an der sich die Öffentlichkeit selbst
einen Eindruck vom Fall und dem Wirken der Justiz machen könne (Replik vom 31.
Oktober 2025 Rz. 6).
2.2.2 In Fällen wie dem vorliegenden, die nicht in
den Anwendungsbereich von fallen, liegt es gemäss § 25 Abs. 3 VRPG
im Ermessen des instruierenden Appellationsgerichtspräsidenten, ob er auf
Antrag oder von sich aus eine mündliche Verhandlung ansetzt. Stattdessen kann
er auch bloss eine Gerichtsberatung anordnen oder den Entscheid mittels
Zirkulationsbeschluss herbeiführen. Eine mündliche Verhandlung ist in diesen
Fällen grundsätzlich nur dann angezeigt, wenn Zeugen oder Auskunftspersonen zu
befragen sind oder der persönliche Eindruck des Gerichts von den Rekurrierenden
für den Verfahrensausgang von entscheidender Bedeutung ist (vgl. VGE VD.2025.6
vom 20. Mai 2025 E. 1.4.2, VD.2022.67 vom 22. Februar 2023 E. 1.4.1,
VD.2016.152 vom 17. Januar 2017 E. 1.4). Im vorliegenden Fall sind keine Zeugen
oder Auskunftspersonen anzuhören (vgl. unten E. 2.3.4) und ist der persönliche
Eindruck des Gerichts von den Rekurrierenden nicht von wesentlicher Bedeutung.
Dass der vorliegende Fall von grossem öffentlichem Interesse sein mag, stellt
keinen hinreichenden Grund für die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung
dar. Da das Verwaltungsgericht seine Urteile in anonymisierter Form im Internet
publiziert und darin sowohl die wesentlichen Argumente der Verfahrensbeteiligten
als auch die wesentlichen Erwägungen des Gerichts dargelegt werden, kann sich
die Öffentlichkeit auch ohne Verhandlung ein differenziertes Bild davon machen,
wie die Verfahrensbeteiligten argumentiert haben und weshalb das Gericht wie
entschieden hat. Die Notwendigkeit einer Verhandlung lässt sich daher auch
nicht mit dem Bedürfnis nach einer transparenten Justiz rechtfertigen. Da im
vorliegenden Fall kein sachlicher Grund die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung gebietet, ist der Antrag der Rekurrierenden auf Durchführung einer
mündlichen Verhandlung abzuweisen und kann der vorliegende Entscheid ohne
öffentliche Verhandlung gefällt werden.
2.3
2.3.1 Die Rekurrierenden stellten mit ihrer
Rekursanmeldung- und Begründung diverse Beweisanträge. Beizuziehen seien die
Logdaten vom 8. März 2023 des automatisierten Polizeifahndungssystems RIPOL,
die Funkprotokolle der Kantonspolizei sowie anderer Kantonspolizeien samt
Audioaufnahmen, die polizeiliche und allenfalls nachrichtendienstliche
Lageeinschätzung im Vorfeld, auf deren Grundlage über den Einsatz entschieden worden
sei, die Einsatzplanung für den 8. März 2023, die Videodateien, die durch die
Kantonspolizei erstellt worden seien, und die Einträge im «Instant Messenger
Police», die die Rekurrierenden beträfen (Verfahrensanträge 13, in: Rekursbegründung
vom 10. April 2025 S. 2 f.).
2.3.2 Ein Anspruch auf Beizug von Akten besteht
unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (vgl. VGE
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Waldmann/Bickel ,
in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023,
Art. 33 N 1 und 12). Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde nur
zum Beizug derjenigen Unterlagen, die zur Abklärung der rechtserheblichen
Tatsachen notwendig sind (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; vgl. Krauskopf/Wyssling , in: Waldmann/Krauskopf
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 12 N 1921).
Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht ergibt sich aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör. Es setzt voraus, dass die betroffene Person frist- und
formgerecht einen Beweisantrag stellt und dass das Beweismittel zulässig und
verfügbar sowie zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts tauglich ist (VGE
VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; vgl. Waldmann/Bickel ,
a.a.O., Art. 33 N 3, 7 und 1214). Aus dem Beweisantrag muss hervorgehen, für
welche rechtserhebliche Tatsache mit dem Beweismittel der Beweis oder der
Gegenbeweis erbracht werden soll (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Waldmann/Bickel , a.a.O., Art. 33 N
10). Die Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels
insbesondere dann absehen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt bereits
hinreichend geklärt ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer
antizipierten Beweiswürdigung (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi ,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 4. Auflage, Zürich
2025, N 153 und 457; Waldmann/Bickel ,
a.a.O., Art. 33 N 22 f.). Demnach darf die Behörde von weiteren
Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw.
aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und mit nachvollziehbaren
Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert
würde ( Waldmann/Bickel , a.a.O.,
Art. 33 N 23; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi ,
a.a.O., N 537). Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise
abzunehmen, wenn die Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind
(VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi ,
a.a.O., N 537).
2.3.3
2.3.3.1 Die Rekurrierenden begründen ihren Antrag
auf Beizug der Logdaten des automatisierten Polizeifahndungssystems RIPOL vom
8. März 2023 damit, dass standardmässig der Name einer Person, die
kontrolliert werde, durch diverse Datenbanken laufen gelassen werde. Dazu
gehöre das automatisierte Polizeifahndungssystem RIPOL. Die Abfragen zur Person
würden protokolliert und mindestens während eines Jahres aufbewahrt. Vorliegend
müssten die Anfragen, die gemacht worden seien, über das in der
RIPOL-Verordnung festgelegte Jahr hinaus aufbewahrt worden sein, wie es die
Kantonspolizei bzw. das JSD offenbar auch mit den übrigen Daten der
Rekurrierenden getan hätten (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 12).
Gemäss dem JSD sind die Logdaten bei der Kantonspolizei nicht
mehr vorhanden und können voraussichtlich auch beim Bund nicht mehr erhältlich
gemacht werden (Vernehmlassung Rz. 3). Daher ist der Antrag auf Beizug der
Logdaten bereits mangels Verfügbarkeit derselben abzuweisen. Selbst wenn das
JSD verpflichtet gewesen wäre, die Logdaten innert eines Jahres beizuziehen,
könnten die Rekurrierenden aus der Unterlassung des JSD nichts zu ihren Gunsten
ableiten. Die Logdaten sollen gemäss den Rekurrierenden nur beweisen, dass zwei
von ihnen am Barfüsserplatz kontrolliert worden seien. Die Wahrunterstellung
dieser Behauptung änderte nichts am Ausgang des vorliegenden Verfahrens, weil allfällige
Kontrollen von Rekurrierenden am Barfüsserplatz rechtmässig waren (vgl. unten
E. 5.3; angefochtener Entscheid E. 18).
2.3.3.2 Die Rekurrierenden machen geltend, der
Beizug der Funkprotokolle der Kantonspolizei samt Audioaufnahmen sei
erforderlich, weil diese Aufschluss über die Kommunikation zwischen den
beteiligten Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten geben sowie Hinweise dafür liefern
könnten, welche Informationen bekannt gewesen und welche Entscheidungen
getroffen worden seien (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 13).
Die Kantonspolizei reichte das Funkprotokoll mit der
Vernehmlassung ein und teilte mit, dass die Audioaufnahmen nicht mehr vorhanden
seien (Vernehmlassung Rz. 4). Daher ist der Antrag auf Beizug der
Audioaufnahmen bereits mangels Verfügbarkeit derselben abzuweisen. Abgesehen
davon ist nicht ersichtlich, inwiefern die Audioaufnahmen gegenüber dem
Funkprotokoll einen Mehrwert für die Sachverhaltsermittlung liefern sollten, weshalb
der Beweisantrag auch aus diesem Grund abzuweisen wäre. Das Funkprotokoll und
die Audioaufnahmen waren zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts nicht
erforderlich. Da die Rekurrierenden im verwaltungsinternen Rekursverfahren auch
keinen Antrag auf deren Beizug gestellt haben, ist es nicht zu beanstanden,
dass sie vom JSD nicht beigezogen worden sind.
2.3.3.3 Die Rekurrierenden beantragen den Beizug
der polizeilichen und allenfalls nachrichtendienstlichen Lageeinschätzung, weil
deren Datengrundlage und Fundiertheit relevant für die Beantwortung der Frage
sei, ob der Polizeieinsatz vom 8. März 2023 rechtmässig war (Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 14).
Mit der Vernehmlassung hat das JSD zahlreiche interne Dokumente
zur Lageeinschätzung eingereicht (Beilagen zur Vernehmlassung; vgl.
Vernehmlassung Rz. 4). Dass weitere Unterlagen vorhanden wären, ist nicht ersichtlich,
weshalb der Antrag der Rekurrierenden mangels Verfügbarkeit des beizuziehenden
Beweismaterials abzuweisen ist.
2.3.3.4 Die Rekurrierenden beantragen, es sei die
Einsatzplanung für den 8. März 2023 beizuziehen, weil sich daraus Hinweise
ergeben könnten, ob von Anfang an auf «Durchgreifen» gesetzt worden sei oder ob
noch versucht worden sei, einen ernsthaften Dialog zu führen und auf
Deeskalation zu setzen (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 15).
Das JSD reichte mit der Vernehmlassung die vorhandenen
Unterlagen bezüglich der Einsatzplanung ein (Beilagen zur Vernehmlassung [act.
11]; vgl. Vernehmlassung Rz. 4), weshalb der Beweisantrag mangels
Verfügbarkeit weiterer Unterlagen abzuweisen ist.
2.3.3.5 Der Antrag auf Herausgabe der
Videodateien, die durch die Kantonspolizei erstellt worden sind, wird damit
begründet, dass daraus ersichtlich werden könnte, wie sich die Situation
dargestellt und entwickelt habe (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 16).
Mit der Vernehmlassung und der Eingabe vom 4. September 2025
reichte das JSD Fotos und Videos ein (act. 9, act. 12 und act. 21). Gemäss
ihrer Stellungnahme vom 2. September 2025 (act. 20) hat die Kantonspolizei die
im «Smartpolice» vorhandenen und für das vorliegende Verfahren als relevant
beurteilten Akten nach bestem Wissen und Gewissen aufbereitet und überwiesen.
Auf der externen Festplatte, die das JSD dem Verwaltungsgericht eingereicht
hat, befinden sich viele Fotos und Videos, die für die Beurteilung der
Rechtmässigkeit des Polizeieinsatzes offensichtlich nicht relevant sind. Mit
den relevanten Akten meint die Kantonspolizei daher offenbar nicht bloss die
rechtserheblichen, sondern die verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind,
Grundlage des Entscheids über die Rechtmässigkeit des Polizeieinsatzes zu
bilden. Dementsprechend erklärte das JSD in seiner Stellungnahme vom 25.
November 2025 (Rz. 4) unter Verweis auf die erwähnte Stellungnahme der
Kantonspolizei, dass keine weiteren Akten bzw. Videoaufnahmen vorhanden seien.
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass grundsätzlich alle
verfahrensbezogenen Fotos und Videos, die geeignet sind, Grundlage des
Entscheids über die Rechtmässigkeit des Polizeieinsatzes zu bilden, eingereicht
worden sind. Der Antrag der Rekurrierenden ist somit abzuweisen.
2.3.3.6 Der Antrag auf Beizug der Einträge im
«Instant Messenger Police» (nachfolgend: IMP) wird damit begründet, dass im
Entscheid des JSD erwähnt worden sei, dass Daten der Rekurrierenden im
Anschluss an die durchgeführten Personenkontrollen via IMP verschickt worden
seien. Diese Daten befänden sich jedoch nicht in den Akten. Die Rekurrierenden
wüssten bisher nicht mit Sicherheit, welche Daten über sie erhoben und über den
Messenger-Dienst verschickt worden seien (Rekursbegründung vom 10. April 2025
Rz. 17).
Gemäss dem JSD sind die Einträge im IMP, welche die
Rekurrierenden betreffen, nicht mehr vorhanden, weil das IMP bei der
Kantonspolizei nicht mehr im Einsatz steht (Vernehmlassung Rz. 4). Daher
ist der Antrag auf Beizug dieser Einträge bereits mangels Verfügbarkeit
abzuweisen. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, weshalb die Einträge für die
Beurteilung der Rechtmässigkeit des Polizeieinsatzes relevant sein sollten.
2.3.4 Was die in der Replik gestellten Beweisanträge
(Replik vom 31. Oktober 2025 Rz. 15) betrifft, wird nachfolgend dargelegt,
dass diese zu spät erfolgt und daher nicht zu beachten sind (vgl. unten E.
2.3.4.1). Überdies wären sie abzuweisen (vgl. unten E. 2.3.4.2).
2.3.4.1 Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG, SR 173.110) schreibt den Kantonen in Konkretisierung der
Rechtsweggarantie gemäss vor, dass die unmittelbaren
Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere
richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Wenn dem Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht kein Rechtsmittelverfahren vor einer anderen richterlichen
Behörde vorangegangen ist, folgt daraus, dass im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel
unterbreitet werden können (VGE VD.2024.141 vom 10. November 2024 E. 1.4,
VD.2022.100 vom 10. November 2022 E. 1.4.2 mit Nachweisen). Bis zu welchem
Zeitpunkt im Verfahren diese vorgebracht werden dürfen, regelt das Bundesrecht
indessen nicht. Es ist vielmehr Sache des anwendbaren kantonalen
Verfahrensrechts, hierüber die erforderlichen Bestimmungen aufzustellen (BGer
2C_52/2014 vom 23. Oktober 2014 E. 5.2, 2C_961/2013 vom 29. April 2014
E. 3.4, 2C_354/2009 vom 30. Juni 2010 E. 3.1; VGE VD.2024.24 vom 18.
August 2024 E. 1.3, VD.2023.170 vom 30. Juni 2024 E. 1.4, VD.2017.261 vom
21. September 2018 E. 2.2). Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime.
Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die
materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber
durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2024.24
vom 18. August 2024 E. 1.3, VD.2023.170 vom 30. Juni 2024 E. 1.4, VD.2017.261
vom 21. September 2018 E. 2.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen
daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der
Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2024.24
vom 18. August 2024 E. 1.3, VD.2023.170 vom 30. Juni 2024 E. 1.4, VD.2017.261
vom 21. September 2018 E. 2.2). In späteren Eingaben kann die rekurrierende
Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder
Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt
geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass
bestanden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2; VGE 765/2007 vom 7.
November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder ,
a.a.O., S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind
sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016
E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai
2015 E. 1.3.2). Ob an dieser Einschränkung auf echte Noven festzuhalten ist,
kann im vorliegenden Fall offenbleiben, weil die Voraussetzungen für die
Zulässigkeit unechter Noven in der Replik ohnehin nicht erfüllt sind.
Mit ihrer Rekursbegründung vom 10. April 2025 beantragten die
Rekurrierenden, dass bestimmte Beweismittel beizuziehen seien und dass ihnen
nach Zustellung dieser Beweismittel eine Frist zur Ergänzung ihrer
Rekursbegründung anzusetzen sei. Mit seiner Vernehmlassung vom 27. Juni 2025
reichte das JSD einen Teil der von den Rekurrierenden gewünschten Beweismittel
ein. Am 1. Juli 2025 verfügte der Verfahrensleiter, dass die Vernehmlassung und
die Beweismittel der Rechtsvertreterin der Rekurrierenden zugestellt würden,
dass die Rekurrierenden Gelegenheit zur Einreichung einer Replik erhalten
würden und dass es ihnen freistünde, ihre Rekursbegründung im Rahmen ihrer
Replik zu ergänzen, soweit der Anlass dafür in den Akten läge, die ihrer
Rechtsvertreterin erstmals zugestellt worden seien. Mit Eingabe vom 4.
September 2025 reichte das JSD dem Gericht weitere Beweismittel ein. Am 10.
September 2025 verfügte der Verfahrensleiter, dass auch diese der
Rechtsvertreterin der Rekurrierenden zugestellt würden. Am 31. Oktober 2025
reichten die Rekurrierenden eine Replik und Ergänzung zur Rekursbegründung ein.
Mit ihrer Replik vom 31. Oktober 2025 stellten die Rekurrierenden im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren erstmals Beweisanträge auf Befragung
des örtlichen Einsatzleiters des Polizeieinsatzes vom 8. März 2023,
mindestens eines der «an der Aktion mit der Entreissung der Transparente
beteiligten Polizisten» und des damaligen Polizeikommandanten. Falls die
anwaltlich vertretenen Rekurrierenden diese Beweiserhebungen für geboten
erachten, hätten sie entsprechende Beweisanträge bei Anwendung zumutbarer
Sorgfalt bereits mit ihrer Rekursbegründung vom 10. April 2025 stellen
können und müssen. Wenn dazu Anlass bestünde, hätte dieser bereits im Zeitpunkt
der Rekursbegründung und nicht erst im Zeitpunkt der Replik bestanden.
Insbesondere sind die Beweisanträge nicht durch die vom JSD eingereichten
Beweismittel oder die von den Rekurrierenden gewünschten und vom JSD nicht
eingereichten Beweismittel veranlasst worden. Dabei ist zu berücksichtigen,
dass die Rekurrierenden die mit ihrer Replik vom 31. Oktober 2025 gestellten
Beweisanträge jedenfalls grösstenteils mit anderen ihrer Meinung nach zu
klärenden Fragen begründen als die mit ihrer Rekursbegründung vom 10. April
2025 gestellten Beweisanträge (vgl. Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz.
1217 und Replik vom 31. Oktober 2025 Rz. 35). Der Antrag der Rekurrierenden,
nach Zustellung der Beweismittel Gelegenheit zur Ergänzung ihrer
Rekursbegründung zu erhalten, und der Hinweis des Verfahrensleiters, dass ihnen
eine solche freistehe, soweit der Anlass dafür in den ihrer Rechtsvertreterin
erstmals zugestellten Akten besteht, ändern unter diesen Umständen nichts
daran, dass die Rekurrierenden die mit ihrer Replik vom 31. Oktober 2025
gestellten Beweisanträge bereits mit ihrer Rekursbegründung vom 10. April 2025
hätten vorbringen können und müssen. Folglich sind die erwähnten Beweisanträge
wegen Verspätung unzulässig und unbeachtlich. Im Übrigen wären sie aus den
nachstehenden Gründen ohnehin abzuweisen.
2.3.4.2 Der Polizeieinsatz ist durch die
vorliegenden Beweismittel (insbesondere E-Mails vom 2. und 8. März 2023, in: Beilagen
zur Vernehmlassung geschwärzt S. 18 f. und 21 [act. 11];
Einsatzzettel, in: Beilagen zur Vernehmlassung geschwärzt S. 19 [act. 11];
Dossier vom 8. März 2023, in: Beilagen zur Vernehmlassung geschwärzt S. 2235 [act.
11]; Medienmitteilung vom 9. März 2023, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 328
[act. 9], abrufbar unter https://www.bs.ch/medienmitteilungen/jsd/2023-unbewilligte-kundgebung-verhindert;
Rapport vom 17. August 2023, in: Vorakten Teil 2 geschwärzt S. 3139
[act. 7]; Videos und Fotos [act. 9, act. 12 und act. 12]) detailliert
dokumentiert. Selbst wenn diese Dokumentation nicht lückenlos sein sollte,
erscheint eine Befragung des Polizeikommandanten, des Einsatzleiters oder eines
beteiligten Polizisten nicht als angezeigt, da davon keine neuen Erkenntnisse
zu erwarten wären. Der damalige Polizeikommandant hat in den
Feststellungsverfügungen und der Vernehmlassung vom 12. April 2024 (Rekursakten
2023 K 2.13 S. 481521 [act. 9]) den Polizeieinsatz detailliert begründet und
sich mit den Einwänden der Rekurrierenden eingehend auseinandergesetzt. Dass er,
der Einsatzleiter oder ein beteiligter Polizist im Rahmen einer Befragung mehr
als drei Jahre nach dem Einsatz abweichende oder weitergehende rechtserhebliche
Aussagen tätigen könnten, erscheint als ausgeschlossen. Ferner kann aus
nachstehend genannten Gründen (vgl. unten E. 5.7.4; angefochtener
Entscheid E. 27.3) offenbleiben, ob sich die Angehörigen des Polizeikorps beim
Entfernen des Transparents in einer Putativnotwehrlage befunden haben. Daher
besteht kein Anlass, Angehörige des Polizeikorps zu ihrer subjektiven
Wahrnehmung der Situation zu befragen.
3.
3.1
3.1.1 Die Rekurrierenden monieren, ihr Anspruch auf
rechtliches Gehör sei verletzt worden, weil ihnen keine vollständige
Akteneinsicht gewährt worden sei. So seien ihnen keine Unterlagen zu den
Lageeinschätzungen im Vorfeld der Demonstration vom 8. März 2023, keine
Funkprotokolle oder Audioaufnahmen der Funksprüche, kein Video- oder
Fotomaterial von der Demonstration und keine Unterlagen zur Kommunikation mit
der Universität oder anderen Stellen herausgegeben worden (Rekursbegründung vom
10. April 2025 Rz. 10).
3.1.2
3.1.2.1 Mit Eingabe vom 20. März 2023 ersuchten
die Rekurrierenden die Kantonspolizei betreffend den Polizeieinsatz rund um die
Demonstration vom 8. März 2023 um Akteneinsicht. Mit Rekursbegründung vom 15.
Dezember 2023 ersuchten die Rekurrierenden das JSD um Einsicht in die Akten,
die den Polizeieinsatz vom 8. März 2023 betreffen. Mit Rekursbegründung vom 10.
April 2025 machen die Rekurrierenden geltend, ihr Anspruch auf rechtliches
Gehör sei verletzt worden, weil ihnen keine vollständige Akteneinsicht gewährt
worden sei.
Es verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 BV), formelle Rügen, die in einem früheren Prozessstadium hätten geltend
gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang noch später vorzubringen. In
diesem Fall ist die Rüge verwirkt (vgl. BGE 141 III 210 E. 5.2 [zum
Zivilprozessrecht]; Wiederkehr/Plüss ,
Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, N 2934). Die Rekurrierenden
legen nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass sie vor dem JSD gerügt
hätten, die Kantonspolizei habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt,
indem sie ihr keine vollständige Akteneinsicht gewährt habe. Damit haben sie
diese Rüge verwirkt.
3.1.2.2 Des Weiteren erweist sich die Rüge, das
JSD habe den Anspruch der Rekurrierenden auf rechtliches Gehör verletzt, auch
als unbegründet. Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich grundsätzlich auf
sämtliche verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des
Entscheids zu bilden (BGE 132 V 387 E. 3.2; VGE VD.2021.20 vom 13.
Dezember 2021 E. 2.1.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Waldmann/Oeschger , in:
Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023,
Art. 26 N 60; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi ,
a.a.O., N 494). Nicht erforderlich ist, dass die Akten den Entscheid in
der Sache tatsächlich beeinflussen könnten (BGer 1C_88/2011 vom 15. Juni 2011
E. 3.4; VGE VD.2021.20 vom 13. Dezember 2021 E. 2.1.3, VD.2018.205 vom 29. Mai
2019 E. 2.1.2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2) bzw.
tatsächlich als Beweismittel herangezogen werden (VGE VD.2021.20 vom 13.
Dezember 2021 E. 2.1.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi , a.a.O., N
494). Die Einsicht in Akten, die für ein bestimmtes Verfahren erstellt oder
beigezogen worden sind, kann demnach nicht mit der Begründung verweigert
werden, die fraglichen Akten seien für den Verfahrensausgang belanglos. Es muss
vielmehr den Betroffenen selbst überlassen sein, die Relevanz der Akten zu
beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2; BGer 1C_88/2011 vom
15. Juni 2011 E. 3.4; VGE VD.2021.20 vom 13. Dezember 2021
E. 2.1.3, VD.2018.205 vom 29. Mai 2019 E. 2.1.2 und VD.2017.150 vom 14.
Mai 2018 E. 2.2; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi ,
a.a.O., N 494). Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich aber nur auf die Akten,
die für das betreffende Verfahren erstellt oder beigezogen worden sind (vgl.
