VWBES.2025.324
SO Obergericht
Raumplanung und öffentliches Baurecht
Beschwerdelegitimation bei KVA-Erweiterung
Veröffentlicht am 3. Oktober
Entschieden am 9. September
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Deutsch).
Urteilvom9. September 2026
Es wirken mit:
Präsidentin Obrecht Steiner
Oberrichter Hagmann
Oberrichter Thomann
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
Einwohnergemeinde Horriwil,Hauptstrasse 35,
Gemeindepräsidium, 4557 Horriwil,
Beschwerdeführerin
gegen
Regierungsrat des Kantons Solothurn,vertreten durch Bau- und
Justizdepartement,
Beschwerdegegner
betreffendÄnderung
der Sonderbauvorschriften "Emmenspitz Zuchwil"; Kapazitätserhöhung
KVA Emmenspitz (kenova AG) / Beschwerdelegitimation Gemeinde
zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:
I.
1. Mit Regierungsratsbeschluss vom
1. September 2025 wurde die Änderung der Sonderbauvorschriften zum
kantonalen Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsbericht «Emmenspitz
Zuchwil»; Kapazitätserhöhung KVA Emmenspitz (kenova AG), Zuchwil, genehmigt.
Auf die Einsprache der Einwohnergemeinde Horriwil wurde nicht eingetreten.
2. Mit Beschwerde vom 11. September
2025 gelangte die Einwohnergemeinde Horriwil an das Verwaltungsgericht und
stellte folgende Rechtsbegehren:
3. Am 23. Oktober 2025 reichte die
Einwohnergemeinde Horriwil weitere Unterlagen ein.
4. Mit Vernehmlassung vom
23. Oktober 2025 beantragte das Bau- und Justizdepartement, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen, unter
Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.
5. Mit Verfügung vom 17. November
2025 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
6. Am 8. Dezember 2025 reichte die
Einwohnergemeinde Horriwil abschliessende Bemerkungen ein.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde Horriwil
ist durch den angefochtenen Nichteintretensentscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2. Zu prüfen ist vorliegend, ob der
Regierungsrat auf die Einsprache der Einwohnergemeinde Horriwil hätte eintreten
müssen.
2.1 Die Vorinstanz führte zur Begründung
ihres Nichteintretensentscheids aus, es erschliesse sich nicht, inwiefern die
Einwohnergemeinde Horriwil in qualifizierter Weise in etwaigen schutzwürdigen
hoheitlichen Interessen berührt wäre. Diese befinde sich ca. 5 km
südöstlich des Standorts der KVA KEBAG Enova am Emmenspitz in Zuchwil. Unter
Berücksichtigung der Lage des Gemeindegebietes, der räumlichen Distanz und der
vorherrschenden Windrichtung sei nicht zu erwarten, dass die Einwohnerinnen und
Einwohner von Horriwil in besonderem Masse von Emissionen, welche durch die
angestrebte Kapazitätserhöhung zusätzlich entstehen könnten, betroffen wären.
Es wurde auf die Windrose Station Wynau, Darstellung langjähriger Mittelwerte
von Windrichtung und Windgeschwindigkeit in der Normperiode vom 1. Januar
2010 bis 31. Dezember 2020 (Quelle: MeteoSchweiz, bezogen am 28. Juli
2025), hingewiesen. Auch aus der Tatsache, dass die Einsprecherin Aktionärin
der kenova AG sei, könne keine Einsprachelegitimation abgeleitet werden. Weiter
habe die Einwohnergemeinde Horriwil auch nie das Protokoll der
Gemeinderatssitzung zu den Akten gereicht, wonach am 16. Januar 2025 die
Einreichung einer Einsprache beschlossen worden sei.
2.2 Zu ihrer Legitimation bringt die
Beschwerdeführerin sinngemäss und im Wesentlichen vor, die Distanz ihrer
Gemeinde von 5 km vermöge ihre Betroffenheit nicht auszuschliessen. Die
Einwirkung von Luftschadstoffen, Geruchsimmission, Lärmemissionen oder auch
Verkehrsbelastungen aufgrund der Kapazitätserhöhung einer KVA entfalte sich
nicht rein linear nach Distanz. Gerade bei Anlagen mit regionaler Relevanz wie
einer KVA sei die Einwirkung über mehrere Gemeinden hinweg rechtlich anerkannt.
Der Zuzug der Wetterdaten von Wynau greife zu kurz. Diese Wetterstation liege
25 km entfernt von der kenova AG und es würden bloss Mittelwerte, keine Extrem-
und Sonderwetterlagen abgebildet. Schadstoffausbreitung sei zudem nicht nur
durch vorherrschende Windrichtungen bestimmt, sondern durch komplexe
meteorologische Faktoren (Inversionslagen, Kaltluftabflüsse, episodische
Windereignisse). Weiter könnten sich durch die Kapazitätserhöhung auch
sekundäre Auswirkungen ergeben (höhere Emissionsvolumina, veränderte
Betriebsbedingungen), die in Kombination mit wechselnden Windlagen durchaus
Horriwil tangierten. Die Einwohnergemeinde Horriwil sei gehalten, die
Gesundheit ihrer Bevölkerung zu schützen. Die von der kenova AG verursachten
Emissionen verbreiteten sich in weit grösserem Umfeld als nur innerhalb eines
5-km-Radius. Dies betreffe insbesondere Schadstoffe wie PFAS, die als
krebserregend eingestuft würden. Die Bevölkerung von Horriwil sehe sich damit
Schadstoffen ausgesetzt, gegen die sie sich nicht individuell schützen könne.
Das Recht auf Gesundheit sei ein universell anerkanntes Menschenrecht. Auch die
Emission von CO2entfalte unstreitig Wirkungen, die weit über einen
5-km-Radius hinausgingen. Eine Einschränkung des Beschwerderechts auf einen
derart willkürlich gewählten Radius entbehre jeder sachlichen Grundlage.
Angesichts dessen sei die Frage der Verwertungsmenge der kenova AG von
erheblichem öffentlichem Interesse. Das Beschwerderecht könne weder an einen
willkürlich gewählten Radius noch an die unzutreffende Annahme gebunden werden,
die meteorologischen Verhältnisse würden Emissionen niemals in Richtung
Horriwil tragen. Zudem würden sich die Einwohner von Horriwil nicht nur dort
aufhalten, sondern würde ein erheblicher Teil davon in der Nähe der kenova AG arbeiten
oder Kinder würden die Schule in Derendingen besuchen und Freizeitanlagen in
Zuchwil. Ein Einwohner von Horriwil sei Klärwerkmeister der ARA im Emmenspitz
und damit den Emissionen der kenova AG täglich ausgesetzt.
Die Einwohnerinnen und Einwohner von
Horriwil seien in ihrem täglichen Leben den Emissionen der kenova AG ausgesetzt.
Insbesondere die durch das Rauchgas freigesetzten PFAS, die als krebserregend
gelten würden, würden sie ohne