BGE 144 II 427 E. 3.1.1). Gemäss dem JSD wurden den Rekurrierenden sämtliche
Akten zugestellt, die dem JSD für die Entscheidfindung vorlagen (Vernehmlassung
vom 27. Juni 2025 S. 3 Rz. 2). Es besteht kein Anlass, an der Richtigkeit
dieser Angabe zu zweifeln. Damit haben die Rekurrierenden alle Akten erhalten,
die das JSD für das Rekursverfahren erstellt oder beigezogen hat. Folglich ist
die Rüge, das JSD habe den Anspruch der Rekurrierenden auf rechtliches Gehör
verletzt, indem es ihnen nur unvollständig Akteneinsicht gewährt habe,
unbegründet.
3.1.2.3 Im Übrigen wäre eine allfällige
Verletzung des Anspruchs der Rekurrierenden auf rechtliches Gehör im
vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren geheilt worden, indem das
JSD aufgrund der Verfahrensanträge in der Rekursbegründung vom 10. April 2025
weitere Akten eingereicht hat.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist zwar formeller Natur
und seine Verletzung führt im Regelfall ungeachtet der materiellen
Begründetheit des Rechtsmittels zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE
137 I 195 E. 2.2, 135 I 187 E. 2.2; VGE VD.2021.276 vom 8. März 2023 E.
2.2.1). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs
kann gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts
aber ausnahmsweise geheilt werden, wenn die betroffene Person die Möglichkeit
erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz, die in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht über die gleiche Prüfungsbefugnis ( Kognition )
wie die Vorinstanz verfügt, zu äussern (VGE VD.2024.122 vom 26. März 2025 E.
2.3.1, VD.2021.291 vom 19. März 2023 E. 3.8.2, VD.2021.138 vom 28. Februar
2022 E. 3.2.4; vgl. BGE 142 II 218 E. 2.8.1, 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201
E. 2.2; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser ,
a.a.O., N 314; Waldmann/Bickel ,
a.a.O., Art. 29 N 114). Bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs
auf rechtliches Gehör ist eine Heilung dagegen nur anzunehmen, wenn und soweit die
Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten)
Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache
nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E.
2.2; VGE VD.2024.122 vom 26. März 2025 E. 2.3.1, VD.2021.138 vom
28. Februar 2022 E. 3.2.4, VD.2018.205 vom 29. Mai 2019
E. 2.1.2). Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist gegenüber derjenigen
des JSD nur insoweit eingeschränkt, als ihm die Überprüfung der Angemessenheit
von Ermessensentscheiden verwehrt ist (vgl. § 45 lit. c OG und § 8
Abs. 5 VRPG). Im vorliegenden Fall steht nicht die Angemessenheit, sondern die
Rechtmässigkeit, insbesondere die Verhältnismässigkeit des Polizeieinsatzes zur
Diskussion. Daher steht die erwähnte Kognitionsbeschränkung der Heilung nicht
entgegen (vgl. VGE VD.2022.269 vom 13. November 2023 E. 2.3). Eine allfällige
Verletzung des Anspruchs der Rekurrierenden auf rechtliches Gehör wöge im
vorliegenden Fall nicht besonders schwer.
3.2
3.2.1 Eine angebliche Verletzung ihres
Gehörsanspruches begründen die Rekurrierenden ferner damit, dass weder das JSD
noch die Kantonspolizei in ihren Entscheiden auf die Argumente der Rekurrierenden
eingegangen seien, sondern vielmehr einfach wiederholt hätten, was sich aus den
Rapporten oder Feststellungsverfügungen ergeben habe. Es werde «deshalb
nochmals insgesamt auf die Ausführungen in den Rekursbegründungen vom 15. Dezember
2023 und 27. Juni 2024 sowie die Replik vom 21. Juni 2024 und die eingereichten
Beilagen [
] verwiesen, um die dortigen Argumente nicht alle wiederholen zu
müssen» (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 31).
3.2.2
3.2.2.1 Soweit die Rekurrierenden auf ihre
früheren Eingaben verweisen, ist festzuhalten, dass im verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahren, zumindest bei anwaltlich vertretenen Rekurrierenden, sich ein
Verweis auf frühere Rechtsschriften grundsätzlich nur auf einzelne Punkte
beziehen darf; ein pauschaler Verweis ist höchstens dann ausreichend wenn der
angefochtene Entscheid mit der vorangehenden Verfügung identisch ist (VGE
VD.2025.69 vom 12. Dezember 2025 E. 1.5, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020
E. 1.5; vgl. Schwank , a.a.O., S.
149). Des Weiteren sind Verweise auf frühere Rechtsschriften nur insoweit
zulässig, als darin eine Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid
gesehen werden kann (VGE VD.2025.69 vom 12. Dezember 2025 E. 1.5,
VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.5). Im vorliegenden Fall sind die
Rekurrierenden anwaltlich vertreten und davon, dass der angefochtene Entscheid
und die Feststellungsverfügungen vom 26. September 2023 identisch wären, kann
keine Rede sein. Insbesondere ist die Begründung des angefochtenen Entscheids
deutlich umfangreicher als diejenige der Feststellungsverfügungen und enthält
sie Auseinandersetzungen mit von den Rekurrierenden im verwaltungsinternen
Rekursverfahren vorgebrachten Argumenten. Unter diesen Umständen ist der pauschale
Verweis in Rz. 31 der Rekursbegründung vom 10. April 2025 auf die Ausführungen
in den Rekursbegründungen vom 15. Dezember 2023 und 27. Juni 2024 sowie der
Replik vom 21. Juni 2024 im verwaltungsinternen Rekursverfahren unzulässig und
damit unbeachtlich (vgl. VGE VD.2025.69 vom 12. Dezember 2025 E. 1.5).
Dies gilt erst recht für den pauschalen Verweis auf alle im verwaltungsinternen
Rekursverfahren eingereichten Beilagen.
3.2.2.2 Die Rüge der Gehörsverletzung erweist
sich als unbegründet. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV) ergibt sich die Pflicht der verfügenden Instanz, ihre Verfügung zu
begründen. Dabei muss sie sich nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen. Sie
kann sich vielmehr auf die für die Verfügung wesentlichen Punkte beschränken.
Die Begründung muss aber so abgefasst sein, dass sich die Betroffene über die
Tragweite der Verfügung Rechenschaft geben und sie in voller Kenntnis der
Sachlage an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die verfügende
Instanz hat leiten lassen und auf die sich ihre Verfügung stützt (vgl. BGE 136
I 229 E. 5.2; VGE VD.2025.70 vom 15. Oktober 2025 E. 6.6; Kiener/Rütsche/Kuhn , Öffentliches
Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 831). Diesen Anforderungen genügt
die Begründung des angefochtenen Entscheids offensichtlich. Insbesondere hat
sich das JSD entgegen der Darstellung der Rekurrierenden auch mit einer
Vielzahl ihrer Argumente inhaltlich auseinandergesetzt. Die Rüge der Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch ungenügende Begründung des angefochtenen
Entscheids ist unbegründet.
3.3
3.3.1 Die Rekurrierenden stellen sich in ihrer
Replik auf den Standpunkt, ihr Gehörsanspruch sei ferner dadurch verletzt
worden, dass der Verfahrensleiter es ihrer Rechtsvertreterin untersagt habe, ihnen
die durch das JSD eingereichten Video- und Fotodateien herauszugeben (Replik
vom 31. Oktober 2025 Rz. 10).
3.3.2 Mit Verfügung vom 10. September 2025
verpflichtete der Verfahrensleiter die Rechtsvertreterin der Rekurrierenden,
die Video- und Fotoaufnahmen des Polizeieinsatzes vom 8. März 2023, die das JSD
auf einer externen Festplatte mit seiner Vernehmlassung vom 27. Juni 2025 und
auf einem USB-Stick mit seiner Stellungnahme vom 4. September 2025
eingereicht hat, den Rekurrierenden nicht auszuhändigen. Der Verfahrensleiter
begründete eingehend, weshalb diese Einschränkung des Akteneinsichtsrechts
gerechtfertigt ist. Darauf kann vollumfänglich verwiesen werden. Die
Rekurrierenden bleiben jegliche Auseinandersetzung mit dieser Begründung
schuldig. Damit ist ihre Rüge, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt
worden, weil die Herausgabe der Video- und Fotodateien untersagt wurde,
unbegründet.
3.4
3.4.1 Schliesslich begründen die Rekurrierenden eine
angebliche Verletzung des rechtlichen Gehörs damit, dass zwar Videos zu den
Akten genommen worden seien, aber zu vermuten sei, dass dies auf unvollständige
Art und Weise geschehen sei. So existiere ein Foto («VID_1678404726_38424.mov»)
in den Akten, bei dem es sich offenbar um ein Standbild aus einem Video handle.
Das dazugehörige Video sei jedoch nicht vorhanden (Replik vom 31. Oktober 2025
Rz. 25).
3.4.2 Das Akteneinsichtsrecht wie generell der
Anspruch auf rechtliches Gehör () stellt keinen
Selbstzweck dar, sondern dient der Verwirklichung des materiellen Rechts (BGer
4A_40/2019 vom 2. Mai 2019 E. 4 und 4A_21/2021 vom
25. Mai 2021 E. 4.2; VGE VD.2021.20 vom 13. Dezember 2021
E. 2.1.3, VD.2021.64 vom 8. Juli 2021 E. 1.2.3). Eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör und damit auch des
Akteneinsichtsrechts kann nur gerügt werden, wenn daran ein schutzwürdiges
Interesse besteht (VGE VD.2021.20 vom 13. Dezember 2021 E. 2.1.3; vgl. BGer
4A_40/2019 vom 2. Mai 2019 E. 4, 6B_1004/2015 vom 5. April 2016 E. 1.5 und
6B_495/2015 vom 21. Januar 2016 E. 2.2; VGE VD.2021.64 vom 8. Juli
2021 E. 1.2.3). Ein solches Rechtsschutzinteresse fehlt, wenn nicht
ersichtlich ist, welchen Einfluss die allfällige Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör auf den Verfahrensausgang haben könnte (VGE VD.2021.20 vom
13. Dezember 2021 E. 2.1.3; vgl. BGer 4A_148/2020 vom 20. Mai 2020 E. 3.2,
4A_40/2019 vom 2. Mai 2019 E. 4 und 4A_424/2018 vom 29. Januar 2019 E. 5.2.2
und 5.7; VGE VD.2021.64 vom 8. Juli 2021 E. 1.2.3; vgl. ferner BGE 143 IV
380 E. 1.4.1 S. 386). In diesem Fall ist auf die Rüge der Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör mangels Rechtsschutzinteresses nicht
einzutreten (VGE VD.2021.20 vom 13. Dezember 2021 E. 2.1.3; vgl. BGer
4A_40/2019 vom 2. Mai 2019 E. 4) und ist der angefochtene Entscheid nicht
aufzuheben (vgl. BGE 143 IV 380 E. 1.4.1).
3.4.3 Das erwähnte Foto zeigt, wie sich Menschen vor
dem Kollegiengebäude versammeln. Es ist nicht ersichtlich und wird von den
Rekurrierenden auch nicht ansatzweise dargelegt, wie ein Video von diesem Ort
einen Einfluss auf den Verfahrensausgang haben könnte. Auf die Rüge der
Rekurrierenden, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, weil
das zum Foto gehörige Video ihrer Rechtsvertreterin nicht zugestellt worden
sei, ist daher nicht einzutreten. Der Umstand, dass in der sehr grossen Zahl
von Fotos und Videos ein für den Verfahrensausgang irrelevantes Video fehlte,
wäre auch nicht geeignet, ernsthafte Zweifel daran zu erwecken, dass
grundsätzlich alle verfahrensbezogenen Fotos und Videos, die geeignet sind,
Grundlage des vorliegenden Entscheids zu bilden, eingereicht worden sind.
4.
4.1 Die Rekurrierenden äussern sich zur
Aussagekraft des zur Verfügung stehenden Polizeirapports dahingehend, dass es
sich dabei nicht um einen objektiven Tatsachenbericht handle, sondern eine
subjektive Schilderung der Ereignisse aus der Sicht der berichtenden
Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten. Es liege eine Parteilichkeit vor, wenn
das eigene Handeln und dasjenige der Arbeitskolleginnen und Arbeitskollegen
dargestellt werden solle. Damit sei von vorneherein ausgeschlossen, dass der
Polizeirapport die Geschehnisse genau so wiedergebe, wie sie sich ereignet
hätten. Es sei davon auszugehen, dass das eigene Verhalten beschönigt werde und
Fehler sowie problematische Handlungen weggelassen würden und Erkenntnisse, die
man zu dem Zeitpunkt noch gar nicht gehabt habe, die aber später hinzugekommen
seien, miteinbezogen würden. Insgesamt seien daher sowohl der Polizeirapport
als auch die Feststellungsverfügungen reine Parteibehauptungen, denen keine
erhöhte Glaubhaftigkeit zukomme und auf deren Inhalt nicht abgestellt werden
könne. Statt auf den Polizeirapport sei eher auf die Medienberichterstattung
abzustellen. Zudem seien die Schilderungen der Rekurrierenden insgesamt
glaubhafter als jene im Polizeirapport, mindestens jedoch in gleichem Masse
glaubhaft (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 2630).
4.2 Polizeirapporte stellen im öffentlichen
Verfahrensrecht Beweismittel in der Form von Urkunden dar. Ein Polizeirapport
ist sogar im Strafprozess ein der freien Beweiswürdigung unterliegendes
Beweismittel, das geeignet sein kann, bestrittene Tatsachen zu beweisen (VGE
VD.2020.77 vom 18. Juni 2020 E. 2.5.2; vgl. BGer 6B_75/2023 vom 18. April 2023
E. 3.3.2, 6B_181/2021 vom 29. November 2022 E. 1.3.1, 6B_446/2019 vom 5.
Juli 2019 E. 2.1, 6B_1140/2014 vom 3. März 2016 E. 1.3, 6B_685/2010 vom 4.
April 2011 E. 3.1). Erst recht kann einem Polizeirapport im öffentlichen
Prozessrecht die Qualität als Beweismittel nicht abgesprochen werden (VGE
VD.2020.77 vom 18. Juni 2020 E. 2.5.2). Gemäss Art. 9 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) erbringen öffentliche
Urkunden für die durch sie bezeugten Tatsachen den vollen Beweis, solange nicht
die Unrichtigkeit ihres Inhalts nachgewiesen ist. Gemäss verbreiteter Ansicht
ist diese Bestimmung Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes und kommt
daher im öffentlichen Prozessrecht allen öffentlichen Urkunden erhöhte
Beweiskraft im Sinn von zu (vgl. Auer/Binder , in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar,
2. Auflage, Zürich 2019, Art. 12 N 30; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi ,
a.a.O., N 470).
4.3
4.3.1 Ob dieser Ansicht zu folgen ist und ob sie auf
Rapporte der Kantonspolizei Anwendung findet, kann im vorliegenden Fall
offenbleiben. Der aus einem Polizeirapport erkennbare Verfasser steht auch ohne
Unterschrift als Garant für die Richtigkeit des von ihm erstellten
Polizeirapports ein (vgl. BGE 145 IV 190 E. 1.4.1 f.; VGE VD.2023.108 vom 9.
Februar 2024 E. 2.3.3, VD.2020.10 vom 25. September 2020 E. 3.4.2). Daher
spricht jedenfalls eine tatsächliche Vermutung für die Richtigkeit eines
Polizeirapports, solange kein Anhaltspunkt besteht, der gegen seine Richtigkeit
spricht (vgl. Göksu , in: Arnet et
al. [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 4. Auflage, Zürich
2023, N 2; vgl. zur Beweiswürdigung betreffend Polizeirapporte VGE
VD.2023.108 vom 9. Februar 2024 E. 2.3.3, VD.2020.10 vom 25. September 2020
E. 3.4.2, VD.2020.77 vom 18. Juni 2020 E. 2.5.2, VD.2016.32 vom 5. November
2016 E. 3.5.1). Der Umstand, dass Gegenstand des vorliegenden Verfahrens die
Frage der Rechtmässigkeit eines Polizeieinsatzes bildet, ändert nichts daran,
dass der Rapport der Kantonspolizei vom 17. August 2023 ein Beweismittel und
keine blosse Parteibehauptung darstellt.
4.3.2 Der Polizeirapport vom 17. August 2023 wurde
erst fertiggestellt, nachdem die Rekurrierenden mit Eingaben vom 20. März
2023 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend den Polizeieinsatz vom
8. März 2023 ersucht und geltend gemacht hatten, es stelle sich die Frage der
Verhältnismässigkeit und damit der Widerrechtlichkeit dieses Einsatzes. Zudem
wird in diesem Rapport von einem Angehörigen des Korps der Kantonspolizei
Basel-Stadt das Verhalten von Angehörigen dieses Korps geschildert. Unter diesen
Umständen kann eine gewisse Gefahr, dass die Geschehnisse im Rapport im
Interesse der Kantonspolizei unrichtig oder unvollständig dargestellt worden
sein könnten, nicht völlig ausgeschlossen werden. Daher ist der Polizeirapport
mit Vorsicht zu würdigen. Die erwähnte Möglichkeit genügt aber entgegen der
Ansicht der Rekurrierenden nicht, um dem Polizeirapport im vorliegenden Fall
die Beweiskraft generell abzusprechen. Es ist vielmehr betreffend die einzelnen
Tatsachenfeststellungen zu prüfen, ob diese von den Rekurrierenden
substanziiert bestritten worden sind und ein Anhaltspunkt dafür besteht, dass
sie unrichtig oder unvollständig sein könnten. Im Übrigen hat die
Kantonspolizei auch beim Erlass der Feststellungsverfügungen vom 26. September
2023 nicht als Partei gehandelt, sondern als erstinstanzlich verfügende
Behörde. Dass sie dabei die Rechtmässigkeit ihres eigenen Verhaltens zu
beurteilen hatte, ändert daran nichts.
4.3.3 Dass sich das Gericht selbst in einem Fall, in
dem die Rechtmässigkeit eines Polizeieinsatzes zu beurteilen ist, zur
Feststellung des Sachverhalts auf schriftliche Äusserungen der Polizei stützen
kann, entspricht auch der Auffassung des Bundesgerichts. In einem Fall, in dem
die Rechtmässigkeit der Einkesselung und Festhaltung einer Person durch die
Kantonspolizei Zürich zu beurteilen war, stützte sich das Obergericht des
Kantons Zürich zur Feststellung des Sachverhalts auf Stellungnahmen der
Kantonspolizei im Verfahren und eine Medienmitteilung der Kantonspolizei (vgl.
BGer 1C_230/2015 vom 20. April 2016 E. 2.2.1). Das Bundesgericht erwog, das
Obergericht habe sich auf mehrere, sich ergänzende und nicht widersprechende
Verlautbarungen und Stellungnahmen der Kantonspolizei abstützen können, sodass
es sich insgesamt ein genügend zuverlässiges Bild über die für den Entscheid
wesentlichen tatsächlichen Umstände habe machen können. Zudem habe es sich mit
den tatsächlichen Vorbringen des Betroffenen auseinandergesetzt und diese
jedenfalls nicht in willkürlicher Weise gewürdigt. Mangels Hinweisen darauf,
dass die Polizei die Situation unmittelbar vor der Einkesselung nicht richtig
eingeschätzt bzw. falsch oder unvollständig wieder-gegeben hätte, habe das
Obergericht davon ausgehen dürfen, dass eine unbewilligte Demonstration
unmittelbar bevorgestanden habe (BGer 1C_230/2015 vom 20. April 2016 E. 2.2.3).
5.
Nachfolgend werden der Schutzbereich der vom polizeilichen
Handeln im Vorfeld und anlässlich der Demonstration vom 8. März 2023
betroffenen Grundrechte, die Rahmenbedingungen zur Nutzung des öffentlichen
Raums zur Ausübung von Grundrechten sowie die Voraussetzungen der polizeilichen
Gefahrenabwehr dargestellt (vgl. unten E. 5.1). Anschliessend wird
untersucht, ob die Kantonspolizei im Vorfeld der Demonstration eine zutreffende
Lagebeurteilung vorgenommen hat (vgl. unten E. 5.2). Schliesslich werden
die einzelnen (mutmasslichen) Grundrechtseingriffe auf ihre Rechtmässigkeit hin
überprüft: Medienmitteilung im Vorfeld, Personenkontrollen am Barfüsserplatz
und Absperrung des Barfüsserplatzes (vgl. unten E. 5.3), Wegnahme des
Lautsprecherwagens (vgl. unten E. 5.4), Polizeikessel (vgl. unten E. 5.5),
Gummischroteinsatz vor Wegnahme des Transparents (vgl. unten E. 5.6),
Gummischroteinsatz nach Wegnahme des Transparents (vgl. unten E. 5.75.9),
Schlagstockeinsatz (vgl. unten E. 5.10) sowie Personenkontrolle,
Durchsuchung der Kleider und Effekten sowie Foto- und Videoaufnahmen (vgl.
unten E. 5.11).
5.1
5.1.1
5.1.1.1 Die Bundesverfassung gewährleistet keine
Demonstrationsfreiheit im Sinn eines Anspruchs auf nur durch polizeiliche
Gründe beschränkte Inanspruchnahme des öffentlichen Grunds für Veranstaltungen
mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit (vgl. BGE 127 I 164 E. 3a; vgl. Hertig , in: Basler Kommentar, 2. Auflage
2025, N 8). Demonstrationen geniessen aber den Schutz der
Meinungsfreiheit gemäss und und der
Versammlungsfreiheit gemäss (vgl. BGE 127 I 164 E. 3a; Hertig , a.a.O., N 8). Daraus
ergibt sich ein bedingter Anspruch auf Benützung öffentlichen Grunds für
Demonstrationen (vgl. BGE 151 I 257 E. 3.3.4, 143 I 147 E. 3.2, 132 I 256 E. 3,
127 I 164 E. 3a und 3c). Der Anspruch ist insoweit bedingt, als er sich nur auf
bestehende öffentliche Sachen bezieht (vgl. BGE 138 I 274 E. 2.2.2; Errass , in: St. Galler Kommentar, 4.
Auflage, Zürich 2023, N 36), die Veranstalterinnen oder Veranstalter
nicht verlangen können, eine Demonstration an einem bestimmten Ort zu einem
bestimmten Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen
(vgl. BGE 151 I 257 E. 3.3.5, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3c; vgl. ferner
BGE 138 I 274 E. 2.2.2; Errass ,
a.a.O., N 36), und beim Entscheid über die Benützung des
öffentlichen Grunds für Demonstrationen nicht nur polizeiliche Gründe, sondern
auch andere öffentliche Interessen zu berücksichtigen sind, wie insbesondere
diejenigen, dass öffentliche Sachen bestimmungsgemäss genutzt werden und allen
Interessierten rechtsgleich zugänglich sind (vgl. BGE 138 I 274 E. 2.2.2; Errass , a.a.O., N 36).
Allerdings haben die Behörden der von den Veranstalterinnen oder Veranstaltern
beabsichtigten Appellwirkung Rechnung zu tragen (vgl. BGE 151 I 257 E. 3.3.5,
132 I 256 E. 3). Zudem sind die Behörden verpflichtet, durch geeignete
Massnahmen, namentlich durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes,
dafür zu sorgen, dass Demonstrationen tatsächlich stattfinden können und nicht
durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden (vgl. BGE 151 I 257 E.
3.3.4, 143 I 147 E. 3.2, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3b). Dies bedeutet jedoch
nicht, dass die Behörden die Durchführung einer Demonstration in jedem Fall
garantieren können oder müssen (vgl. BGE 132 I 256 E. 4.3).
5.1.1.2 Aus (Versammlungsfreiheit)
in Verbindung mit (Meinungsäusserungsfreiheit) und aus Art. 21 des
Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II,
SR 0.103.2; Versammlungsfreiheit) ergibt sich für Demonstrationen auf
öffentlichem Grund kein weitergehender Schutz als aus Art. 16 Abs. 1 und 2
sowie (vgl. BGE 151 I 257 E. 4.1, 132 I 256 E. 3, 127 I 164
E. 3d f.).
5.1.2 und II schützen
ausdrücklich nur friedliche Versammlungen. Diese Einschränkung gilt auch für
(vgl. BGE 143 I 147 E. 3.2; BGer 6B_1298/2020, 6B_130/2020 vom 28.
September 2021 E. 4.2; Errass ,
a.a.O., N 20). Mehrere Urteile des Bundesgerichts könnten den
Eindruck erwecken, dass es jede Demonstration, die mit rechtswidrigen
Handlungen verbunden ist, als unfriedlich qualifiziert (vgl. BGE 143 I 147 E.
3.2, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3b). Eine solche restriktive Auslegung des
Begriffs der friedlichen Versammlung wäre mit der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte (nachfolgend: EGMR) aber nicht vereinbar und abzulehnen
(vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach ,
Grundrechte, 4. Auflage, Bern 2024, N 1064). Gemäss dieser sind nur
Versammlungen, deren Organisatorinnen oder Teilnehmerinnen gewalttätige
Absichten verfolgen, zu Gewalt aufrufen oder auf andere Weise die Grundlagen
der demokratischen Gesellschaft ablehnen, vom Schutzbereich von
ausgenommen (EGMR Navalny gegen Russland vom 15. November 2018 [Nr.
29580/12] § 98; vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach ,
a.a.O., N 1058). Aggressive oder provokative Parolen sind für sich allein nicht
ausreichend, um eine Versammlung als unfriedlich zu qualifizieren ( Hertig , a.a.O., N 9; vgl.
EGMR Christian Democratic Peoples Party gegen Moldawien vom 2. Februar
2010 [Nr. 25196/04] § 27). Die formelle Rechtswidrigkeit einer Demonstration,
die sich aus dem blossen Umstand ergibt, dass dafür kein Gesuch gestellt worden
ist, genügt für sich allein zweifellos nicht, um die Demonstration als
unfriedlich zu qualifizieren und ihr den Schutz der Versammlungsfreiheit zu
verweigern (vgl. BGer 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 7.2; EGMR Navalny
gegen Russland vom 15. November 2018 [Nr. 29580/12] §§ 87 und 99; Cueni , in: Basler Kommentar, 2026, Art.
11 EMRK N 26).
5.1.3
5.1.3.1 Demonstrationen auf öffentlichem Grund
stellen eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs dar. Sie schränken die
gleichartige Mitbenützung durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und
temporär nicht mehr gemeinverträglich. Dies ruft nach einer Prioritätenordnung
unter den verschiedenen Benutzern. Demonstrationen dürfen daher grundsätzlich
einer Bewilligungspflicht unterstellt werden (vgl. BGE 151 I 257 E. 3.3.2
f., 143 I 147 E. 3.2, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3b; vgl. zur grundsätzlichen
Zulässigkeit einer Bewilligungspflicht auch EGMR Navalny gegen Russland vom 15. November 2018 [Nr. 29580/12] § 100, Kudrevicius und andere
gegen Litauen vom 15. Oktober 2015 [Nr. 37553/05] § 147 f.). Unzulässig ist
eine Bewilligungspflicht für Spontan- und Eildemonstrationen (vgl. BGer
1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 7.1 [betreffend Spontandemonstrationen]; Errass , a.a.O., N 69; Hertig , a.a.O., N 25).
5.1.3.2 Auf die Frage, ob die Bewilligungspflicht
einer gesetzlichen Grundlage bedarf (vgl. dazu BGE 151 I 257 E. 3.3.3 und 5.3; Errass , a.a.O., N 58; Hertig , a.a.O., N 24; Rechtsteiner/Errass , in: St. Galler
Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2023, N 52), braucht nicht näher
eingegangen zu werden, weil im basel-städtischen Recht eine solche besteht. Die
Nutzung des öffentlichen Raumes ist zunächst im Gesetz über die Nutzung des
öffentlichen Raumes (NöRG, SG 724.100) geregelt. Gemäss diesem Gesetz muss die
Nutzung des öffentlichen Raumes dem Zweck entsprechen, der sich insbesondere
aus Verfassungsrecht, Gesetz, Verordnung, Richtplan, Nutzungsplänen und aus den
speziellen Nutzungsplänen gemäss NöRG ergibt (§ 4 Abs. 1 NöRG). Der öffentliche
Raum ist möglichst schonend und in gegenseitiger Rücksichtnahme zu nutzen (§ 4
Abs. 2 NöRG). Seine Nutzung darf die Sicherheit und Ordnung nicht gefährden (§
4 Abs. 3 NöRG). Wer den öffentlichen Raum nutzt, darf die Interessen Dritter
nicht übermässig beeinträchtigen (§ 5 NöRG). Die Nutzung des öffentlichen
Raumes zu Sonderzwecken bedarf grundsätzlich einer Bewilligung (§ 10 Abs. 1
NöRG), wobei jede über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung des
öffentlichen Raumes als Nutzung zu Sonderzwecken gilt (§ 10 Abs. 2 NöRG). Über
die Erteilung einer Nutzungsbewilligung wird aufgrund einer Güterabwägung
zwischen sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen
entschieden. Dabei ist den Grundrechten Rechnung zu tragen (§ 12 NöRG). Die
Bewilligungsbehörde kann verlangen, dass mehrere Nutzungen im öffentlichen Raum
koordiniert werden (§ 6 NöRG). Die Nutzungsbewilligung ist mit den zur Wahrung
öffentlicher und privater Interessen nötigen Bedingungen und Auflagen zu
versehen (§ 13 NöRG). Ist ein Gesuch um Nutzung des öffentlichen Raumes zu
Sonderzwecken von mehreren Behörden zu prüfen, sind die Entscheide durch die
Bewilligungsbehörde aufeinander abzustimmen (§ 36 Abs. 1 NöRG). Demonstrationen
und Kundgebungen werden vom JSD koordiniert und bewilligt (§ 36 Abs. 2 NöRG in
Verbindung mit § 52 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über die Nutzung des
öffentlichen Raumes [NöRV, SG 724.110]). Eine nähere Regelung von
Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen findet
sich in der Strassenverkehrsverordnung (StVO, SG 952.200). Gemäss dieser bedarf
es zur Abhaltung von Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichen Strassen
und Plätzen einer Bewilligung der Kantonspolizei (§ 14 Abs. 1 StVO). Gesuche
für Demonstrationen und Kundgebungen sind in der Regel mindestens zwei Wochen
vor der Durchführung mit folgenden Angaben einzureichen: Datum, Zeit, Ort, zu
benützende Strassen und verantwortliche Person sowie bei Umzügen
Zusammensetzung des Zugs und mitgeführte Fahrzeuge (§ 14 Abs. 2 StVO). Die
Bewilligung kann aus verkehrspolizeilichen Gründen oder aus Gründen der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit verweigert werden (§ 14 Abs. 3 StVO).
Bewilligungen, die Strassen betreffen, die vom öffentlichen Verkehr befahren
werden, sind durch die zuständige Bewilligungsbehörde nur im Einvernehmen mit
den betroffenen Verkehrsbetrieben zu erteilen (§ 14 Abs. 4 StVO). Wer ohne
Bewilligung oder trotz behördlichem Verbot bewilligungspflichtige Versammlungen
oder Demonstrationen im öffentlichen Raum veranlasst oder durchführt, wird
gemäss § 11 Abs. 1 lit. a des Übertretungsstrafgesetzes (ÜStG, SG 253.100) mit
Busse bestraft.
5.1.3.3 Die zuständige Behörde darf beim
Entscheid über die Bewilligung einer Demonstration in erster Linie die dagegen
sprechenden polizeilichen Gründe berücksichtigen. Dazu zählen solche des
öffentlichen und privaten Verkehrs, die Vermeidung von übermässigen Immissionen,
die Aufrechterhaltung der Sicherheit und die Abwendung unmittelbarer Gefahren
von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und
Straftaten jeglicher Art (BGE 127 I 164 E. 3b; vgl. BGE 143 I 147 E. 3.2,
132 I 256 E. 3). Weitere zu beachtende öffentliche Interessen betreffen die
zweckmässige Nutzung des öffentlichen Grunds im Interesse der Allgemeinheit und
der Anwohnenden (BGE 143 I 147 E. 3.2, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3b). In
diesem Sinn können die Besonderheiten oder speziellen Zweckbestimmungen
gewisser Örtlichkeiten gegen die Benützung für Demonstrationen sprechen (BGE
127 I 164 E. 3b). Ferner ist die durch die Demonstration verursachte
Beeinträchtigung von Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter in die Beurteilung
mit einzubeziehen (BGE 143 I 147 E. 3.2, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3b).
Dabei ist etwa an die Auswirkungen auf die persönliche Freiheit, die
Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie zu denken (BGE 127 I 164 E. 3b).
Im Bewilligungsverfahren ist auch dem ideellen Gehalt der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. Die verschiedenen Interessen sind
sachlich und neutral gegeneinander abzuwägen. Aus dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit ergibt sich, dass im Bewilligungsverfahren nicht nur die
Zulässigkeit der Demonstration, sondern auch die Randbedingungen und allfällige
Bedingungen oder Auflagen zu prüfen sind (vgl. BGE 151 I 257 E. 3.3.1, 143 I
147 E. 3.2, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3a3c).
5.1.3.4 Im Interesse einer verhältnismässigen
Ausgestaltung der Rahmenbedingungen von Demonstrationen auf öffentlichem Grund
treffen die Organisatorinnen oder Organisatoren Kooperationspflichten (vgl. BGE
143 I 147 E. 3.2, 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3c; Errass , a.a.O., N 41). Dazu gehören die
Pflichten, hinreichend früh ein Gesuch zu stellen, an Besprechungen
teilzunehmen und bei der Routenwahl zu kooperieren ( Errass , a.a.O., N 41).
5.1.4 Bei nicht bewilligten Demonstrationen ist zu
unterscheiden zwischen solchen, die in Abweisung eines Gesuchs nicht bewilligt
worden sind, und solchen, für die in Missachtung der Bewilligungspflicht kein
Gesuch gestellt worden ist (BGer 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 7.1 f.). Der
Umstand allein, dass eine Demonstration ohne Einholung einer Bewilligung
abgehalten wird, hat nur aber immerhin zur Folge, dass die Demonstration
formell rechtswidrig ist (vgl. BGer 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 7.2). Die
formelle Rechtswidrigkeit einer Demonstration, die sich bloss aus dem Umstand
ergibt, dass dafür in Missachtung der Bewilligungspflicht kein Gesuch gestellt
worden ist, genügt für sich allein zumindest grundsätzlich nicht, um gegen die
Demonstration gerichtete staatliche Massnahmen zu rechtfertigen (vgl. BGer
1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 7.2; EGMR Navalny gegen Russland vom
15. November 2018 [Nr. 29580/12] §§ 87, 100, 137 und 143 f., Kudrevicius und
andere gegen Litauen vom 15. Oktober 2015 [Nr. 37553/05] § 150 und 153, Primov
und andere gegen Russland vom 13. Oktober 2014 [Nr. 17391/06] §§ 118 f.; Müller/Schefer , Grundrechte in der
Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 434; Errass ,
a.a.O., N 71). Betreffend die Frage, ob die durch die Missachtung
der Bewilligungspflicht verursachte formelle Rechtswidrigkeit allein
ausnahmsweise als Rechtfertigungsgrund genügen kann, ist die Rechtsprechung des
EGMR widersprüchlich (vgl. Daiber ,
in: Meyer-Ladewig et al. [Hrsg.], EMRK Handkommentar, 5. Auflage, Basel 2023,
Art. 11 N 37; eher gegen diese Möglichkeit sprechen beispielsweise EGMR Navalny
gegen Russland vom 15. November 2018 [Nr. 29580/12] §§ 87, 100, 137 und 143
f., sowie Kudrevicius und andere gegen Litauen vom 15. Oktober 2015
[Nr. 37553/05] § 150 und 153; für diese Möglichkeit spricht beispielsweise
EGMR Eva Molnar gegen Ungarn vom 7. Oktober 2008 [Nr. 10346/05] §§
37 f.). Für die Beantwortung der Frage, ob gegen eine Demonstration, für die
kein Gesuch gestellt worden ist, staatliche Massnahmen ergriffen werden dürfen,
ist wesentlich, ob die Demonstration, so wie sie durchgeführt wird,
bewilligungsfähig gewesen wäre (vgl. BGer 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 7.2; Daiber , a.a.O., Art. 11 N 38). Bei
der Prüfung, ob dies der Fall gewesen wäre, kann sich die zuständige Behörde
auf eine summarische Prüfung beschränken (vgl. BGer 1C_140/2008 vom 17. März
2009 E. 7.2). Die Behörden müssen gegenüber nicht bewilligten friedlichen
Demonstrationen auf öffentlichem Grund eine gewisse Toleranz zeigen (BGer
6B_138/2023 vom 18. Oktober 2023 E. 3.3.2; EGMR Navalny gegen Russland vom 15. November 2018 [Nr. 29580/12] § 143, Kudrevicius und andere
gegen Litauen vom 15. Oktober 2015 [Nr. 37553/05] § 150). Dies gilt jedoch
nur, soweit die Demonstration kein Sicherheitsrisiko darstellt und die dadurch
verursachten Beeinträchtigungen nicht über geringfügige Störungen des
Alltagslebens, insbesondere des Strassenverkehrs, hinausgehen, die mit der
normalen Ausübung des Rechts auf friedliche Versammlung an einem öffentlichen
Ort hinausgehen (vgl. BGer 6B_138/2023 vom 18. Oktober 2023 E. 3.3.2; EGMR Navalny
gegen Russland vom 15. November 2018 [Nr. 29580/12] § 143). Die Grenzen der
Toleranz, welche die Behörden gegenüber einer unbewilligten Demonstration zu
zeigen haben, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab, insbesondere von der
Dauer und dem Ausmass der Störung der öffentlichen Ordnung sowie von der Frage,
ob die Teilnehmenden ausreichend Gelegenheit erhielten, ihre Meinung zu äussern
(BGer 6B_138/2023 vom 18. Oktober 2023 E. 3.3.2; Frumkin gegen Russland vom 5. Januar 2016 [Nr. 74568/12] § 97). Zu berücksichtigen ist namentlich auch
das Ausmass der Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrs und anderer
Interessen ( Hertig , a.a.O., N 38). Die Zulässigkeit der
Auflösung einer Demonstration hängt von einer umfassenden
Verhältnismässigkeitsprüfung im Einzelfall ab (vgl. Errass , a.a.O., N 71).
5.1.5
5.1.5.1 Gemäss hat jeder Mensch
das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige
Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit. Die physische Integrität wird auch
durch das Recht auf Achtung des Privatlebens gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK
geschützt ( Maierhöfer , Art. 8 N 5; von Rütte/Zimmermann , in: Basler
Kommentar, 2026, N 29 und 33). Das Grundrecht auf körperliche
Unversehrtheit gemäss schützt den menschlichen Körper vor
jeglicher Einwirkung ( Tschentscher ,
in: Basler Kommentar, 2. Auflage 2025, N 51; vgl. Schweizer/Bongiovanni , in: St. Galler
Kommentar, 4. Auflage 2023, N 62; vgl. zur Frage der
Eingriffsschwelle für die Anwendung von Art. 8 Ziff. 1 EMRK Maierhöfer , a.a.O., Art. 8 N 5, und Pätzold , in: Karpenstein/Mayer, 3. Auflage,
München 2022, N 65).
5.1.5.2 Gemäss hat jede Person
Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Entgegen der
missglückten Formulierung gewährleistet diese Bestimmung nicht bloss den Schutz
vor Missbrauch persönlicher Daten, sondern ein Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung ( Schweizer/Striegel ,
in: St. Galler Kommentar, 4. Auflage 2023, N 79; vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach , a.a.O., N 761).
Der Schutz der informationellen Selbstbestimmung ist auch Bestandteil des
Rechts auf Achtung des Privatlebens gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK ( Maierhöfer , a.a.O., Art. 8 N 13; von Rütte/Zimmermann , a.a.O., Art. 8
EMRK N 56). Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bedeutet, dass jede
Person selbst bestimmen darf, ob und zu welchem Zweck sie betreffende
personenbezogenen Daten bearbeitet werden dürfen (vgl. Schweizer/Striegel , a.a.O., N 79, 81, 83, 85, 87;
vgl. ferner Kiener/Kälin/Wyttenbach ,
a.a.O., N 761 f., und von
Rütte/Zimmermann , a.a.O., N 56).
5.1.6 Die allgemeine polizeiliche Gefahrenabwehr
richtet sich ausschliesslich gegen konkrete Gefahren ( Tschannen/Müller/Kern , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.
Auflage, Bern 2022, N 1503). Unter einer konkreten Gefahr wird dabei eine
Sachlage verstanden, die bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens
mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die öffentliche
Sicherheit und Ordnung führt ( Tschannen/Müller/Kern ,
a.a.O., N 1499 und 1503), wobei teilweise eine hohe Wahrscheinlichkeit des
Schadenseintritts verlangt wird (vgl. BGE 111 Ia 322 E. 6a [betreffend
Verbot einer Demonstration]; Häfelin/Müller/Uhlmann ,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 2547) und teilweise
eine nicht vernachlässigbare Wahrscheinlichkeit als genügend erachtet wird
(vgl. Mohler , Grundzüge des
Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012, N 785). Die konkrete Gefahr wird auch
als Gefährdung oder Risiko bezeichnet (vgl .
Mohler , a.a.O., N 17 und 785). Eine abstrakte Gefahr ist eine Sachlage,
die eine mögliche Bedrohung für ein Rechtsgut darstellt und durch eine
(negative) Entwicklung oder Einflussnahme zu einem Schaden für das Rechtsgut
führen kann (vgl. Mohler , a.a.O.,
N 784). Welche (konkreten) Gefahren bestehen, ist mittels eines
Wahrscheinlichkeitsurteils unter Berücksichtigung der konkreten Umstände
festzustellen (vgl. Errass ,
a.a.O., N 64; vgl. ferner BGE 127 I 164 E. 3b). Dabei sind auch
Erfahrungen aus früheren Jahren mit gleichartigen Demonstrationen mit
gleichartigen Themen mitzuberücksichtigen (vgl. Errass ,
a.a.O., N 64; vgl. ferner BGE 151 I 257 E. 7.3.2, 132 I 256 E. 4.4.2).
Allein der Verweis auf die Erfahrungen vergangener Jahre genügt für die Annahme
einer hohen Wahrscheinlichkeit eines Verhaltens aber nicht. Dafür bedarf es
zusätzlich konkreter Anzeichen und Hinweise (vgl. BGE 142 I 121 E. 3.5.2; vgl.
ferner BGE 151 I 257 E. 7.3.2). Kämpferische Töne in der Ankündigung einer
Demonstration oder schockierende Aussagen genügen für sich allein ebenfalls
nicht für die Annahme bevorstehender Gewalttätigkeiten (vgl. Mohler , a.a.O., N 523). Fehlende
Kooperation der Organisatorinnen oder Organisatoren der Demonstration kann eine
gewisse Vermutung für die Richtigkeit der polizeilichen Beurteilung begründen
(vgl. Errass , a.a.O., N
64).
5.2
5.2.1 Betreffend die durch die Polizei im Vorfeld
der Demonstration vorgenommene Lageeinschätzung machen die Rekurrierenden
geltend, die Demonstration sei fälschlicherweise als gefährlich eingestuft
worden. Die Kantonspolizei habe ihre Einschätzung auf Erfahrungen aus früheren,
thematisch ähnlich gelagerten Demonstrationen abgestützt sowie darauf, dass
keine Bewilligung eingeholt worden sei und die Sprache der Aufrufe ein gewisses
«Konfliktpotenzial» aufgewiesen habe. Diese Argumente überzeugten nicht. Hinzu
komme, dass vor Ort eine neue Lagebeurteilung aufgrund der vorgefundenen
Situation hätte vorgenommen werden müssen (Rekursbegründung vom 10. April 2025
Rz. 3248).
5.2.2
5.2.2.1 Den Rekurrierenden ist zuzustimmen, dass
eine kämpferische Sprache und kämpferische Parolen im Vorfeld einer Demonstration
nicht zwingend zur Folge haben, dass es an der Demonstration selbst zu
Ausschreitungen kommt. Allerdings ist es auch nicht zu beanstanden, dass die
Kantonspolizei die Verwendung kämpferischer Parolen wie «Lasst uns zerstören,
was uns zerstört», «Nehmen wir uns gemeinsam die Strasse», «bildet Banden,
macht sie platt!» und «wir leisten Widerstand» (Polizeirapport vom
17. August 2023 S. 2, in: Vorakten Teil 2 geschwärzt S. 32 [act. 7]; vgl.
auch Beilagen zur Vernehmlassung geschwärzt S. 11 und 22 [act. 11]) im Vorfeld
der geplanten Demonstration als Anhaltspunkt für eine erhöhte
Wahrscheinlichkeit von Ausschreitungen an der geplanten Demonstration wertete.
Wer sich im öffentlichen Raum Gehör verschaffen will, darf bei seinen Aussagen
zum Zweck der Versammlung ernst und beim Wort genommen werden. Die
Kantonspolizei berücksichtigte die verwendeten Parolen im Rahmen der
erforderlichen vorläufigen Risikoeinschätzung, die es bei neuen Erkenntnissen
anzupassen galt. Den Demonstrationswilligen wäre es möglich gewesen,
klarzustellen, dass derartige Parolen zumindest jene, in denen explizit zu
Zerstörung aufgerufen wird nicht wörtlich gemeint, sondern im übertragenen
Sinne zu verstehen sind. Eine derartige Versicherung hätte die Kantonspolizei
bei ihrer Lagebeurteilung auch noch am Tag der Demonstration einfliessen
lassen können. Die Demonstrationswilligen beziehungsweise Demonstrierenden zeigten
sich jedoch weder im Vorfeld der Demonstration noch am Barfüsserplatz noch vor
dem Kollegiengebäude zum Dialog mit der Polizei bereit und ergriffen die zur tatsächlichen
Ermöglichung eines solchen Dialogs notwendigen Massnahmen nicht. Beispielsweise
unterliessen sie es in Verletzung der gesetzlichen Bewilligungspflicht (vgl.
oben E. 5.1.3.2), ein Gesuch um Bewilligung der Demonstration einzureichen, und
bestimmten sie zunächst auch keine Ansprechperson für die Kantonspolizei.
Stattdessen formierte sich eine überwiegend schwarz gekleidete, kompakt
stehende und Parolen skandierende Gruppierung. Teilnehmende an den Seiten und vorne
waren maskiert, trugen Schutzbrillen sowie teilweise mit Griffen versehene
schulterhohe Transparente aus verstärktem Gewebe. Durch das beschriebene
Vorgehen brachten die Demonstrierenden unzweideutig zum Ausdruck, dass sie an
einem Austausch mit der Kantonspolizei nicht interessiert waren, sondern diese
vielmehr als Gegner betrachteten (vgl. Polizeirapport vom 17. August 2023
S. 3, in: Vorakten Teil 2 geschwärzt S. 33 [act. 7]).
5.2.2.2 Entgegen der Ansicht der Rekurrierenden
hat die Kantonspolizei bei der Lageeinschätzung im Vorfeld der Demonstration zu
Recht auch die Erfahrungen mit früheren thematisch ähnlich gelagerten
Demonstrationen berücksichtigt. Dabei erscheinen insbesondere die
Demonstrationen vom 14. Juni und 27. August 2022 relevant. Am 14. Juni 2022 fand
eine von der Organisation feministischer Streit/Frauenstreik Basel
veranstaltete bewilligte Demonstration statt. In der ersten Reihe des
Demonstrationszugs wurden auf beiden Seiten je von einer vermummten Person je
eine Rauchpetarde getragen. Als die Demonstrierenden an Ordnungsdienstkräften
vorbeizogen, die entlang eines Gebäudes standen, um dieses vor
Sachbeschädigungen zu schützen, schwang die Person auf der rechten Seite des
Zugs die Rauchpetarde direkt unter die Helme der Angehörigen des Polizeikorps.
Dadurch wurde die Gesundheit dieser Personen gefährdet (Rapport vom 22. Juni
2022, in: Vorakten Teil 1 geschwärzt S. 42 f., 46 f. und 4954 [act. 7]; vgl.
angefochtener Entscheid E. 14). Worin die im Rapport (Vorakten Teil 1
geschwärzt S. 46 [act. 7]) und im angefochtenen Entscheid (E. 14) erwähnten
Verletzungen der Angehörigen des Polizeikorps bestanden haben sollen, ist
allerdings nicht ersichtlich. Dem Rapport ist nur zu entnehmen, dass eine
betroffene Person erklärt hat, der Rauch habe bei ihr einen Hustenreiz
verursacht und ein vorübergehendes leichtes Stechen in der Lunge hinterlassen,
und eine andere angegeben hat, sie habe bis am Abend eine empfindliche
Gesichtshaut gehabt (Vorakten Teil 1 geschwärzt S. 49 f. [act. 7]). Zudem
warfen am 14. August 2022 vermummte Demonstrierende Eier auf Angehörige des
Polizeikorps (Rapport vom 22. Juni 2022, in: Vorakten Teil 1 geschwärzt S. 55
[act.7]; angefochtener Entscheid E. 14). Entgegen der Auffassung der
Rekurrierenden stellt das Bewerfen von Menschen mit Eiern eine Form von Gewalt
dar. Anlässlich der unbewilligten Demonstration «Queer Riots» vom
27. August 2022 kam es zu massiven Sprayereien (vgl. dazu unten E. 5.5.4.3).
5.2.2.3 Zusammenfassend verhinderten die
Demonstrierenden durch ihre mangelnde Mitwirkung vor der Demonstration und
während dieser die Erstellung einer präziseren Lagebeurteilung sowie die
Festlegung geeigneter Rahmenbedingungen, welche die Durchführung der Demonstration
in einer mit den übrigen betroffenen Interessen vereinbaren Weise ermöglicht
hätten. Die durch die Kantonspolizei vorgenommene Lagebeurteilung, gemäss
welcher im Vorfeld der Demonstration davon ausgegangen wurde, dass
Gewaltpotenzial vorhanden sei und es anlässlich der geplanten Demonstration zu
Gewaltanwendung und Straftaten kommen könnte, ist angesichts der Informationen,
die ihr zur Verfügung standen, nicht zu beanstanden. Unter den gegebenen
Umständen durfte vielmehr eine nicht zu vernachlässigende Wahrscheinlichkeit
einer Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung angenommen
werden.
5.3
5.3.1 Die Rekurrierenden machen geltend, die Ankündigung
der Kantonspolizei, sie würde sich mit Einsatzkräften zeigen und
Personenkontrollen durchführen, habe auf Seiten der Demonstrierenden zu einem
«chilling effect» geführt (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 4952). Ebenso
der Abschreckung vor der Ausübung von Grundrechten gedient habe die
Durchführung von Personenkontrollen (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz.
57). Es sei nicht ersichtlich, weshalb die Verhinderung einer Besammlung am
Barfüsserplatz und die Durchführung von Personenkontrollen als mildeste
Massnahmen betrachtet worden seien, und es sei auch keine Abwägung der einander
gegenüberstehenden Güter vorgenommen worden (Rekursbegründung vom 10. April
2025 Rz. 58).
5.3.2 Mit § 12 Abs. 1 des Polizeigesetzes
Basel-Stadt (PolG, SG 510.100) besteht eine gesetzliche Grundlage, die
vorsieht, dass die Polizei die Öffentlichkeit informieren kann, sofern daran
ein öffentliches Interesse besteht und nicht überwiegende, schützenswerte
private Interessen entgegenstehen. Im öffentlichen Interesse lagen angesichts
der erwarteten Gefährdungslage im vorliegenden Fall die Gewährleistung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. oben E. 5.2.2) und der Schutz des
Interesses von rund 1'000 Personen, ein Konzert im Stadtcasino
komplikationsfrei besuchen zu können. Die Mitteilung, die Kantonspolizei werde
mit Einsatzkräften Präsenz zeigen und Personenkontrollen durchführen, war geeignet,
potenzielle Teilnehmende von der Teilnahme an der geplanten Demonstration
abzuhalten und so die von der geplanten Demonstration ausgehende Gefährdung der
öffentlichen und privaten Interessen einzudämmen. Die Medienmitteilung stellt für
die Erreichung dieses Ziels einen geringfügigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit
(; Art. 11 Ziff. 1 EMRK) und die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16
Abs. 1 und ; Art. 10 Ziff. 1 EMRK) dar. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich
die Ankündigung, Personen zu kontrollieren, auf das stark frequentierte und
durch zahlreiche Trams befahrene Gebiet des Barfüsserplatzes beschränkte. Vor
diesem Hintergrund erscheinen das öffentliche Interesse an der Gewährleistung
der Sicherheit und Ordnung sowie das Interesse von rund 1'000 Personen, ein
Konzert im Stadtcasino störungsfrei zu besuchen, gewichtiger als das Interesse
der Rekurrierenden, auf dem Barfüsserplatz eine unbewilligte Demonstration
durchzuführen. Der von der Medienmitteilung ausgehende Grundrechtseingriff ist
daher gerechtfertigt (vgl. angefochtener Entscheid E. 17).
5.3.3 Die Rechtsgrundlage für die Durchführung der
Personenkontrollen liegt in § 34 Abs. 1 PolG (vgl. unten E. 5.5.2.2). Die
Rechtsgrundlage für die Absperrung des Barfüsserplatzes liegt in § 2 Abs.
1 Ziff. 1, 3 und 4 PolG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 und 3 sowie § 5 NöRG und
§ 14 Abs. 3 StVO (vgl. oben E. 5.1.3.2). Gleich wie die Medienmitteilung
waren auch die Personenkontrollen und die Absperrung des Barfüsserplatzes mit
Blick auf die erwartete Gefährdungslage (vgl. zur Lagebeurteilung oben E. 5.2)
zur Erreichung des Ziels der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung sowie der störungsfreien Durchführung des Konzerts im Stadtcasino geeignet.
Der davon ausgehende Eingriff in die Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit
ist etwas intensiver als der mit der Veröffentlichung der Medienmitteilung
verbundene. Die Personenkontrollen stellen zusätzlich einen Eingriff in das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung (; Art. 8 Ziff. 1 EMRK)
dar. Das Gewicht des Eingriffs in die Versammlungs- und Meinungsfreiheit wird
aber insbesondere dadurch relativiert, dass mit den erwähnten Massnahmen die
geplante Demonstration nur in einem örtlich eng begrenzten Bereich der Innerstadt
verhindert werden sollte. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der
Kantonspolizei ebenso geeignete, aber weniger stark in die Grundrechte der
Demonstrationswilligen eingreifende Massnahmen zur Verfügung gestanden wären.
Vor diesem Hintergrund überwiegen die öffentlichen Interessen an der
Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie das Interesse von rund
1'000 Personen, ein Konzert im Stadtcasino störungsfrei zu besuchen, das
Interesse der Rekurrierenden, auf dem Barfüsserplatz eine unbewilligte Demonstration
durchzuführen. Der mit den Personenkontrollen und der Absperrung des
Barfüsserplatzes verbundene Grundrechtseingriff ist somit gerechtfertigt (vgl.
angefochtener Entscheid E. 18).
5.4
5.4.1 Bevor sich der Demonstrationszug formierte,
hatten Korpsangehörige der Kantonspolizei den auf dem Petersplatz beim
Kollegiengebäude versammelten Personen einen kleinen Wagen mit einem oder
mehreren Lautsprechern weggenommen, wobei die Zahl der Lautsprecher mangels
Entscheidwesentlichkeit offenbleiben kann (vgl. Rekursbegründung vom 15.
Dezember 2023 Rz. 49, 102 und 142, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 29, 45, 58
und 68 [act. 9]; Stellungnahme vom 12. April 2024 S. 14, 28 und 35, in:
Rekursakten 2023 K 2.13 S. 481, 494, 508 und 515 [act. 9]). Gemäss der
Kantonspolizei und dem JSD handelte es sich dabei um eine Sicherstellung im
Sinn von §§ 52 ff. PolG.
5.4.2 Die Sicherstellung des Lautsprecherwagens
stellt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie gemäss dar.
Dass die Sicherstellung nur vorübergehender Natur war, ändert daran nichts
(vgl. BGE 128 I 129 E. 3.1.3 [betreffend Beschlagnahme]; Kiener/Kälin/Wyttenbach , a.a.O., N 1455
[betreffend Beschlagnahme]; Mohler ,
a.a.O., N 574). Da die Rekurrierenden nicht behaupten, der
Lautsprecherwagen habe im Eigentum oder Besitz von jemandem von ihnen
gestanden, sind sie zur Geltendmachung einer Verletzung der Eigentumsgarantie
aber nicht legitimiert. Die stehende Gruppe von rund 200 Personen, die Parolen
skandierte und Transparente vor sich hielt, stellte eine Demonstration im Sinn
der grundrechtlichen Terminologie dar. Nach dem basel-städtischen Recht, das
zwischen Demonstrationen und Kundgebungen unterscheidet (vgl. § 52 Abs. 1 NörV
und § 14 Abs. 1 und 2 StVO), dürfte die Manifestation aufgrund ihres im
damaligen Zeitpunkt statischen Charakters eher als Kundgebung zu qualifizieren
sein, wobei diese Unterscheidung unerheblich erscheint, weil die
Bewilligungspflicht sowohl für Demonstrationen als auch für Kundgebungen gilt.
Die Sicherstellung des Lautsprecherwagens erschwerte den Demonstrierenden die
Kundgabe ihrer Meinung. Sie stellt daher auch einen Eingriff in die
Meinungsäusserungsfreiheit ( und ; Art. 10 Ziff. 1 EMRK) dar.
Die Unrechtmässigkeit dieses Eingriffs kann von den Rekurrierenden als
Demonstrationsteilnehmende gerügt werden.
5.4.3
5.4.3.1 Das JSD stützt sich als gesetzliche
Grundlage für die Sicherstellung des Lautsprecherwagens auf § 52 Abs. 1 Ziff. 2
PolG (vgl. angefochtener Entscheid E. 23). Gemäss dieser Bestimmung kann die
Kantonspolizei eine Sache sicherstellen, um eine Gefahr abzuwehren. Die Gefahr
scheint das JSD zunächst damit begründen zu wollen, dass die unbewilligte
Versammlung von rund 200 Personen auf dem Petersplatz eine Störung der
öffentlichen Ordnung dargestellt habe (vgl. angefochtener Entscheid E. 22). Die
öffentliche Ordnung umfasst nach herrschender Lehre alle Regeln, die nach der
jeweils herrschenden Ansicht für das geordnete Zusammenleben der Privaten
unerlässlich sind (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann ,
a.a.O., N 2549). Weshalb die unbewilligte Versammlung auf dem Petersplatz
solche Regeln verletzt haben sollte, ist nicht ersichtlich. Hingegen erscheint
es denkbar, eine Verletzung der öffentlichen Sicherheit anzunehmen. Dabei
handelt es sich nach herrschender Lehre um die Unverletzlichkeit der objektiven
Rechtsordnung, der Rechtsgüter der Einzelnen sowie der Einrichtungen des
Staates (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann ,
a.a.O, N 2549; Tschannen/Müller/Kern ,
a.a.O., N 1485). Die stehende Versammlung auf dem Petersplatz stellte eine
bewilligungspflichtige Demonstration beziehungsweise in der Terminologie des
basel-städtischen Rechts eine bewilligungspflichtige Kundgebung dar. Da kein
Gesuch um eine Bewilligung gestellt worden war, war die Versammlung formell
rechtswidrig (vgl. oben E. 5.1.4). Damit ist sie als Verletzung der objektiven
Rechtsordnung zu qualifizieren. Allerdings erscheint es fraglich, ob jede
Verletzung der objektiven Rechtsordnung als Verletzung eines polizeilichen
Schutzguts qualifiziert werden kann (ablehnend Mohler ,
a.a.O., N 91, und Tschannen/Müller/Kern ,
a.a.O., N 1468). Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben, weil die
Sicherstellung des Lautsprecherwagens jedenfalls unverhältnismässig war (vgl.
unten E. 5.4.4).
5.4.3.2 Weiter sieht das JSD die abzuwendende
Gefahr darin, dass die Lautsprecheranlage angeblich «enormen Lärm» verursacht
hätte (angefochtener Entscheid E. 23). Eine Begründung oder einen Beweis für
diese Qualifikation des befürchteten Lärms ist die Vorinstanz allerdings
schuldig geblieben. Unabhängig davon ist nicht ersichtlich, weshalb der Einsatz
der Lautsprecheranlage auf dem Petersplatz an einem Werktag um etwa
19:30 Uhr eine von der Polizei abzuwendende Gefahr im Sinn von § 52 Abs. 1
Ziff. 2 PolG hätte darstellen sollen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die
Nachtruhe im Kanton Basel-Stadt erst um 23.00 Uhr beginnt (§ 5 Abs. 1 lit. a
ÜStG), dass die Benutzung von Lautsprecheranlagen im öffentlichen Raum ohne
Bewilligung erst ab 22.00 Uhr strafbar ist (§ 5 Abs. 1 lit. b ÜStG) und dass keine
besonders lärmempfindlichen Personen oder Veranstaltungen ersichtlich sind, die
durch einen Einsatz der Lautsprecheranlage am fraglichen Ort zur fraglichen
Zeit erheblich hätten gestört werden können. Auf jeden Fall ist auch die mit
dem drohenden Lärm begründete Sicherstellung des Lautsprecherwagens im
vorliegenden Fall unverhältnismässig (vgl. unten E. 5.4.4).
5.4.4 Die formelle Rechtswidrigkeit einer
Demonstration, die sich bloss aus dem Umstand ergibt, dass dafür in Missachtung
der Bewilligungspflicht kein Gesuch gestellt worden ist, genügt für sich allein
zumindest grundsätzlich nicht, um eine gegen die Demonstration gerichtete
staatliche Massnahme zu rechtfertigen (oben E. 5.1.4). Auf die Frage, ob die
formelle Rechtswidrigkeit allein ausnahmsweise als Rechtfertigungsgrund genügen
kann (vgl. oben E. 5.1.4), ist im vorliegenden Fall nicht weiter einzugehen,
weil die zu beurteilende Sicherstellung des Lautsprecherwagens unter den
gegebenen Umständen auf jeden Fall unverhältnismässig war. Die Versammlung von
rund 200 Personen auf dem Peterplatz beim Kollegiengebäude war friedlich. Solange
die Teilnehmenden bloss stationär im Sinn einer Platzdemonstration während
einiger Zeit unter Verwendung einer Lautsprecheranlage ihre Meinung kundgetan
hätten, ist nicht ersichtlich, wie die Demonstration öffentliche oder private
Interessen in einem über geringfügige Störungen des Alltagslebens
hinausgehenden Umfang hätte beeinträchtigen oder gar ein Sicherheitsrisiko
darstellen sollen. Dabei hätte die Demonstration nicht einmal den öffentlichen
oder privaten Verkehr beeinträchtigt. Unter diesen Umständen hätte die
Kantonspolizei gegenüber einer stationären Demonstration auf dem Petersplatz
beim Kollegiengebäude, deren Teilnehmende unter Verwendung einer
Lautsprecheranlage ihre Meinung kundgetan hätten, eine gewisse Toleranz zeigen
und eine solche Demonstration zumindest während einiger Zeit dulden müssen
(vgl. oben E. 5.1.4). Indem die Kantonspolizei der Gruppe bereits weniger
als eine Viertelstunde nach ihrer Bildung den Lautsprecherwagen entriss,
schränkte sie die Meinungsäusserungsfreiheit der Teilnehmenden
unverhältnismässig ein.
5.4.5 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass
die Sicherstellung des Lautsprecherwagens zumindest unverhältnismässig und
damit rechtswidrig war, wie die Rekurrierenden zu Recht geltend machen (vgl.
Rekursbegründung Rz. 59 und 102).
5.5
5.5.1 Unumstritten ist, dass sich der Demonstrationszug,
bestehend aus 200 bis 250 Personen, um etwa 19.33 Uhr vom Kollegiengebäude aus
in Richtung der Bernoullistrasse in Bewegung setzte und dort zwischen 19.43 und
19.49 Uhr von der Kantonspolizei eingekesselt wurde (vgl. unten E. 5.5.4.4; angefochtener
Entscheid Tatsachen Ziff. 4; Rekursbegründung vom 10. April 2025
Rz. 66). Im vorliegenden Fall stellt die Einkesselung (vgl. für eine
Definition des Begriffs der Einkesselung EGMR Auray und andere gegen
Frankreich vom 8. Februar 2024 [Nr. 1162/22] § 39) einen Eingriff in die
Bewegungsfreiheit (), die Versammlungsfreiheit (;
Art. 11 Ziff. 1 EMRK) und die Meinungsäusserungsfreiheit ( und 2
BV; Art. 10 Ziff. 1 EMRK) dar.
5.5.2
5.5.2.1 Die Rekurrierenden machen geltend, die
von der Vorinstanz zitierte gesetzliche Grundlage für die Etablierung eines
Polizeikessels sei nicht konkret genug. Es handle sich dabei um eine besondere
polizeiliche Massnahme, die weit über einfache Personenkontrollen hinausgehe (Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 6372).
5.5.2.2 Im Fall Auray und andere gegen
Frankreich erwog der EGMR in seinem Urteil vom 8. Februar 2024
betreffend die Frage der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage, es sei
wesentlich, dass für den Einsatz der Einkesselung friedlicher Demonstrierender
durch die Polizei ein Rahmen festgelegt werde, indem die Umstände und die
Voraussetzungen ihrer Anwendung, die Modalitäten ihrer Ausführung und die
zeitlichen Grenzen ihrer Anwendung genau bestimmt werden (vgl. EGMR Auray
und andere gegen Frankreich vom 8. Februar 2024 [1162/22] § 92). Damit
dürfte der EGMR Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage
statuiert haben. Diese für eine polizeiliche Technik wie die Einkesselung
aussergewöhnlich hohen Anforderungen können für die Schweiz jedoch entgegen
einer in der Lehre vertretenen Ansicht ( Husmann/Rivkin ,
Einkesselung bei Demonstrationen, in: plädoyer 2/2025 S. 34, 39) nicht
verbindlich sein. Der EGMR hat zwar unter Verweis auf die erwähnten Erwägungen
auch eine hinreichende gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die
Versammlungsfreiheit gemäss Art. 11 Ziff. 1 EMRK in Verbindung mit der
Meinungsäusserungsfreiheit gemäss Art. 10 Ziff. 1 EMRK verneint (vgl. EGMR Auray
und andere gegen Frankreich vom 8. Februar 2024 [1162/22] §§ 97, 106 und
108). Soweit er die hohen Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen
Grundlage in den erwähnten Erwägungen überhaupt begründet hat, hat er aber
darauf hingewiesen, dass es sich bei der Einkesselung um eine präventive
Technik handle, welche die Grundrechte friedlicher Demonstrierender,
insbesondere die Bewegungsfreiheit, die Versammlungsfreiheit und die
Meinungsäusserungsfreiheit beeinträchtigen könne (vgl. EGMR Auray und andere
gegen Frankreich vom 8. Februar 2024 [1162/22] § 92). Damit scheint der
EGMR dem Umstand, dass die Einkesselung gleichzeitig einen Eingriff in mehrere
Grundrechte, darunter die Bewegungsfreiheit, darstellen kann, besonderes
Gewicht beizumessen. Die Bewegungsfreiheit wird aber nicht durch die EMRK,
sondern durch Art. 2 Abs. 1 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK gewährleistet.
Die Schweiz hat dieses Zusatzprotokoll nicht unterzeichnet. Die
Bewegungsfreiheit ist zwar auch in verankert. Die
Schweiz ist aber nicht verpflichtet, bei der Auslegung dieser
Verfassungsbestimmung einer Auslegung des von ihr nicht unterzeichneten vierten
Zusatzprotokolls durch den EGMR zu folgen, die in der Sache nicht zu überzeugen
vermag. Die Einkesselung ist eine polizeiliche Technik unter vielen. Wie das
Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung zu Recht festhält, stösst das
Bestimmtheitserfordernis für das Polizeirecht wegen der Besonderheit des
Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgabe der Polizei kann
nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Die
Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare
Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren
Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (BGE
146 I 11 E. 3.1.2, 143 I 310 E. 3.3.1; vgl. BGE 136 I 87 E. 3.1; VGE
VD.2025.148 vom 24. März 2026 E. 3.2.3). Diesen Besonderheiten hat der EGMR
nicht hinreichend Rechnung getragen, indem er für die Anwendung der polizeilichen
Technik der Einkesselung gegenüber friedlich demonstrierenden Personen aussergewöhnlich
hohe Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage statuiert
hat. Im Übrigen finden sich im Recht des Kantons Basel-Stadt entgegen einer
nicht weiter begründeten Lehrmeinung (vgl. Husmann/Rivkin ,
a.a.O., S. 40) aber ohnehin gesetzliche Bestimmungen, die den vom EGMR im
Fall Auray und andere gegen Frankreich statuierten Anforderungen an eine
gesetzliche Grundlage für die Einkesselung friedlicher Demonstrierender
genügen.
Gemäss § 46 Abs. 1 PolG kann die Kantonspolizei zur Erfüllung
ihrer Aufgaben und im Rahmen der Verhältnismässigkeit unmittelbaren Zwang gegen
Personen oder Sachen anwenden und geeignete Hilfsmittel einsetzen. Soweit es
die Umstände zulassen, ist die Anwendung unmittelbaren Zwangs gemäss § 46 Abs.
2 PolG vorher anzudrohen, wobei die Androhung so rechtzeitig zu erfolgen hat,
dass die betroffenen Personen noch von sich aus den polizeilichen Anordnungen
nachkommen können. Die Aufgaben der Kantonspolizei werden in § 2 PolG
detailliert umschrieben. Sie trifft unter anderem Massnahmen, um unmittelbar
drohende Gefährdungen oder eingetretene Störungen der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung sowie der Umwelt zu verhüten oder abzuwehren (§ 2 Abs. 1 Ziff. 1
PolG), Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit im Strassenverkehr sowie bei
grösseren öffentlichen Veranstaltungen (§ 2 Abs. 1 Ziff. 3 PolG) und Massnahmen
zur Verhütung und zur Verfolgung von Straftaten sowie vorsorgliche Massnahmen
für eine zweckmässige Strafverfolgung (§ 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG). Im Zuge einer
Fahndung, zur Abwehr einer Gefahr, zur Durchsetzung der Rechtsordnung oder
unter den Voraussetzungen von § 2 Abs. 2 PolG zum Schutz privater Rechte kann
die Kantonspolizei gemäss § 34 Abs. 1 PolG die Identität einer Person
feststellen und abklären, ob nach ihr oder nach Fahrzeugen oder anderen Sachen,
die sich in ihrem Gewahrsam befinden, gefahndet wird oder sie die Rechtsordnung
verletzt hat. Gemäss § 35 PolG können die gemäss § 34 PolG überprüften Personen
in eine Dienststelle verbracht werden, wenn ihre Identität an Ort und Stelle
nicht sicher, nur mit erheblichen Schwierigkeiten oder unter Preisgabe der
Diskretion festgestellt werden kann oder wenn Zweifel an der Richtigkeit ihrer
Angaben, an der Echtheit der Ausweispapiere oder am rechtmässigen Besitz von
Fahrzeugen oder anderen Sachen bestehen. Schliesslich bestimmt § 10 Abs. 1 und
3 PolG, dass sich polizeiliches Handeln unter Vorbehalt anderslautender
gesetzlicher Bestimmungen gegen diejenigen Personen richtet, die unmittelbar
die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören, gefährden oder für das Verhalten
einer dritten Person verantwortlich sind, das zu einer Störung oder Gefährdung
führt. Bei der Einkesselung von Demonstrierenden handelt es sich um polizeiliche
Massnahmen in der Form der Anwendung unmittelbaren Zwangs im Sinn von § 46 PolG
und der Personenkontrolle im Sinn von § 34 PolG bei einer Gruppe von
Personen. Der Umstand, dass der damit verbundene Eingriff in die Grundrechte
der Betroffenen schwerer wiegt und die Belastung für die Betroffenen grösser
ist als bei der Kontrolle einer einzelnen Person (vgl. dazu insbesondere Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 65, 69 und 104), ändert daran nichts. Die Umstände,
unter denen die Einkesselung zur Anwendung gelangen kann, werden in § 46
Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 sowie § 34 Abs. 1 PolG
umschrieben. Dabei kann es sich insbesondere um eine unmittelbar drohende
Gefährdung oder eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
handeln. Die Voraussetzungen der Anwendung einer Einkesselung ergeben sich aus
den gleichen Bestimmungen sowie dem Erfordernis der Verhältnismässigkeit (§ 7
Abs. 1 und § 46 Abs. 1 PolG; Art. 5 Abs. 2 und ; vgl. BGE
136 I 87 E. 3.2). Die Massnahme muss zur Erfüllung einer der in § 2 PolG
umschriebenen Aufgaben der Kantonspolizei und zu einem der in § 34 Abs. 1 PolG
genannten Zwecke geeignet, erforderlich und für die Betroffenen zumutbar sein,
wobei bei einer Einkesselung die Verhütung und Abwehr von unmittelbar drohenden
Gefährdungen und eingetretenen Störungen der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung sowie die Abwehr einer Gefahr und die Durchsetzung der Rechtsordnung im
Vordergrund stehen. Das PolG regelt auch die Modalitäten der Ausführung der
Einkesselung, indem es insbesondere bestimmt, dass die Kantonspolizei unmittelbaren
Zwang gegen Personen oder Sachen anwenden und geeignete Hilfsmittel einsetzen
kann (§ 46 Abs. 1 PolG), dass die Anwendung unmittelbaren Zwangs vorher
anzudrohen ist, soweit es die Umstände zulassen (§ 46 Abs. 2 PolG), und dass
die Kantonspolizei die Identität einer Person feststellen und abklären kann, ob
nach Sachen, die sich in ihrem Gewahrsam befinden, gefahndet wird oder sie die
Rechtsordnung verletzt hat. Die zeitliche Grenze der Anwendung der Einkesselung
wird im PolG zwar nicht in Stunden bestimmt. Sie ergibt sich aber eindeutig
daraus, dass die Massnahme gemäss den einschlägigen Bestimmungen des PolG nicht
länger dauern darf, als es zur Erfüllung der im Gesetz umschriebenen Aufgabe
der Kantonspolizei und des Zwecks der Personenkontrollen erforderlich ist. Aus
den vorstehenden Erwägungen folgt, dass im Kanton Basel-Stadt mit § 46 in
Verbindung mit § 2 und § 34 PolG eine genügende gesetzliche Grundlage
für die Einkesselung friedlicher Demonstrierender besteht, welche die im Fall Auray
und andere gegen Frankreich vom EGMR statuierten Anforderungen erfüllt.
Im Fall Auray und andere gegen Frankreich stellte der
EGMR fest, dass keine Norm des anwendbaren Rechts die Einkesselung ausdrücklich
vorgesehen habe und dafür erst recht keine spezifische rechtliche Regelung
bestanden habe (vgl. EGMR Auray und andere gegen Frankreich vom 8.
Februar 2024 [1162/22] § 91 und 93). Daraus kann nicht geschlossen werden, dass
die Einkesselung im Gesetz ausdrücklich genannt werden müsse. Nach Sinn und
Zweck der Ausführungen des EGMR muss es vielmehr genügen, dass die
polizeilichen Massnahmen, aus denen sich die Einkesselung ergibt, wie im
basel-städtischen Polizeigesetz spezifisch geregelt sind. Im Übrigen ist der
Bestimmtheitsgrad der Regelung des basel-städtischen PolG deutlich höher als
derjenige der vom EGMR beanstandeten Regelung des französischen Rechts. Der
EGMR erwog insbesondere, dass die anwendbaren französischen
Gesetzesbestimmungen, die dem Staat die allgemeine Aufgabe der
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung übertrugen und die der EGMR als
nicht genügend bestimmt erachtete, die Bedingungen der Wahrnehmung dieser
Aufgabe und insbesondere die zu diesem Zweck einsetzbaren Mittel nicht
festlegten (vgl. EGMR Auray und andere gegen Frankreich vom 8. Februar
2024 [1162/22] § 91 und 93). Diese Einschätzung träfe wohl auch auf § 1 Abs. 1
des basel-städtischen PolG zu, der unter der Überschrift Allgemeiner Auftrag
bestimmt, dass die Kantonspolizei für die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung sowie für die Einhaltung der Gesetze sorgt. Die
vorstehend erwähnten einschlägigen Bestimmungen des PolG gehen jedoch deutlich
weiter, indem sie die Bedingungen, unter denen die Kantonspolizei ihre
konkreten Aufgaben wahrnimmt, und insbesondere die dabei eingesetzten Mittel
(unmittelbarer Zwang gegen Personen oder Sachen und geeignete Hilfsmittel sowie
Personenkontrolle) umschreiben.
Dass die erwähnten gesetzlichen Bestimmungen des
basel-städtischen Rechts eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage für die
Einkesselung von friedlichen Demonstrierenden darstellen, wird durch die
Beurteilung eines Zürcher Falls durch das Bundesgericht und den EGMR bestätigt.
Am 1. Mai 2011 wurden in Zürich mehr als 500 Personen von der Polizei
eingekesselt und anschliessend zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung in die
Polizeikaserne überführt und dort vorübergehend festgehalten (vgl. BGE 142 I 121
Sachverhalt lit. A; BGer 1C_228/2015 vom 20. April 2016 Sachverhalt lit. A).
Gemäss § 3 des Polizeigesetzes des Kantons Zürich (PolG ZH) trug die Polizei
durch geeignete Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung bei (Abs. 1). Sie traf insbesondere Massnahmen zur Verhinderung von
Straftaten und zur Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren für Menschen,
Tiere, Umwelt und Gegenstände sowie zur Beseitigung entsprechender Störungen
(Abs. 2 lit. a und c). Nach § 21 PolG ZH durfte die Polizei, wenn es zur
Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig war, eine Person anhalten, deren Identität
feststellen und abklären, ob nach ihr gefahndet wurde (Abs. 1). Sie durfte die
Person zu einer Dienststelle bringen, wenn diese Abklärungen vor Ort nicht
eindeutig oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten vorgenommen werden konnten
oder wenn zweifelhaft war, ob die Angaben richtig oder die Ausweispapiere echt
waren (Abs. 3; BGE 142 I 121 E. 3.2; BGer 1C_228/2015 vom 20. April 2016
E. 3.2). Das Bundesgericht prüfte die Rechtmässigkeit der vorübergehenden
Festhaltung von zwei der über 500 betroffenen Personen im Rahmen der
Einkesselung, ihrer Festnahme und ihrer vorübergehenden Festhaltung in der
Polizeikaserne als Einheit (vgl. BGE 142 I 121 E. 3, 3.1 und 3.4; BGer
1C_228/2015 vom 20. April 2016 E. 3, 3.1 und 3.4), qualifizierte die Massnahmen
gesamthaft betrachtet als Freiheitsentzug im Sinn von und Art. 31
BV sowie als Eingriff in die Bewegungsfreiheit gemäss ,
die Versammlungsfreiheit gemäss und sowie allenfalls
die Meinungsfreiheit gemäss und und (vgl. BGE
142 I 121 E. 3.1 und 3.6.3; BGer 1C_228/2015 vom 20. April 2016 E. 3.1 und
3.6.3) und erachtete § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 21 Abs. 1 und 3 PolG ZH als
genügende gesetzliche Grundlage für die erwähnten Grundrechtseigriffe (vgl. BGE
142 I 121 E. 3.2 f.; BGer 1C_228/2015 vom 20. April 2016 E. 3.2 f.). Mit
dem Urteil Arnold und Marthaler gegen die Schweiz vom 19. März 2024
stellte der EGMR in diesem Fall zwar eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 1 EMRK
fest. Die Erwägungen des Bundesgerichts zur gesetzlichen Grundlage werden durch
die Erwägungen des EGMR aber bestätigt. Der EGMR qualifizierte die
vorübergehende Festhaltung in der Polizeikaserne als Freiheitsentzug im Sinn
von ( Arnold und Marthaler gegen die Schweiz vom 19.
März 2024 [77686/16 und 76791/16] § 43). Er erwog, dass § 3 PolG ZH für sich
allein als gesetzliche Grundlage für einen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 5
EMRK offensichtlich nicht genüge, erachtete § 21 Abs. 3 PolG ZH aber als
genügende gesetzliche Grundlage für den Freiheitsentzug in der Polizeikaserne ( Arnold
und Marthaler gegen die Schweiz vom 19. März 2024 [77686/16 und 76791/16] §
5052). Die Verletzung von begründete er damit, dass der
Freiheitsentzug nicht durch einen der in Art. 5 Ziff. 1 EMRK genannten Zwecke
gerechtfertigt gewesen sei (vgl. Arnold und Marthaler gegen die Schweiz vom 19. März 2024 [77686/16 und 76791/16] §§ 5380). Auf eine Prüfung der
vorübergehenden Festhaltung im Rahmen der Einkesselung verzichtete der EGMR
zwar (vgl. Arnold und Marthaler gegen die Schweiz vom 19. März 2024
[77686/16 und 76791/16] § 43). Da die Bestimmungen des PolG ZH gemäss dem EGMR
eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage für einen Freiheitsentzug in der
Polizeikaserne darstellen (vgl. zu den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
eines Freiheitsentzugs im Sinn von Arnold und Marthaler gegen
die Schweiz vom 19. März 2024 [77686/16 und 76791/16] §§ 48 f.), ist
aber nicht ersichtlich, weshalb sie zur Rechtfertigung der vorübergehenden
Festhaltung im Rahmen der Einkesselung zu wenig bestimmt sein sollten. Dies
gilt erst recht für den Fall, dass die Einkesselung nicht einmal als Freiheitsentzug
im Sinn von und zu qualifizieren ist. § 2, § 34 f. und §
46 des basel-städtischen PolG sind in vielerlei Hinsicht mit den genannten
Bestimmungen des Zürcher Rechts vergleichbar und weisen sogar einen etwas
höheren Bestimmtheitsgrad auf als diese.
5.5.3 Die vorübergehende Festhaltung der
Rekurrierenden im Rahmen der Einkesselung diente der Verhinderung einer
unbewilligten, wahrscheinlich mit Ausschreitungen verbundenen und eine Gefahr
für Drittpersonen darstellenden Demonstration (vgl. unten E. 5.5.4.3)
sowie der sicherheitspolizeilichen Überprüfung der an der Demonstration
teilnehmenden Personen. Damit lagen die umstrittenen Massnahmen im öffentlichen
Interesse, selbst wenn die Kantonspolizei letztlich nicht wissen konnte, ob von
den Rekurrierenden persönlich als Demonstrationsteilnehmende tatsächlich eine
Gefahr ausging oder nicht (vgl. BGE 142 I 121 E. 3.4).
5.5.4 Weiter ist zu prüfen, ob die maximal knapp
vier Stunden dauernde Einkesselung unter den gegebenen Umständen
verhältnismässig war.
5.5.4.1 Die Einkesselung war zur Erreichung der
angestrebten Ziele geeignet und erforderlich. Welche ebenso geeigneten, aber
weniger stark in die Grundrechte der Rekurrierenden eingreifenden Massnahmen die
Kantonspolizei hätte ergreifen können, ist nicht ersichtlich. Hätte die
Kantonspolizei Demonstrationsteilnehmende unmittelbar nach der Einkesselung
ohne Personenkontrolle, Durchsuchung der Kleider und Effekten sowie Anfertigung
von Aufnahmen aus dem Polizeikessel entlassen, so hätte sie damit rechnen müssen,
dass diese sich kurz darauf mit allen mitgeführten Gegenständen einschliesslich
der Schutzbrillen, Schutzmasken und Handschuhe an einem anderen Ort erneut zu
einem wahrscheinlich mit Ausschreitungen verbundenen Demonstrationszug formiert
hätten (vgl. auch BGE 142 I 121 E. 3.5.1).
5.5.4.2 Betreffend die Zumutbarkeit des Eingriffs
wies das Bundesgericht in seinem Urteil zur Einkesselung vom 1. Mai 2011 in
Zürich darauf hin, dass nur eine konkrete Gefahr für schwere Ausschreitungen
derart schwerwiegende Grundrechtseinschränkungen rechtfertigen könne (BGE 142 I
121 E. 3.5.2). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die
Verhältnismässigkeit der Einkesselung von Demonstrierenden in jedem Fall eine
konkrete Gefahr schwerer Ausschreitungen voraussetze. Die vom Bundesgericht
beurteilten schwerwiegenden Grundrechtseinschränkungen bestanden darin, dass
der Beschwerdeführer von der Polizei eingekesselt und anschliessend zur
sicherheitspolizeilichen Überprüfung in die Polizeikaserne überführt und dort
vorübergehend festgehalten wurde (vgl. BGE 142 I 121 Sachverhalt lit. A). Das
Bundesgericht qualifizierte die Massnahmen gesamthaft betrachtet als
Freiheitsentzug im Sinn von und sowie als Eingriff in
die Bewegungsfreiheit gemäss , die Versammlungsfreiheit
gemäss und sowie allenfalls die Meinungsfreiheit gemäss
und und (vgl. BGE 142 I 121 E. 3.1 und 3.6.3).
Insgesamt dauerte die polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers rund sechs
Stunden (BGE 142 I 121 E. 3.5.2). Die mit der Einkesselung von Demonstrierenden
verbundenen Grundrechtseinschränkungen wiegen in vielen Fällen deutlich weniger
schwer als die vom Bundesgericht beurteilten. Insbesondere ist die Einkesselung
oft nicht als Freiheitsentzug zu qualifizieren und dauert sie oft deutlich
weniger lang als sechs Stunden. Dies gilt entgegen den Vorbringen der
Rekurrierenden (vgl. Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 95) auch für
den vorliegenden Fall, in dem die Einkesselung der Demonstrierenden maximal
knapp vier Stunden gedauert hat und keinen Freiheitsentzug darstellt (vgl. VGE
VD.2023.80 vom 21. Dezember 2023 E. 2.5.3 mit Hinweis auf EGMR Austin gegen
Grossbritannien vom 15. März 2012 [39692/09] §§ 6668). Unter diesen
Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass das JSD zur Rechtfertigung des
Polizeikessels die konkrete Gefahr von Ausschreitungen als genügend erachtet
und keine konkrete Gefahr schwerer Ausschreitungen verlangt hat (vgl. angefochtener
Entscheid E. 26.7). Gewisse Urteile des EGMR könnten dahingehend
verstanden werden, dass die Verhältnismässigkeit der Einkesselung friedlicher
Demonstrierender gemäss dem EGMR voraussetze, dass sie zur Verhütung einer
tatsächlichen Gefahr schwerwiegender Beeinträchtigungen von Personen oder Sachen
erforderlich ist (vgl. EGMR Auray und andere gegen Frankreich vom 8.
Februar 2024 [1162/22] § 73, Austin und andere gegen das Vereinigte
Königreich vom 15. März 2012 [39692/09, 40713/09 und 41008/09] § 68).
Dass in jedem Fall schwerwiegende Ausschreitungen erforderlich wären, lässt
sich auch aus der Rechtsprechung des EGMR nicht ableiten.
Die Polizei darf zwar nicht nur Personen einkesseln, von
denen eine konkrete Gefahr ausgeht, sondern auch solche, von denen sie nicht
ausschliessen kann, dass sie ohne das polizeiliche Eingreifen an der
Demonstration teilgenommen hätten (vgl. BGE 142 I 121 E. 3.3.1 und 3.5.1 f.).
Betreffend die von der Demonstration ausgehende Gefahr genügt es hingegen
nicht, dass die befürchteten Schädigungen der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung nicht ausgeschlossen werden können. Diesbezüglich ist vielmehr eine konkrete
Gefahr und damit eine nicht vernachlässigbare oder sogar hohe
Wahrscheinlichkeit der befürchteten Schädigungen erforderlich (vgl. BGE 142 I
121 E. 3.3.1, 3.4 und 3.5.2 sowie oben E. 5.1.6; vgl. ferner BGE 132 I 256
E. 4.3). Dass die Begehung von Straftaten «nicht ausgeschlossen werden» konnte
und die Einschätzung, dass «allfällige Sachbeschädigungen begangen werden
könnten» (so angefochtener Entscheid E. 26.7), genügte daher nicht zur
Rechtfertigung des Polizeikessels.
5.5.4.3 Aufgrund der Erfahrungen mit
vergleichbaren früheren Demonstrationen, mehrerer konkreter Anzeichen und
Hinweise sowie der fehlenden Kooperation der Demonstrierenden (vgl. oben E.
5.2.2.1) ist jedoch davon auszugehen, dass es anlässlich der Demonstration mit
hoher Wahrscheinlichkeit zu Ausschreitungen und insbesondere zu zahlreichen
Sprayereien gekommen wäre, die in ihrer Gesamtheit als schwerwiegende
Beeinträchtigung von Sachen qualifiziert werden können. Betreffend die
Erfahrungen mit vergleichbaren früheren Demonstrationen ist insbesondere an die
massiven Sprayereien anlässlich der unbewilligten Demonstration «Queer Riots»
vom 27. August 2022 zu erinnern (vgl. Rapport vom 29. August 2022, in: Vorakten
Teil 1 geschwärzt S. 88 und 101 [act. 7]; oben E. 5.2.2.2). Als konkrete
Anzeichen und Hinweise sind insbesondere die folgenden zu nennen: Zahlreiche
Demonstrierende waren vermummt. Ein Teil der Demonstrierenden war mit
Schutzbrillen, Schutzmasken und Handschuhen ausgerüstet. Die Demonstrierenden
an der Spitze des Zugs trugen ein mit schützenden Verstärkungen präpariertes
Transparent. Am Ort, an dem sich die Teilnehmenden der Demonstration
aufgehalten hatten, wurden Spraydosen zurückgelassen (vgl. Rapport vom 17.
August 2023, in: Vorakten Teil 2 geschwärzt S. 31, 33, 35 und 38 f. [act. 7]).
Dass die Sprayereien anlässlich der Demonstration vom 27. August 2022 gemäss
einer Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft vom 17. Oktober 2024 (vgl. Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 42 f.; Rekursbeilage 8) umgehend wieder rückstandslos
entfernt werden konnten, ändert nichts daran, dass bei der vorliegend zu
beurteilenden Demonstration vom 8. März 2023 eine hohe Wahrscheinlichkeit von
Sprayereien bestanden hätte, die in ihrer Gesamtheit als schwerwiegende
Beeinträchtigung von Sachen qualifiziert werden können. Am 27. August 2022
besprayten Demonstrierende Schaufenster, Hausfassaden, die Fassade einer Kirche
und einen Tramzug. Zur Reinigung der insgesamt 25 versprayten Objekte ausser
dem Tramzug waren insgesamt mehr als 16 Mannstunden von vier Mitarbeitern des
Tiefbauamts und einem Mitarbeiter des Malermeisterverbands, Maschinen sowie
Klein- und Reinigungsmaterial erforderlich. Wegen der Sprayereien am Tramzug
entstand den Basler Verkehrsbetrieben zusätzlicher Reinigungsaufwand (Rapport
der Kantonspolizei vom 29. August 2022, in: Vorakten Teil 1 geschwärzt S. 88,
9497, 99 und 101 [act. 7]). Bei einem derartigen Reinigungsaufwand kann keine
Rede davon sein, dass die Sprayereien keine Sachbeschädigung darstellen, weil
sie sich ohne grösseren Aufwand vollständig entfernen liessen (vgl. dazu Weissenberger , in: Basler Kommentar, 4.
Auflage 2019, N 41, 46 und 68). Entgegen dem in der
Einstellungsverfügung geäusserten Zweifel ist es auch offensichtlich, dass der
Reinigungsaufwand einen Sachschaden darstellt.
Zudem bestand im vorliegend zu beurteilenden Fall aufgrund
der örtlichen Verhältnisse eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass sich der
Demonstrationszug über die Mittlere Strasse und die Klingelbergstrasse oder den
Petersgraben bewegt hätte. Wenn sich der Demonstrationszug über den Petergraben
in die Innenstadt bewegt hätte, hätte er das Universitätsspital passiert und
vorübergehend die Zu- und Wegfahrt für die Notaufnahme, das Spital im
Allgemeinen und die Notfallapotheke blockiert (vgl. Verfügung vom 26.
September 2023 Ziff. 18). Die Mittlere Strasse und die Klingelbergstrasse
bilden eine wichtige Rettungsachse (vgl. Stellungnahme der Kantonspolizei vom
27. Februar 2024 S. 33). Damit hätte die Demonstration sogar eine Gefahr
für die Gesundheit oder gar das Leben unbeteiligter Drittpersonen dargestellt.
Wenn die Demonstrierenden ohne Personenkontrolle, Durchsuchung der Kleider und
Effekten sowie Anfertigung von Aufnahmen aus dem Polizeikessel entlassen worden
wären, hätte eine hohe Wahrscheinlichkeit bestanden, dass sie sich mit allen
mitgeführten Gegenständen einschliesslich der Schutzbrillen, Schutzmasken,
Handschuhe erneut zu einem Demonstrationszug formiert hätten und durch die
Stadt gezogen wären. Unter den vorstehend dargelegten Umständen war es
verhältnismässig, dass die Kantonspolizei die Demonstration unterbunden und
aufgelöst sowie die im Bereich des Demonstrationszugs anwesenden Personen
eingekesselt und erst nach einer Personen- und Effektenkontrolle entlassen hat.
5.5.4.4 Die Einkesselung begann frühestens um 19.43
Uhr, als der Demonstrationszug gemäss den Feststellungen des JSD in der
Bernoullistrasse blockiert wurde (angefochtener Entscheid Tatsachen
Ziff. 4), und spätestens um 19.49 Uhr, als gemäss den Feststellungen des
JSD (angefochtener Entscheid Tatsachen Ziff. 6) niemandem mehr Durchlass durch
die Polizeikette gewährte wurde. Die Kantonspolizei gesteht zu, dass die
Einkesselung ab 19.49 Uhr bestanden habe (Stellungnahme vom 12. April 2024
S. 32).
Der Demonstrationszug begann erst um 19.56 Uhr, sich in
Richtung Schönbeinstrasse und zur Polizeikette zu bewegen (angefochtener
Entscheid Tatsachen Ziff. 7). Dass sich der Demonstrationszug trotz der
Durchsage der Kantonspolizei, dass die Demonstrierenden einen Moment aushalten
müssten und Mittel eingesetzt würden, wenn sie sich auf die Sperre zubewegten
oder Sachbeschädigungen begingen, geschlossen in Bewegung gesetzt hat (vgl.
dazu unten E. 5.6.1.1), kann daher zur Rechtfertigung der Errichtung des Polizeikessels
entgegen den Erwägungen des JSD (vgl. angefochtener Entscheid E. 26.7) nicht
berücksichtigt werden. Für die Aufrechterhaltung der Einkesselung, die
Auflösung der Demonstration sowie die Personenkontrollen, die Durchsuchung der
Kleider und Effekten sowie das Anfertigen von Aufnahmen kann der Umstand
allerdings berücksichtigt werden und bestätigt er die vorstehend festgestellten
konkreten Gefahren.
5.5.5 Nach dem vorstehend Erwogenen bestand für die
Einkesselung eine hinreichend konkrete gesetzliche Grundlage. Ferner war sie zur
im öffentlichen Interesse liegenden Vehinderung der unbewilligten,
wahrscheinlich mit Ausschreitungen verbundenen und eine Gefahr für
Drittpersonen darstellenden Demonstration sowie zur ebenfalls im öffentlichen
Interesse liegenden sicherheitspolizeilichen Überprüfung der
Demonstrationsteilnehmenden geeignet, erforderlich und zumutbar. Die Rüge der
Rekurrierenden, die Einkesselung sei nicht rechtmässig gewesen, erweist sich
demnach als unbegründet.
5.6 In einem nächsten Schritt ist der
Gummischroteinsatz vor der Wegnahme des Transparents (Rekursbegründung vom 10.
April 2025 Rz. 73 ff.) auf seine Rechtmässigkeit zu überprüfen.
5.6.1
5.6.1.1 Das JSD hielt fest, dass erstmals wenige
Minuten nach der Teilblockade des Demonstrationszugs in der Bernoullistrasse um
19.45 Uhr und vor dem ersten Gummischroteinsatz per Lautsprecher die Durchsage
gemacht worden sei, dass Mittel eingesetzt würden, wenn sich die
Demonstrierenden auf die Sperre zubewegten oder Sachbeschädigungen begehen
würden (angefochtener Entscheid Ziff. 27.3).
Die Rekurrierenden machen geltend, sie hätten die
polizeilichen Durchsagen nicht gehört, was in der Verantwortung der
Kantonspolizei liege, da nur mit Megaphon kommuniziert worden sei, weil die
lautere Anlage defekt gewesen sei. Zudem könne daraus, dass einzelne Personen
oder ein Teil der Leute Parolen riefen oder pfiffen, nicht abgeleitet werden,
dass die übrigen «halt Pech gehabt haben», wenn sie die Durchsagen nicht hätten
verstehen können. Es sei unter den Demonstrierenden aktiv darauf hingewirkt
worden, dass man die Durchsagen habe verstehen können, was aber nicht
funktioniert habe. Die Durchsagen seien auf jeden Fall nicht verständlich
gewesen, was den Rekurrierenden nicht zur Last gelegt werden dürfe (Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 74).
Aufgrund des Rapports (Polizeirapport vom 17. August
2023 S. 2, in: Vorakten Teil 2 geschwärzt S. 34 [act. 7]) und des Vermerks
«Abmahnung erfolgt um 19:45» im Einsatzzettel (Einsatzzettel, in: Beilagen zur
Vernehmlassung S. 5 [act. 11]) besteht kein ernsthafter Zweifel, dass um
19.45 Uhr die Durchsage gemacht wurde, dass Mittel eingesetzt würden, wenn sich
die Demonstrierenden auf die Sperre zubewegten oder Sachbeschädigungen begehen
würden. Dass die Rekurrierenden die Durchsage allenfalls nicht verstanden
haben, kann nicht ausgeschlossen werden. Wie das JSD zu Recht festgestellt hat,
könnten sie daraus aber nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil der Grund dafür
darin bestanden hätte, dass Demonstrierende mit lautem Singen, Pfeifen und
Skandieren von Sprüchen versucht haben, die polizeiliche Durchsage zu übertönen
(vgl. angefochtener Entscheid E. 27.3).
5.6.1.2 Die Kantonspolizei gibt an, beim Einsatz
von Gummischrot sei der Hüftbereich die Zielzone, weshalb die Läufe der
eingesetzten Gummischrotwerfer gegen unten gerichtet gewesen seien
(Stellungnahme vom 12. April 2024 S. 22 und 36, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S.
502 und 516 [act. 9]). Diese Darstellung steht im Einklang mit dem zur
Verfügung stehenden Videomaterial (Handycam 7 BeSi 9 Videos [act. 12]). Unter
diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Angehörigen des Polizeikorps
beim Gummischroteinsatz vor der Wegnahme des Transparents entgegen der
Darstellung der Rekurrierenden nicht auf den Oberkörper (vgl. Replik vom 31.
Oktober 2025 Rz. 35) und schon gar nicht auf Kopfhöhe (vgl. Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 114), sondern korrekt auf den Hüftbereich der
Demonstrierenden gezielt haben. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die
Demonstrierenden in diesem Bereich zudem durch ein Transparent aus verstärktem
Gewebe geschützt waren.
5.6.1.3 Die Rekurrierenden machen geltend, die Darstellung
der Kantonspolizei zum ersten Gummischroteinsatz sei widersprüchlich (Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 7376). So habe der Polizeimediensprecher gesagt, dass
der erste Gummischroteinsatz erfolgt sei, weil die Demonstrierenden die Demonstration
trotz Aufforderung nicht verlassen hätten. Gemäss dem Entscheid des JSD sei
Gummischrot eingesetzt worden, weil die Demonstrierenden auf die Polizeikette
zugelaufen seien und nicht ausgeschlossen gewesen sei, dass gefährliche Gegenstände
hinter dem Transparent versteckt waren.
Als massgebend erscheint in erster Linie die Begründung des
JSD nicht eine Äusserung, die der Polizeimediensprecher in nicht vollständig
klarem Zusammenhang gegenüber Medienschaffenden getätigt hat. Schon aus diesem
Grund vermag der Einwand, die Kantonspolizei habe sich widersprüchlich
geäussert, nicht zu überzeugen. Abgesehen davon erweisen sich die Aussagen des
Polizeimediensprechers und die Feststellungen im Entscheid des JSD genau
besehen als miteinander vereinbar. Die Aussage des Polizeimediensprechers ist
insofern zutreffend, als es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit
nicht zum Gummischroteinsatz gekommen wäre, wenn die Demonstrierenden die Demonstration
frühzeitig verlassen hätten. Das Verbleiben der Demonstrierenden am Ort der Demonstration
erweist sich somit als kausal für den Gummischroteinsatz. Die Begründung im
Entscheid des JSD ist jedoch präziser, da nicht an eine zeitlich weiter
vorgelagerte Ursache angeknüpft wird, sondern an jene Handlung der
Demonstrierenden, die sich unmittelbar vor dem Einsatz des Gummischrots
ereignet hat und damit der eigentliche Auslöser des Mitteleinsatzes gewesen
sein soll.
5.6.2 Gegenüber den beschossenen Personen stellt der
Einsatz von Gummischrot einen Eingriff in das Recht auf körperliche
Unversehrtheit ( und wohl auch Art. 8 Ziff. 1 EMRK) dar. Da er
der Verhinderung der Demonstration und der Aufrechterhaltung der Einkesselung diente,
stellt er zudem gegenüber allen Demonstrierenden einen Eingriff in die
Versammlungsfreiheit gemäss (; Art. 11 Ziff. 1 EMRK) und die
Meinungsäusserungsfreiheit ( und ; Art. 10 Ziff. 1 EMRK) sowie
die Bewegungsfreiheit () dar.
5.6.3 Betreffend das Erfordernis der gesetzlichen
Grundlage kann auf das bereits zur Einkesselung Gesagte verwiesen werden (vgl.
oben E. 5.5.2). Demnach ist die Kantonspolizei gemäss § 46 in Verbindung mit §
2 PolG berechtigt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben unmittelbaren Zwang gegen
Personen anzuwenden und geeignete Hilfsmittel einzusetzen, wozu nach § 11 der
Polizeiverordnung (PolV, SG 510.110) auch der Einsatz von Gummischrot
gehört.
5.6.4 Betreffend das öffentliche Interesse für den
Eingriff gilt das bereits im Rahmen der Einkesselung Erwogene entsprechend
(vgl. oben E. 5.5.3). Der Einsatz von Gummischrot diente der Verhinderung der
unbewilligten, gemäss der vorgenommenen Lagebeurteilung wahrscheinlich mit
Ausschreitungen verbundenen und eine Gefahr für Drittpersonen darstellenden Demonstration
sowie der Aufrechterhaltung der Einkesselung.
5.6.5 Weiter fragt sich, ob das Handeln der
Kantonspolizei verhältnismässig war.
5.6.5.1 Dass die Kantonspolizei nicht
ausschliessen konnte, dass die Demonstrierenden gefährliche Gegenstände hinter
dem Transparent mit sich führten und eine Konfrontation mit der Polizei
planten, genügt zur Rechtfertigung des Gummischroteinsatzes nicht, weil diese
blossen Möglichkeiten keine konkrete Gefahr darstellen und eine polizeiliche
Massnahme wie ein Gummischroteinsatz eine solche voraussetzt (vgl. oben E. 5.1.6).
Der Gummischroteinsatz vor der Wegnahme des Transparents war aber grundsätzlich
eine geeignete und erforderliche Massnahme, um das Vorrücken des Demonstrationszugs,
der eine konkrete Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit darstellte
(vgl. oben E. 5.5.4.3), zu unterbinden und die Einkesselung aufrechtzuerhalten.
Im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit des Mittels ist dabei zu berücksichtigen,
dass es der Kantonspolizei nicht zumutbar war, zuzuwarten, bis der
Demonstrationszug unmittelbar auf die Polizeikette traf, weil aufgrund der
Erfahrungen mit vergleichbaren früheren Demonstrationen und konkreter Hinweise
von einer konkreten Gefahr von Angriffen von Demonstrierenden auf die
körperliche Integrität von Angehörigen des Polizeikorps auszugehen war. Wie
bereits erwähnt (vgl. oben E. 5.2.2.2) fand am 14. Juni 2022 eine von der
Organisation feministischer Streit/Frauenstreik Basel veranstaltete bewilligte
Demonstration statt. In der ersten Reihe des Demonstrationszugs wurden auf
beiden Seiten je von einer vermummten Person je eine Rauchpetarde getragen. Als
die Demonstrierenden an Ordnungsdienstkräften vorbeizogen, die entlang eines
Gebäudes standen, um dieses vor Sachbeschädigungen zu schützen, schwang die
Person auf der rechten Seite des Zugs die Rauchpetarde direkt unter die Helme
der Angehörigen des Polizeikorps. Dadurch wurde die Gesundheit dieser Personen
gefährdet. Zudem warfen am 14. August 2022 vermummte Demonstrierende Eier auf
Angehörige des Polizeikorps. Im vorliegenden Fall bewegte sich der
Demonstrationszug vor dem Gummischroteinsatz auf die Polizeikette zu, obwohl den
Demonstrierenden für diesen Fall der Einsatz von Mitteln angedroht worden war
(vgl. angefochtener Entscheid Tatsachen Ziff. 5 und 7 sowie oben
E. 5.6.1.1). Zahlreiche Demonstrierende waren zudem vermummt, ein Teil der
Demonstrierenden war mit Schutzbrillen, Schutzmasken und Handschuhen
ausgerüstet und es fehlten Anzeichen für eine Kooperation der Demonstrierenden
mit der Kantonspolizei. Da die Hände der Demonstrierenden bis zur Wegnahme des
Transparents an der Vorderseite des Demonstrationszugs durch Transparente
verdeckt waren, konnte die Kantonspolizei auch nicht ausschliessen, dass die
Demonstrierenden gefährliche Gegenstände mitführten. Daher war es selbst den
Angehörigen des Polizeikorps mit Schutzausrüstung nicht zumutbar, sich auf eine
tätliche Auseinandersetzung mit Demonstrierenden einzulassen. Weiter ist zu
beachten, dass Gummischrot grundsätzlich nur mit einer gewissen Mindestdistanz
eingesetzt werden kann. Wenn die Kantonspolizei zugewartet hätte, bis sich der
Demonstrationszug in der Nähe der Polizeikette befunden hätte, wäre der Einsatz
dieses wirksamen Mittels zum Verhindern des Vorrückens des Demonstrationszugs
deshalb grundsätzlich nicht mehr möglich gewesen.
5.6.5.2 Zu prüfen bleibt, ob alle gut zehn
Schüsse mit Gummischrot vor der Wegnahme des Transparents erforderlich gewesen
sind. Bereits nach den ersten drei Schüssen war kein wesentliches Vorrücken des
Demonstrationszugs mehr zu beobachten (Handycam 7 BeSi 9 Videos [act. 12).
Daher erscheint es wahrscheinlich, dass die ersten drei Schüsse genügt hätten,
um das Vorrücken des Demonstrationszugs zu unterbinden und die Einkesselung
aufrechtzuerhalten. Wenn der Demonstrationszug wider Erwarten erneut auf die
Polizeikette zumarschiert wäre, wäre der Kantonspolizei noch genügend Zeit
verblieben, um rechtzeitig vor einer zu grossen Annäherung erneut Gummischrot
einzusetzen. Folglich waren die weiteren Schüsse mit Gummischrot mangels
Erforderlichkeit unverhältnismässig.
5.6.5.3 Für die geeigneten und erforderlichen
ersten drei Schüsse mit Gummischrot ist auch die Verhältnismässigkeit im
engeren Sinn zu bejahen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die
Demonstrierenden durch das Transparent aus verstärktem Gewebe gegen das
Gummischrot weitgehend geschützt waren.
5.6.5.4 Zusammenfassend waren die ersten drei
Schüsse des Einsatzes von Gummischrot vor der Wegnahme des Transparents zur
Abwehr der vorstehend festgestellten konkreten Gefahren (vgl. oben E. 5.5.4.3)
verhältnismässig und die weiteren Schüsse nicht.
5.7
5.7.1 Mitglieder der BFE setzten nach der Wegnahme
des Transparents mit 40mm-Werfern LL-06 Gummischrot ein (vgl. Beantwortung der
Interpellation Nr. 32 vom 15. März 2023 durch die Vorsteherin des JSD, in:
Rekursakten 2023 K 2.13 S. 400 f. [act. 9]; Stellungnahme der
Kantonspolizei vom 12. April 2024 S. 19 und 22). Für den Einsatz von
Gummischrot mit diesem Werfer gilt gemäss dem Hersteller sowie gemäss der
Kantonspolizei und dem JSD eine Mindestdistanz von 5 Metern (vgl. Technisches
Datenblatt, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 654 [act. 9]; interne
Schulungsunterlagen der Kantonspolizei, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 653
[act. 9]; E-Mail der stellvertretenden Leiterin der Abteilung Recht der
Kantonspolizei vom 12. Dezember 2024, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 652
[act. 9]; Beantwortung der Interpellation Nr. 32 vom 15. März 2023 durch die
Vorsteherin des JSD, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 401 [act. 9]; angefochtener
Entscheid E. 27.7). Gemäss der Kantonspolizei und dem JSD darf diese minimale
Einsatzdistanz bei Notwehr und Notwehrhilfe unterschritten werden (vgl. interne
Schulungsunterlagen der Kantonspolizei, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 653
[act. 9]; E-Mail der stellvertretenden Leiterin der Abteilung Recht der
Kantonspolizei vom 12. Dezember 2024, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S.
652 [act. 9]; angefochtener Entscheid E. 27.7). Wie das JSD richtig
festgestellt hat, wurde die Mindestdistanz von 5 Metern beim
Gummischroteinsatz durch Mitglieder der BFE nach der Wegnahme des Transparents
teilweise unterschritten (angefochtener Entscheid E. 27.7).
5.7.2 Die Kantonspolizei begründet den
Gummischroteinsatz durch Mitglieder der BFE nach der Wegnahme des Transparents
damit, dass die Mitglieder der BFE nicht hätten ausschliessen können, dass sie
von der Person, die sich in ihrer unmittelbaren Nähe befand, angegriffen würden,
und dass weitere Demonstrierende, allenfalls mit gefährlichen Gegenständen
bewaffnet, in ihre Richtung stürmten (Stellungnahme der Kantonspolizei vom 12.
April 2024 S. 19 f.; angefochtener Entscheid E. 27.6). Dass die Mitglieder der
BFE solches Verhalten nicht ausschliessen konnten, genügt zur Rechtfertigung
ihres Gummischroteinsatzes nicht, weil diese blossen Möglichkeiten keine
konkrete Gefahr darstellen und eine polizeiliche Massnahme wie ein
Gummischroteinsatz eine solche voraussetzt (vgl. oben E. 5.1.6). Eine konkrete
Gefahr, dass die Mitglieder der BFE ohne den Einsatz von Gummischrot von
Demonstrierenden körperlich angegriffen worden wären, ist nicht feststellbar. Dabei
ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Demonstrierenden nach der
Wegnahme des Transparents zurückgewichen sind (vgl. Beweisvideos 2 und 3 [act.
9]). Insoweit unterscheidet sich die Situation vor dem zweiten
Gummischroteinsatz wesentlich von derjenigen vor dem ersten Gummischroteinsatz,
in welcher der Demonstrationszug in Richtung der Polizeikette vorgerückt ist
(vgl. oben E. 5.6). Eine demonstrierende Person befand sich nach der Wegnahme
des Transparents zwar in unmittelbarer Nähe der Mitglieder der BFE. Unter
Mitberücksichtigung des Umstands, dass die Mitglieder der BFE diese Nähe selbst
hergestellt hatten, indem sie auf den Demonstrationszug zu gerannt sind und den
Demonstrierenden das Transparent entrissen haben, stellt sie aber bei
objektiver Betrachtung kein Anzeichen einer Gefahr eines Angriffs dar. Da die
Demonstrierenden nach der Wegnahme des Transparents zurückgewichen sind,
bestand zu diesem Zeitpunkt entgegen der Ansicht der Kantonspolizei (vgl.
Stellungnahme der Kantonspolizei vom 12. April 2024 S. 20) kein Anlass, den
Kundgebungszug durch den Einsatz von Gummischrot abzustoppen. Mangels eines
Hinweises darauf, dass die Demonstrierenden versuchen könnten, die Mitglieder
der BFE daran zu hindern, sich auf die Höhe der regulären Einsatzkräfte
zurückzubewegen, war der Gummischroteinsatz nach der Wegnahme des Transparents
entgegen der Einschätzung der Kantonspolizei (vgl. Stellungnahme der
Kantonspolizei vom 12. April 2024 S. 20) und des JSD (vgl. angefochtener
Entscheid E. 27.7) auch zur Gewährleistung eines sicheren Rückzugs der BFE
nicht erforderlich. Im Hinblick auf die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn erscheint
relevant, dass die Demonstrierenden beim zweiten Gummischroteinsatz nicht mehr
durch das Transparent aus verstärktem Gewebe geschützt waren. Daher ist dieser
Eingriff als schwerwiegender einzustufen als der erste Gummischroteinsatz. Aus
den vorstehenden Gründen war der Gummischroteinsatz durch Mitglieder der BFE
nach dem Entfernen des Transparents unabhängig davon rechtswidrig, ob dabei die
Mindestdistanz von 5 Metern eingehalten worden ist oder nicht. Entgegen der
Ansicht des JSD (vgl. angefochtener Entscheid E. 27.7) lässt sich dieser
Gummischroteinsatz auch nicht mit einer Putativnotwehrsituation rechtfertigen.
5.7.3
5.7.3.1 Angehörige eines Polizeikorps können sich
wie jede andere Person auf Notwehr berufen (BGE 121 IV 207 E. 3a, BGer
6B_549/2012 vom 12. April 2013 E. 1.2.1; vgl. Monnier , in: Commentaire romand, 2. Auflage, Basel 2021,
N 3). Notwehr kann das Verhalten von Angehörigen eines
Polizeikorps aber nicht in weitergehendem Umfang rechtfertigen als das
Verhalten anderer Personen. Die Rechtsprechung zu strafbaren Handlungen von
Angehörigen von Polizeikorps und deren allfälligen Rechtfertigung durch Notwehr
gemäss Art. 15 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) kann auch
bei der Prüfung, ob der mit einer polizeilichen Massnahme verbundene
Grundrechtseingriff verhältnismässig ist, beigezogen werden (vgl. BGE 136 I 87
E. 4.3). Rechtfertigende Notwehr setzt eine Notwehrlage voraus ( Mausbach/Straub , in: Graf [Hrsg.], StGB
Annotierter Kommentar, 2. Auflage, Bern 2025, Art. 15 N 1; vgl. Stratenwerth/Bommer , Schweizerisches
Strafrecht Allgemeiner Teil I, 5. Auflage, Bern 2024, § 10 N 69). Eine solche
liegt bei einem gegenwärtigen oder unmittelbar drohenden rechtswidrigen Angriff
auf ein Individualrechtsgut vor (vgl. ; Donatsch/Godenzi/Tag , Strafrecht I, 10. Auflage, Zürich
2022, S. 230; Mausbach/Straub ,
a.a.O., Art. 15 N 1; Stratenwerth/Bommer ,
a.a.O., § 10 N 69 f.). Ein Angriff ist ein menschliches Verhalten, das auf
Verletzung eines Rechtsguts gerichtet ist ( Trechsel/Geth ,
in: Trechsel et al. [Hrsg.], StGB Praxiskommentar, 5. Auflage, Zürich
2025, Art. 15 N 4; vgl. Niggli/Göhlich ,
in: Basler Kommentar, 4. Auflage 2019, N 9). Die
Unmittelbarkeit der Bedrohung verlangt, dass jedenfalls Anzeichen einer Gefahr
vorhanden sind, die eine Verteidigung nahelegen. Dies ist zum Beispiel dann der
Fall, wenn eine Person eine drohende Haltung einnimmt, sich zum Kampf
vorbereitet oder Bewegungen macht, die in diesem Sinn gedeutet werden können.
Handlungen, die darauf gerichtet sind, einem zwar möglichen, aber noch
unsicheren Angriff vorzubeugen, fallen nicht unter den Begriff der Notwehr
(BGer 6B_310/2022, 6B_311/2022 vom 8. Dezember 2022 E. 5.3; Trechsel/Geth , Art. 15 N 6). Ein
unmittelbar drohender Angriff im Sinn von (Notwehr) setzt eine
grössere Unmittelbarkeit bzw. eine grössere zeitliche Nähe der
Rechtsgutsverletzung voraus als eine unmittelbare Gefahr im Sinn von Art. 17
StGB (Notstand; vgl. BGE 122 IV 1 E. 3a; Trechsel/Geth ,
a.a.O., Art. 15 N 2).
5.7.3.2 Nach der Wegnahme des Transparents hat
kein Angriff von Demonstrierenden auf Mitglieder der BFE unmittelbar gedroht.
Die Kantonspolizei und das JSD erwähnen nichts, was als Anzeichen einer Gefahr
qualifiziert werden könnte, die eine Verteidigung nahelegt. Objektiv bestand
bei den Gummischroteinsätzen nach der Wegnahme des Transparents keine
Notwehrlage. Dies entspricht auch der Einschätzung des JSD. Gemäss dem
angefochtenen Entscheid (E. 27.7) lag eine Putativnotwehrsituation vor. Eine
solche zeichnet sich dadurch aus, dass es objektiv an einer Notwehrlage fehlt.
Im Übrigen ist zu beachten, dass die Polizei geltend macht, die Gummigeschosse
seien nicht auf die Person abgegeben worden, die sich in nächster Nähe der BFE
befunden habe, sondern an ihr vorbei in Richtung der Demonstrationsspitze
(angefochtener Entscheid E. 27.6). Folglich könnte der Gummischroteinsatz
selbst bei Annahme eines unmittelbar drohenden Angriffs der Person, die sich in
unmittelbarer Nähe der Mitglieder der BFE befunden hat, nicht mit Notwehr gegen
diesen Angriff gerechtfertigt werden, weil sich die Abwehr nicht gegen die
Angreiferin gerichtet hätte.
5.7.4 Wie bereits erwähnt lag nach Ansicht des JSD
beim Gummischroteinsatz nach der Wegnahme des Transparents eine
Putativnotwehrsituation vor (angefochtener Entscheid E. 27.7). Gemäss der
Kantonspolizei handelte es sich zumindest um eine solche (Stellungnahme vom 12.
April 2024 S. 20). Eine Putativnotwehrlage liegt vor, wenn der Täter einem
Sachverhaltsirrtum unterliegt, indem er irrtümlich annimmt, es sei ein
rechtswidriger Angriff im Sinn von gegenwärtig oder unmittelbar
bevorstehend (vgl. BGer 6B_310/2022, 6B_311/2022 vom 8. Dezember 2022 E. 5.3). Gemäss
der Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt die rein subjektive Vorstellung
eines Angriffs allerdings nicht (BGE 147 IV 193 E. 1.4.5). Der
vermeintlich Angegriffene muss vielmehr Umstände glaubhaft machen, die bei ihm
den Glauben erwecken konnten, er befinde sich in einer Notwehrlage (BGer
6B_310/2022, 6B_311/2022 vom 8. Dezember 2022 E. 5.3; kritisch dazu Trechsel/Geth , a.a.O., Art. 15 N 14
mit Hinweisen). Die Putativnotwehr beurteilt sich nach (vgl. Stratenwerth/Bommer , a.a.O., § 10 N 112
f.; Trechsel/Geth , a.a.O.,
Art. 15 N 14). Folglich ist eine Haftung wegen vorsätzlicher Begehung
eines Delikts ausgeschlossen, wenn der Täter den vermeintlichen Angriff in
einer den Umständen angemessenen Weise abwehrt (vgl. Art. 13 Abs. 1 in
Verbindung mit ; Niggli/Maeder ,
in: Basler Kommentar, 4. Auflage 2019, N 13; Stratenwerth/Bommer , a.a.O., § 10
N 113). Wenn der Täter den Irrtum bei pflichtgemässer Sorgfalt hätte
vermeiden können und ein Fahrlässigkeitstatbestand besteht, haftet er jedoch
wegen fahrlässiger Tatbegehung (vgl. ; Geth , Strafrecht Allgemeiner Teil, 7.
Auflage, Basel 2021, N 197; Niggli/Maeder ,
a.a.O., N 13; Stratenwerth/Bommer ,
a.a.O., § 10 N 113). Die Putativnotwehr ändert aber nichts daran, dass das
Verhalten des Täters rechtswidrig ist ( Geth ,
a.a.O., N 197; Niggli/Göhlich ,
a.a.O., N 41; vgl. Frischknecht ,
Erlaubnistatbestandsirrtum und irreale Fehlvorstellungen, in: recht 2007 S.
146, 147; Stratenwerth/Bommer ,
a.a.O., § 10 N 113; anderer Meinung offenbar Depeursinge/Gauderon ,
in: Commentaire romand, 2. Auflage, Basel 2021, N 36). Somit ist
Putativnotwehr von vornherein nicht geeignet, das Verhalten der Angehörigen des
Polizeikorps und damit den Gummischroteinsatz zu rechtfertigen. Da im
vorliegenden Verfahren nur über die Rechtmässigkeit des Gummischroteinsatzes zu
befinden ist, kann deshalb offenbleiben, ob sich die handelnden Angehörigen des
Polizeikorps tatsächlich in einer Putativnotwehrlage befunden haben.
5.8 Nachdem Mitglieder der BFE Gummischrot
eingesetzt hatten, setzten auch reguläre Einsatzkräfte mit einem
Mehrzweckwerfer Gummischrot ein (vgl. Stellungnahme der Kantonspolizei vom 12.
April 2024 S. 21). Wie auf dem Beweisvideo 2 (act. 9) ersichtlich ist,
erfolgte dieser Gummischroteinsatz erst, als sich die Mitglieder der BFE
bereits auf die Höhe der regulären Einsatzkräfte zurückgezogen hatten, und
bestand zu diesem Zeitpunkt eine erhebliche Distanz zwischen den
Demonstrierenden und den Angehörigen des Polizeikorps. Zudem beweisen die
Beweisvideos 2 und 3 (act. 9), dass die Demonstrierenden nach der Wegnahme
des Transparents zunächst zurückgewichen sind. Dass sie sich anschliessend
wieder auf die Polizeikette zubewegt hätten, behaupten weder die Kantonspolizei
noch das JSD. Unter diesen Umständen war der Gummischroteinsatz weder zur
Sicherstellung der räumlichen Distanz zwischen den Angehörigen des Polizeikorps
und den Demonstrierenden noch zur Verhinderung eines weiteren Vorrückens der
Demonstrierenden erforderlich und wäre es der Kantonspolizei zumutbar gewesen,
mit dem weiteren Einsatz von Gummischrot zuzuwarten, bis sich die
Demonstrierenden der Polizeikette erneut genähert hätten. Dass sich der
Demonstrationszug vor der Wegnahme des Transparents bereits einmal trotz
Androhung eines Mitteleinsatzes der Polizeikette genähert hat, ändert daran
genauso wenig wie der Umstand, dass die Demonstrierenden die Einsatzkräfte nach
der Wegnahme des Transparents ausgebuht und ausgepfiffen haben. Somit war
entgegen der Ansicht der Kantonspolizei und des JSD (vgl. angefochtener
Entscheid E. 27.6 f.) auch der Gummischroteinsatz durch reguläre Einsatzkräfte
nach der Wegnahme des Transparents unverhältnismässig und damit rechtswidrig.
5.9
5.9.1 Die Rekurrierenden behaupteten, zwei
Demonstrierende seien durch Gummischrot verletzt worden (Rekursbegründung vom
15. Dezember 2023 Rz. 76 f. und 149, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 76 f. und
149 [act. 9]). Sie blieben aber jegliche Angaben dazu schuldig, um wen es sich
bei diesen Personen gehandelt haben soll. Als Beweismittel reichten sie bloss
einen Ausdruck eines Post vom 24. März 2023 auf «X» (Beilage 32 zur
Rekursbegründung vom 15. Dezember 2023, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 402
[act. 9]) und zwei undatierte Fotos (Beilage 33 zur Rekursbegründung vom 15.
Dezember 2023, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 403 f. [act. 9]) ein. Der Post
auf «X» enthält zwei Fotos, die einen Oberschenkel und ein Gesäss zeigen, auf
dem wohl Hämatome zu sehen sind. Im zugehörigen Text wird behauptet, die
«Angriffe der Sondereinheit Basilisk auf den feministischen Kampftag» vom 8.
März hätten «Verletzungen hinterlassen». Die beiden undatierten Fotos zeigen
einen Unterschenkel, auf dem wohl Hämatome zu sehen sind. Dafür, dass die Fotos
tatsächlich Personen zeigen, die an der Demonstration vom 8. März 2023
teilgenommen haben, und dass sich die fotografierten Personen die Hämatome bei
dieser Gelegenheit zugezogen haben, fehlt jeglicher Beweis. Die Kantonspolizei
machte geltend, Verletzungen seien weder substanziiert noch bewiesen.
Verletzungen von Demonstrierenden durch Gummischrot seien der Kantonspolizei
weder während des Einsatzes noch in den Tagen danach gemeldet worden und seien
ihr auch nicht bekannt. Erst im Verlauf des verwaltungsinternen
Rekursverfahrens seien Verletzungen geltend gemacht worden (Vernehmlassung vom
12. April 2024 S. 18 f. und 36, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 498 f. und
516 [act. 9]). Das JSD erwog, die behaupteten Verletzungen durch den
Gummischroteinsatz seien im vorliegenden Verfahren mangels Beweises nicht zu
berücksichtigen (angefochtener Entscheid E. 27.4). Die Rekurrierenden machen
geltend, der Umstand, dass die behaupteten Verletzungen der Kantonspolizei
nicht gemeldet worden seien, spreche nicht gegen die Glaubhaftigkeit ihrer
Behauptungen, weil kein Grund bestehe, Verletzungen den Personen zu melden,
welche sie verursacht haben (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 76).
Dieser Einwand überzeugt nicht. Die angeblichen Verletzungen hätten nicht den
Angehörigen des Polizeikorps gemeldet werden müssen, die bei der Demonstration
im Einsatz gestanden haben. Für eine zeitnahe Meldung der behaupteten
Verletzungen an die Kantonspolizei als Behörde hätte im Fall der Verursachung
durch Angehörige des Polizeikorps durchaus Anlass bestanden, beispielsweise
damit die Kantonspolizei den Gummischroteinsatz hätte kritisch überprüfen können.
Auch wenn dem Umstand, dass die Verletzungen erstmals im verwaltungsinternen
Rekursverfahren behauptet worden sind, für die Beurteilung der Glaubhaftigkeit
der Behauptungen der Rekurrierenden keine Bedeutung beigemessen würde, bliebe
es aber dabei, dass ihre unsubstanziierten Behauptungen sowie die undatierten
und keiner bestimmten Person zuordenbaren Fotos zum Beweis der behaupteten
Verletzungen nicht genügten. Weiter machen die Rekurrierenden geltend, es sei
von der Echtheit der Verletzungen auf den Fotos auszugehen, weil es keinen
Grund gäbe, diese vorzutäuschen (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 76).
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Es geht nicht darum, ob die
Verletzungen auf den Fotos echt sind, sondern ob sie an der Demonstration vom
8. März 2023 von Angehörigen des Korps der Kantonspolizei
Demonstrationsteilnehmenden zugefügt worden sind. Dass Demonstrationsteilnehmende
die Kantonspolizei zu Unrecht für Verletzungen verantwortlich machen, die nicht
anlässlich des Polizeieinsatzes vom 8. März 2023 verursacht worden sind,
kann keineswegs ausgeschlossen werden, zumal damit gerechnet werden muss, dass ein
Teil der Demonstrationsteilnehmenden der Kantonspolizei gegenüber zumindest
kritisch eingestellt ist. Damit bleibt es dabei, dass das JSD zu Recht
festgestellt hat, dass Verletzungen von Personen, die an der Demonstration vom
8. März 2023 teilgenommen haben, durch Gummischrot nicht bewiesen sind.
5.9.2 Wer die objektive Beweislast für eine
rechtserhebliche Tatsache und damit die Folgen der Beweislosigkeit trägt,
bestimmt sich im öffentlichen Recht nach der Beweislastregel von als
allgemeinem Rechtsgrundsatz, soweit das anwendbare Gesetz keine Sonderregeln
enthält. Wo das Gesetz es nicht anders bestimmt, hat gemäss
derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen, der aus ihr
Rechte ableitet. Zur Konkretisierung dieser allgemeinen Beweislastregel
unterscheiden das Bundesgericht und die überwiegende Lehre zwischen
rechtserzeugenden oder rechtsbegründenden, rechtsaufhebenden oder
rechtsvernichtenden und rechtshindernden Tatsachen. Rechtserzeugende Tatsachen
hat zu beweisen, wer daraus ein Recht oder Rechtsverhältnis ableitet.
Rechtsaufhebende und rechtshindernde Tatsachen hat zu beweisen, wer sie
einwendet (VGE VD.2020.266 vom 8. Dezember 2021 E. 2.2.1, VD.2019.201 vom 9. Dezember
2019 E. 1.3.2 mit Nachweisen, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2 mit
Nachweisen).
5.9.3 Die Rekurrierenden beantragen die Feststellung
der Rechtswidrigkeit des Polizeieinsatzes. Die von ihnen behaupteten
Verletzungen von Demonstrationsteilnehmenden durch Gummischrot stellen eine
Begründung für die geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Polizeieinsatzes dar.
Folglich tragen die Rekurrierenden die objektive Beweislast für die behaupteten
Verletzungen. Daher sind diese mangels Beweises vom JSD bei der Beurteilung des
Polizeieinsatzes zu Recht nicht berücksichtigt worden und auch im vorliegenden
Rekursverfahren nicht zu berücksichtigen.
5.10
5.10.1 Die Rekurrierenden behaupteten im
verwaltungsinternen Rekursverfahren, während der Wegnahme des Transparents habe
mindestens eine Polizistin oder ein Polizist mit einem Schlagstock auf die
Demonstrierenden eingeschlagen. Dabei sei eine Rekurrentin verletzt worden
(Rekursbegründung vom 15. Dezember 2023 Rz. 88 f., in: Rekursakten
2023 K 2.13 S. 55 f. [act. 9]). Die Kantonspolizei machte geltend, dass die
Behauptung der Rekurrierenden unbewiesen sei (Vernehmlassung der Kantonspolizei
vom 12. April 2024, in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 503 [act. 9]). Das JSD
erwog, es sei unklar, ob ein solcher Schlagstockeinsatz erfolgt sei
(angefochtener Entscheid E. 28.2). Im vorliegenden Fall machen die
Rekurrierenden geltend, die Bestreitung des Schlagstockeinsatzes durch die
Polizei sei weniger glaubhaft als die Aussagen der Rekurrierenden und ein
Bericht des Universitätsspitals über die Verletzung, die dokumentiert sei (Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 80).
5.10.2 Die Rekurrierenden beantragen die
Feststellung der Rechtswidrigkeit des Polizeieinsatzes. Folglich tragen sie die
objektive Beweislast dafür, dass dieser in der behaupteten Weise stattgefunden
hat (vgl. oben E. 5.9.2). Im vorliegenden Fall ist aus den im angefochtenen
Entscheid genannten Gründen (E. 28.2) nicht feststellbar, dass ein Schlagstock
eingesetzt worden ist. Insbesondere ist auf den von den Rekurrierenden
eingereichten Beweisvideos [act. 9] kein Schlag mit einem Schlagstock zu sehen
und beruht die Angabe im Austrittsbericht des Universitätsspitals Basel vom 13.
März 2023 (Rekursakten 2023 K 2.13 S. 638 f. [act. 9]), dass die
diagnostizierte «Contusio capititis» (Kopfprellung) vermutlich auf einen Schlag
auf den Kopf am 8. März 2023 zurückzuführen sei, offensichtlich bloss auf den
Angaben der betroffenen Rekurrentin. Da die Rekurrierenden die objektive
Beweislast für den Einsatz eines Schlagstocks tragen, ist mangels Beweises zu
ihrem Nachteil davon auszugehen, dass ein solcher nicht stattgefunden hat.
5.11
5.11.1 Das JSD stellte im angefochtenen Entscheid
mit eingehender Begründung fest, dass die Personenkontrollen als solche
gestützt auf § 34 PolG, die Durchsuchung der Kleidung der kontrollierten
Personen gestützt auf § 45 Abs. 1 Ziff. 1 und 3 PolG und die Durchsuchung ihrer
Effekten gestützt auf § 50 Abs. 1 PolG rechtmässig und insbesondere auch
verhältnismässig gewesen sind (vgl. angefochtener Entscheid E. 30.130.4).
Abgesehen von den Ausführungen zu den behaupteten Griffen in die Unterhosen
setzen sich die Rekurrierenden mit diesen Erwägungen nicht auseinander und
zeigen sie nicht einmal ansatzweise auf, weshalb die Feststellungen des JSD
unrichtig sein sollten (vgl. dazu unten E. 5.10.2). Unter Vorbehalt der Frage
der Griffe in die Unterhosen ist die Rechtmässigkeit der Personenkontrollen als
solchen sowie der Durchsuchung der Kleider und Effekten der kontrollierten
Personen unter Verweis auf die Erwägungen der Vorinstanz ohne Weiteres zu
bestätigen.
5.11.2 Die Rekurrierenden behaupteten, bei der
Durchsuchung der Kleider hätten die Polizistinnen mehreren Rekurrierenden,
unter anderem A____, in die Unterhose gegriffen (Rekursbegründung vom 15.
Dezember 2023 Rz. 91 und 95 f., in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 56 f.). Die
Kantonspolizei bestritt dies und machte geltend, die Behauptungen der
Rekurrierenden seien nicht glaubhaft. Ein Griff in die Unterhose anlässlich
einer Personenkontrolle in der Öffentlichkeit entspreche weder der Ausbildung
über die Durchführung von Personenkontrollen noch der Praxis und sei aufgrund
der Bedrohungslage auch nicht erforderlich gewesen. Die Personen würden nur
über den Kleidern abgetastet, um sicherzustellen, dass sie keine gefährlichen
Gegenstände mitführen. Wenn eine weitergehende Kontrolle erforderlich sei,
werde die betroffene Person auf eine Dienststelle verbracht (vgl.
Vernehmlassung vom 12. April 2024 S. 2426 und 38, in: Rekursakten 2023 K
2.13 S. 504506 und 518 [act. 9]). Das JSD erwog, es sei auf die Aussage der
Kantonspolizei abzustellen, dass lediglich ein Abtasten über den Kleidern
stattgefunden habe (angefochtener Entscheid E. 30.4). Die Rekurrierenden machen
geltend, weil es um die Untersuchung der Korrektheit des Handelns der
Kantonspolizei gehe, sei nicht auf deren Ausführungen abzustellen, sondern auf
diejenigen der Rekurrierenden (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz. 86).
Dieser Meinung kann nicht gefolgt werden. Die Kantonspolizei könnte zwar ein
Interesse haben, Griffe in die Unterhose zu Unrecht zu bestreiten, um ihren
Einsatz als rechtmässig erscheinen zu lassen. Genausogut könnten aber die
Rekurrierenden ein Interesse haben, zur Begründung ihres Antrags auf
Feststellung der Rechtswidrigkeit des Polizeieinsatzes zu Unrecht Griffe in die
Unterhosen zu behaupten. Die Darstellung der Kantonspolizei ist daher
mindestens so glaubhaft wie diejenige der Rekurrierenden. Unter diesen
Umständen ist im vorliegenden Verfahren davon auszugehen, dass die Griffe in
die Unterhosen nicht stattgefunden haben, weil die Rekurrierenden die objektive
Beweislast für die behaupteten Griffe in die Unterhosen als Begründung für die
geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Polizeieinsatzes tragen (vgl. oben E. 5.9.2).
5.11.3
5.11.3.1 Das Anfertigen und Aufbewahren von Foto-
und Videoaufnahmen der kontrollierten Personen stellen Eingriffe in das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung (; Art. 8 Ziff. 1 EMRK)
der betroffenen Personen dar. Da davon auszugehen ist, dass das Anfertigen und
Aufbewahren der Aufnahmen im Hinblick auf die Teilnahme an Demonstrationen eine
gewisse abschreckende Wirkung («chilling effect») hat (vgl. Rekursbegründung
vom 10. April 2025 Rz. 125; Errass ,
a.a.O., Art. 22 N 56; BGE 147 I 372 E. 4.4.2; Hertig , a.a.O., N 40 f. und N 37), ist
die Massnahme auch als mittelbarer Eingriff (vgl. dazu Epiney , in: Basler Kommentar, 2. Auflage 2025, Art. 36
BV N 18) in die Versammlungsfreiheit gemäss (; Art. 11
Ziff. 1 EMRK) und die Meinungsäusserungsfreiheit ( und ;
Art. 10 Ziff. 1 EMRK) zu qualifizieren.
5.11.3.2 § 58 Abs. 1 PolG bestimmt unter der
Überschrift «Bild- und Tonaufnahmen zur Beweissicherung», dass die
Kantonspolizei «aus Gründen der Beweissicherung Teilnehmerinnen oder Teilnehmer
einer öffentlichen Veranstaltung aufnehmen [kann], sofern die konkrete Gefahr
besteht, dass Straftaten begangen werden.» Bei bundesrechtskonformer Auslegung
setzt die Anwendung dieser Bestimmung voraus, dass im Zeitpunkt der Aufnahmen
die konkrete Gefahr künftiger Straftaten besteht (vgl. BGer 6B_1061/2020 vom
26. Oktober 2022 E. 1.4 f., insb. 1.5.1 und 1.5.3 f.). Dass Straftaten aller
aufgenommenen Personen drohen, kann dabei offensichtlich nicht verlangt werden.
Vielmehr muss die konkrete Gefahr von Straftaten einzelner Teilnehmender der
öffentlichen Veranstaltung genügen (vgl. auch AGE SB.2021.79 vom 13. August
2024 E. 2.1.3.2). Da mit § 58 Abs. 1 PolG den besonderen Risiken
öffentlicher Veranstaltungen Rechnung getragen wird (vgl. AGE SB.2021.79 vom
13. August 2024 E. 2.1.3.2), müssen diese Straftaten aber entweder im
Rahmen der öffentlichen Veranstaltung oder in örtlichem, zeitlichem und
sachlichem Zusammenhang mit dieser drohen. Gewisse vom Bundesgericht verwendete
Formulierungen erwecken den Eindruck, dass § 58 Abs. 1 PolG Aufnahmen nur
während der öffentlichen Veranstaltung erlaube (BGer 6B_1061/2020 vom 26.
Oktober 2022 E. 1.5.3 und 1.7.5 [«Die Aufnahmen nach basel-städtischem
Polizeirecht sind (
) nur im zeitlich beschränkten Rahmen während öffentlichen
Veranstaltungen (
) zulässig.»]). An anderer Stelle hat das Bundesgericht
jedoch festgehalten, dass gestützt auf § 58 Abs. 1 PolG «anlässlich einer
öffentlichen Veranstaltung» Aufnahmen angefertigt werden können (BGer
6B_1061/2020 vom 26. Oktober 2022 E. 1.5.4). Diese etwas weitere Umschreibung
des zeitlichen Anwendungsbereichs ist vorzuziehen, weil der Wortlaut von § 58
Abs. 1 PolG keine diesbezügliche Einschränkung enthält und der Zweck der
Bestimmung nur mit der weiteren Umschreibung vollständig erreicht werden kann.
Dieser besteht sowohl in der Verhinderung von Straftaten (präventiver Zweck) als
auch in der Sicherung von Beweisen für allfällige Straftaten (repressiver
Zweck) (vgl. BGer 6B_1061/2020 vom 26. Oktober 2022 E. 1.5), wobei es
sich aus dem vorstehend erwähnten Grund um solche im Rahmen einer öffentlichen
Veranstaltung oder in örtlichem, zeitlichem und sachlichem Zusammenhang mit
einer öffentlichen Veranstaltung handeln muss. Zum Erreichen dieser Ziele kann
es insbesondere erforderlich sein, Teilnehmende im örtlichen und zeitlichen
Umfeld der öffentlichen Veranstaltung auch ausserhalb des Rahmens der
eigentlichen Veranstaltung aufzunehmen. Ob die Demonstration im vorliegenden
Fall im Zeitpunkt des Anfertigens der Aufnahmen bereits zu Ende war, ist daher
entgegen der Ansicht der Rekurrierenden (Rekursbegründung vom 10. April 2025 Rz.
124 f.) unerheblich.
Im vorliegenden Fall nahmen die kontrollierten Personen an
einer Demonstration auf öffentlichem Grund teil. Diese ist als öffentliche
Veranstaltung im Sinn von § 58 Abs. 1 PolG zu qualifizieren. Die Teilnehmenden
schlossen sich dem Demonstrationszug an, obwohl die Kantonspolizei am Vortag
mit einer Medienmitteilung darauf hingewiesen hatte, dass die Demonstration
nicht bewilligt war sowie dass sie mit Einsatzkräften Präsenz zeigen und
Personenkontrollen durchführen werde. Der Demonstrationszug setzte sich trotz
der Durchsage der Kantonspolizei, dass die Demonstrierenden einen Moment
aushalten müssten und Mittel eingesetzt würden, wenn sie sich auf die Sperre
zubewegten oder Sachbeschädigungen begingen, geschlossen in Richtung der
Polizeikette in Bewegung (vgl. oben E. 5.5.4.4 und 5.6.1.1). Ein Teil der
Teilnehmenden hatte sich für die Demonstration unkenntlich gemacht. Damit haben
sie sich die betreffenden Personen einer Übertretung gemäss § 11 lit. e ÜStG
schuldig gemacht. Ein erheblicher Teil der Teilnehmenden leistete der
mehrfachen Aufforderung der Kantonspolizei, sich einer Personenkontrolle zu
unterziehen, keine Folge. Damit haben sich die betreffenden Personen einer
Übertretung gemäss § 11 lit. c ÜStG schuldig gemacht (vgl. für die
Rekurrierenden 3 [C____], 9 [I____], 15 [O____] und 16 [P____] die
rechtskräftigen Strafbefehle vom 29. Juli 2024, in Rekursakten 2023 K 2.13
S. 666676 [act. 9]). Unter den gegebenen Umständen bestand eine hohe
Wahrscheinlichkeit, dass sich Demonstrationsteilnehmende nach der Entlassung
aus dem Polizeikessel erneut zu einem Demonstrationszug formieren. Dabei wäre
es aus den bereits erwähnten Gründen (oben E. 5.5.4.3) auch anlässlich dieser
erneuten Demonstration mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Ausschreitungen mit
Sachbeschädigungen gekommen. Zudem hätte sich ein Teil der Teilnehmenden
zweifellos auch für diese Demonstration unkenntlich gemacht. Damit bestand im
Zeitpunkt des Anfertigens der Aufnahmen die konkrete Gefahr künftiger
Straftaten von Teilnehmenden der vorliegend zu beurteilenden Demonstration
insbesondere in der Form von Sachbeschädigungen gemäss und
Übertretungen gemäss § 11 ÜStG, die in einem engen örtlichen, zeitlichen und
sachlichen Zusammenhang zur mit dem vorliegenden Entscheid beurteilten
Demonstration gestanden hätten. Damit waren die Voraussetzungen für die
Anfertigung von Foto- und Videoaufnahmen der kontrollierten Personen gemäss §
58 Abs. 1 PolG erfüllt und bestand dafür eine gesetzliche Grundlage, wie das
JSD im Ergebnis entgegen der Ansicht der Rekurrierenden richtig erkannt hat
(vgl. angefochtener Entscheid E. 30.6 f.; Rekursbegründung vom 10. April 2025
Rz. 124 f.; Replik vom 31. Oktober 2025 Rz. 23).
5.11.3.3 Die Aufnahmen waren entgegen der Ansicht
der Rekurrierenden (vgl. Rekursbegründung vom Rz. 83) geeignet, die
kontrollierten Personen davon abzuhalten, nach der Entlassung aus dem
Polizeikessel Straftaten zu begehen, wie das JSD richtig festgestellt hat (angefochtener
Entscheid E. 30.7). Mittels der Foto- und Videoaufnahmen hätten nach der
Entlassung aus dem Polizeikessel begangene Straftaten den Tatpersonen selbst im
Fall der Unkenntlichmachung mit grosser Wahrscheinlichkeit zugeordnet werden
können. Diese Erleichterung der Aufklärung war geeignet, die betroffenen
Personen von der Begehung von Straftaten abzuhalten (vgl. BGer 6B_1061/2020 vom
26. Oktober 2022 E. 1.5.3). Zudem hätten allfällige Straftaten leichter
aufgeklärt werden können. Eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme ist
nicht ersichtlich. Insbesondere konnten die Aufnahmen nicht auf bestimmte
Demonstrationsteilnehmende beschränkt werden, weil die Kantonspolizei nicht
wusste, von welchen Teilnehmenden die konkrete Gefahr von Straftaten ausging.
Die Verhinderung und Aufklärung von Straftaten liegt im öffentlichen Interesse
(BGE 147 I 372 E. 4.2). Dieses überwiegt im vorliegenden Fall die
entgegenstehenden privaten Interessen der Rekurrierenden. Bei der
Interessenabwägung ist insbesondere zu berücksichtigen, dass gestützt auf § 58
Abs. 1 PolG angefertigte Aufnahmen als Beweismittel in Strafverfahren nur für
die Verfolgung solcher Straftaten aufbewahrt werden dürfen, die entweder im
Rahmen der öffentlichen Veranstaltung oder in örtlichem, zeitlichem und
sachlichem Zusammenhang mit dieser begangen worden sind, und dass die
Aufbewahrungsdauer eng begrenzt ist (vgl. unten E. 5.11.4.2). Damit erweisen
sich das Anfertigen und zunächst auch das Aufbewahren der Foto- und
Videoaufnahmen auch als verhältnismässig.
5.11.4
5.11.4.1 Die Rekurrierenden beantragen, dass alle
erhobenen Daten der kontrollierten Personen gelöscht werden und dass Behörden,
an welche die Daten bereits weitergeleitet worden sind, nach dem Eintritt der
Rechtskraft des Entscheids über die Rechtswidrigkeit und Unverhältnismässigkeit
des Einsatzes informiert werden, damit die Daten dort ebenfalls gelöscht
werden. Betreffend diesen Antrag ist zunächst festzuhalten, dass die Frage der
Löschung aus den eingangs erwähnten Gründen (vgl. oben E. 1.2.2) im
vorliegenden Rekursverfahren nur für die anlässlich der Personenkontrollen vor
der Entlassung aus dem Polizeikessel angefertigten Foto- und Videoaufnahmen der
Rekurrierenden zu prüfen ist.
5.11.4.2 Gemäss
§ 58 Abs. 2 PolG vernichtet die Kantonspolizei unter Vorbehalt von § 59 die
gestützt auf § 58 Abs. 1 angefertigten Aufnahmen, «sobald feststeht, dass diese
zur Strafverfolgung nicht mehr benötigt werden.» Da mit § 58 Abs. 1 PolG den
besonderen Risiken öffentlicher Veranstaltungen Rechnung getragen wird (vgl.
AGE SB.2021.79 vom 13. August 2024 E. 2.1.3.2), ist anzunehmen, dass sich
§ 58 Abs. 2 PolG nur auf die Verfolgung von Straftaten bezieht, die entweder im
Rahmen der öffentlichen Veranstaltung oder in örtlichem, zeitlichem und
sachlichem Zusammenhang mit dieser begangen worden sind. Im Übrigen wäre das
Aufbewahren der Aufnahmen zum Zweck der Verfolgung irgendwelcher anderer
Straftaten auch unverhältnismässig. Gemäss § 59 Abs. 1 PolG kann die
Kantonspolizei Bild- und Tonaufnahmen zu Dokumentations- und Schulungszwecken
verwenden. Eine personenbezogene Auswertung, Registrierung oder Aufbewahrung
ist gemäss § 59 Abs. 2 PolG nicht gestattet.
Im Zusammenhang
mit der Demonstration vom 8. März 2023 gab es 85 Überweisungen mit Antrag an
die Staatsanwaltschaft. Vier davon betrafen die Rekurrierenden 3 (C____), 9 (I____),
15 (O____) und 16 (P____) (vgl. E-Mail der Kantonspolizei vom 9. Dezember 2024,
in: Rekursakten 2023 K 2.13 S. 641 [act. 9]; angefochtener Entscheid E. 18). Ob
im Zusammenhang mit der Demonstration vom 8. März 2023 weitere Strafverfahren
hängig sind oder noch eröffnet werden könnten, ist dem Gericht nicht bekannt.
Die Strafverfahren gegen die vier Rekurrierenden wurden mit rechtskräftigen
Strafbefehlen vom 29. Juli 2024 erledigt (vgl. Rekursakten 2023 K 2.13 S. 660
und 665676 [act. 9]; angefochtener Entscheid E. 18). Im Dezember 2024
waren noch sechs Strafverfahren gegen Teilnehmende der Demonstration vom 8.
März 2023 hängig (E-Mail der Kantonspolizei vom 12. Dezember 2024, in:
Rekursakten 2023 K 2.13 S. 660 [act. 9]). Gemäss dem angefochtenen Entscheid
(E. 30.8) waren nach wie vor Strafverfahren im Zusammenhang mit der
Demonstration vom 8. März 2023 hängig. Zumindest im Zeitpunkt des angefochtenen
Entscheids stand damit noch nicht fest, dass die Aufnahmen der Rekurrierenden
zur Strafverfolgung nicht mehr benötigt werden. Die Rekurrierenden sind in den im
Zeitpunkt des angefochtenen Entschieds noch hängigen Strafverfahren zwar nicht
Beschuldigte. Sie könnten aber beispielsweise als Auskunftspersonen genannt
werden und auf den Fotos und Videos der Demonstration nur aufgrund der
anlässlich der Personenkontrolle angefertigten Foto- und Videoaufnahmen
identifizierbar sein. Solange nicht alle Strafverfahren im Zusammenhang mit der
Demonstration vom 8. März 2023 rechtskräftig abgeschlossen sind, werden die
Foto- und Videoaufnahmen der Rekurrierenden daher weiterhin möglicherweise als
Beweismittel benötigt, wie die Kantonspolizei und das JSD zu Recht geltend gemacht
haben (vgl. E-Mail der Kantonspolizei vom 12. Dezember 2024, in: Rekursakten
2023 K 2.13 S. 660 [act. 9]; angefochtener Entscheid E. 30.8). Bis zum
rechtskräftigen Abschluss aller Strafverfahren im Zusammenhang mit der
Demonstration vom 8. März 2023 sind die Aufnahmen daher gemäss § 58 Abs. 2 PolG
noch nicht zu vernichten.
Da eine
personenbezogene Auswertung, Registrierung oder Aufbewahrung dabei nicht
gestattet ist (§ 59 Abs. 2 PolG), ist nicht ersichtlich, wie sich die
anlässlich der Personenkontrollen angefertigten Foto- und Videoaufnahmen der
Rekurrierenden zu Dokumentations- oder Schulungszwecken eignen sollten.
Folglich lässt sich ihre Aufbewahrung nicht mit § 59 Abs. 1 PolG begründen.
Es ist davon
auszugehen, dass § 58 Abs. 2 und § 59 Abs. 1 PolG die Aufbewahrung von gestützt
auf § 58 Abs. 1 PolG angefertigten Aufnahmen zur Erfüllung von Aufgaben der
Kantonspolizei gemäss PolG abschliessend regeln. Auch wenn die Aufnahmen gemäss
diesen Bestimmungen zu löschen sind, kann aber die weitere Aufbewahrung zu
anderen Zwecken gestützt auf andere gesetzliche Grundlagen vorbehalten sein.
Die Fragen, ob das Anfertigen der Foto- und Videoaufnahmen der Rekurrierenden
anlässlich der Personenkontrollen und ihre Aufbewahrung rechtmässig gewesen
sind und ob die Aufnahmen zu löschen sind, bilden Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Damit die Kantonspolizei in diesem Verfahren ihre Verfahrensrechte
und Pflichten wirksam wahrnehmen kann, benötigt sie die betreffenden Aufnahmen
möglicherweise weiterhin. Selbst wenn die Aufnahmen gemäss § 58 Abs. 2 PolG zu
löschen sind, weil feststeht, dass sie zur Strafverfolgung im Zusammenhang mit
der Demonstration vom 8. März 2023 nicht mehr benötigt werden, dürfen sie folglich
von der Kantonspolizei gestützt auf § 9 Abs. 1 lit. b des Informations- und
Datenschutzgesetzes vom 9. Juni 2010 (IDG, SG 153.260) zum Zweck der
Wahrnehmung der Verfahrensrechte und -pflichten weiterhin aufbewahrt werden. Es
ist davon auszugehen, dass eine solche Datenbearbeitung in § 58 Abs. 2 PolG
implizit vorbehalten bleibt.
Gemäss § 7 Abs.
1 des Archivgesetzes (SG 153.600) sind die öffentlichen Organe verpflichtet,
Unterlagen, die sie zur Erfüllung der Aufgaben nicht mehr benötigen,
auszusondern und periodisch dem Staatsarchiv zur Übernahme anzubieten. Dabei
sind auch diejenigen Unterlagen anzubieten, die schutzwürdige Personendaten
enthalten oder einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterstehen (§ 7 Abs. 2
Archivgesetz). Zu den Unterlagen im Sinn des Archivgesetzes gehören
insbesondere auch Bild- und Tonaufnahmen (§ 3 Abs. 3 Archivgesetz). Über die
Archivwürdigkeit der Unterlagen entscheidet das Staatsarchiv (§ 5 Abs. 1 lit. a
Archivgesetz). Die archivwürdigen Unterlagen werden vom Staatsarchiv übernommen
(§ 5 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 Archivgesetz). Entgegen der Ansicht des JSD (vgl.
angefochtener Entscheid E. 30.8) rechtfertigt das Archivrecht, insbesondere die
Anbietungspflicht gemäss § 7 Archivgesetz, keine über die Regelung von § 58
Abs. 2 und § 59 Abs. 1 PolG hinausgehende Aufbewahrung von gestützt auf § 58
Abs. 1 PolG angefertigten Aufnahmen. Für den Fall, dass die Aufnahmen zu den
Zwecken gemäss § 58 Abs. 1 und § 59 Abs. 1 PolG nicht mehr benötigt werden,
sieht § 58 Abs. 2 PolG dem Wortlaut nach vorbehaltlos die Vernichtung der
betreffenden Aufnahmen vor. Ein impliziter Vorbehalt der Anbietungspflicht
gemäss § 7 Archivgesetz kann aus den nachstehenden Gründen nicht angenommen
werden. Auch § 16 Abs. 1 IDG begründet eine Pflicht zur Vernichtung nicht mehr
benötigter Personendaten. Gemäss dieser Bestimmung gilt die Pflicht zur
Vernichtung aber ausdrücklich nur für nicht mehr benötigte Personendaten, die
von der gemäss Archivgesetz zuständigen Stelle als nicht archivierungswürdig
beurteilt werden. Bereits § 18 des Datenschutzgesetzes vom 18. März 1992 (aDSG;
SG 153.260) statuierte eine Pflicht zur Vernichtung nicht mehr benötigter
Personendaten. Diese Bestimmung sah jedoch ausdrücklich vor, dass
Personendaten, die zur Erfüllung der Aufgaben nicht mehr benötigt wurden,
gemäss den Bestimmungen über das Archivwesen dem Staatsarchiv anzubieten waren
und nur die Daten, die vom Archiv nicht übernommen wurden, zu vernichten waren.
§ 58 PolG stammt vom 13. November 1996 und ist damit jünger als das
Archivgesetz vom 11. September 1996. Unter diesen Umständen ist davon
auszugehen, dass der Gesetzgeber in § 58 Abs. 2 PolG wie in § 18 aDSG und § 16
Abs. 1 IDG einen ausdrücklichen Vorbehalt der Übernahme durch das
Staatsarchiv aufgenommen hätte, wenn er eine solche hätte in Kauf nehmen
wollen. Angesichts des Fehlens eines entsprechenden ausdrücklichen Vorbehalts
ist davon auszugehen, dass eine Ablieferung der gestützt auf § 58 Abs. 1 PolG
angefertigten Aufnahmen an das Staatsarchiv nach dem Willen des Gesetzgebers
ausgeschlossen sein soll und § 58 Abs. 2 PolG als jüngere und speziellere
Bestimmung § 7 Abs. 1 und 2 Archivgesetz als älterer und allgemeinerer
Bestimmung vorgeht. Sobald alle Strafverfahren im Zusammenhang mit der
Demonstration vom 8. März 2023 und das vorliegende Verfahren rechtskräftig
abgeschlossen sind, hat die Kantonspolizei die anlässlich der
Personenkontrollen vom 8. März 2023 angefertigten Foto- und Videoaufnahmen der
Rekurrierenden somit zu löschen.
Ihren Antrag,
Behörden, denen die Foto- und Videoaufnahmen allenfalls weitergeleitet wurden,
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils über die
Rechtswidrigkeit und Unverhältnismässigkeit des Einsatzes zu informieren, damit
diese die Aufnahmen ebenfalls löschen, begründen die Rekurrierenden mit der
angeblichen Rechtswidrigkeit und Unverhältnismässigkeit des vorliegend zu
beurteilenden Polizeieinsatzes. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen
ergibt, war dieser jedoch zu einem Grossteil rechtmässig und insbesondere
verhältnismässig. Dies gilt insbesondere auch für das Anfertigen der Foto- und
Videoaufnahmen der Rekurrierenden anlässlich der Personenkontrollen. Zwischen
dem Anfertigen dieser Aufnahmen und den mit dem vorliegenden Urteil für rechtswidrig
befundenen Aspekten des Polizeieinsatzes besteht überhaupt kein sachlicher
Zusammenhang. Damit fehlt jegliche Begründung für die von den Rekurrierenden
beantragte Information von Behörden. Ihr diesbezüglicher Antrag ist daher ohne
Weiteres abzuweisen.
6.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Wegnahme des
Lautsprecherwagens und zu einem grossen Teil der Gummischroteinsatz
rechtswidrig gewesen sind und der Rekurs im Übrigen unbegründet ist. Unter
Berücksichtigung der verschiedenen Aspekte des Polizeieinsatzes und deren
Bedeutung ist bei diesem Prozessausgang von einem Unterliegen der
Rekurrierenden im Umfang von 70 % und einem Obsiegen der Rekurrierenden im
Umfang von 30 % auszugehen. Folglich haben die Rekurrierenden 70 % der
amtlichen Kosten des verwaltungsinternen Rekursverfahrens und der
Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens zu tragen und hat
ihnen das JSD für das verwaltungsinterne Rekursverfahren und das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren je 30 % einer vollen
Parteientschädigung zu bezahlen (vgl. §§ 6 f. des Gesetzes über die
Verwaltungsgebühren [VGG, SG 153.800] und § 30 Abs. 1 VRPG). Die
Spruchgebühr für den angefochtenen Entscheid beträgt CHF 1'750.. 70 %
davon sind CHF 1'225.. Die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens werden in Anwendung von § 23 Abs. 2 und § 1 des
Gerichtsgebührenreglements (GGR, SR 154.810) auf CHF 4'000.
festgesetzt. 70 % davon sind CHF 2'800.. Der Umfang der vorliegenden
Streitsache rechtfertigt es, die volle Parteientschädigung für das
verwaltungsinterne Rekursverfahren in Anwendung von § 13 Abs. 2 in Verbindung
mit § 12 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG
153.810) auf CHF 3'500. festzusetzen. 30 % davon sind CHF 1'050.. Eine höhere
Parteientschädigung kommt nicht in Betracht, weil die Rekurrierenden nicht ganz
obsiegen und weder grobe Verfahrensfehler noch offensichtliche
Rechtsverletzungen vorliegen (vgl. § 13 Abs. 3 VGV). Im verwaltungsinternen
Rekursverfahren sind rund zwei Drittel des Aufwands für die Rechtsvertretung
der Rekurrierenden vor dem 31. Dezember 2023 und ein Drittel danach angefallen
(vgl. Honorarnote vom 31. Oktober 2025 [act. 25]), was sich auf den
anwendbaren Mehrwertsteuersatz auswirkt. Zusätzlich zur Parteientschädigung für
das verwaltungsinterne Rekursverfahren sind somit CHF 82.25 Mehrwertsteuer
zu entrichten (7,7 % auf CHF 700. und 8,1 % auf CHF 350.).
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren macht die Rechtsvertreterin der
Rekurrierenden mit Honorarnote vom 31. Oktober 2025 (act. 25) einen
Zeitaufwand von 51,12 Stunden geltend. Dieser Aufwand ist angesichts des
Umfangs des Falls angemessen. Der geltend gemachte Stundenansatz von CHF 250.
entspricht der Praxis des Verwaltungsgerichts. Die geltend gemachten Auslagen
von CHF 63.30 bewegen sich im Rahmen der Auslagenpauschale gemäss § 23
Abs. 1 des Honorarregelemtents (HoR, SG 291.400). Die volle
Parteientschädigung beliefe sich damit auf CHF 12'843.30. 30 % davon
sind CHF 3'853., zuzüglich 8,1 % Mehrwertsteuer von CHF 312.10.
Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In
teilweiser Gutheissung des Rekurses werden der Entscheid des Justiz- und
Sicherheitsdepartements vom 23. Januar 2025 sowie die Verfügungen der
Kantonspolizei vom 26. September 2023 und 12. April 2024 aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass im
Rahmen des Polizeieinsatzes vom 8. März 2023 die Wegnahme des
Lautsprecherwagens und der Einsatz von Gummischrot mit Ausnahme der ersten drei
Schüsse vor der Wegnahme des an der Spitze des Demonstrationszugs getragenen
Transparents widerrechtlich gewesen sind.
Die Kantonspolizei Basel-Stadt
wird verpflichtet, nach dem rechtskräftigen Abschluss aller Strafverfahren im
Zusammenhang mit der Demonstration vom 8. März 2023 und nach dem Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils die anlässlich der Personenkontrollen
vom 8. März 2023 angefertigten Foto- und Videoaufnahmen der Rekurrierenden zu
löschen.
Im Übrigen wird der Rekurs
abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird, und festgestellt, dass das
polizeiliche Handeln der Kantonspolizei Basel-Stadt anlässlich des
Polizeieinsatzes am 8. März 2023 gegenüber den Rekurrierenden recht- und
verhältnismässig gewesen ist.
Die Rekurrierenden tragen in
solidarischer Verbindung die amtlichen Kosten des verwaltungsinternen
Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'225. und die
Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer
reduzierten Gebühr von CHF 2'800.. Die Gerichtskosten werden mit dem
geleisteten Kostenvorschuss von CHF 4'000. verrechnet, sodass die
Gerichtskasse den Rekurrierenden CHF 1'200. zurückzuerstatten hat.
Das Justiz- und
Sicherheitsdepartement hat den Rekurrierenden für das verwaltungsinterne
Rekursverfahren eine reduzierte Parteientschädigung von CHF 1'050.,
einschliesslich Auslagen und zuzüglich MWST von CHF 82.25 (7,7 % auf
CHF 700. und 8,1 % auf CHF 350.), und für das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine reduzierte Parteientschädigung von
CHF 3'853., einschliesslich Auslagen und zuzüglich 8,1 % MWST von CHF 312.10,
zu bezahlen.
Mitteilung an:
- Rekurrierende
- Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
MLaw Martin Manyoki
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein
anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
an das Bundesgericht gemäss ), ergibt sich aus den anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel
in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
Referenzen
Bestimmungsliste
- VD.2025.73Polizeieinsatz bei unbewilligter Demonstration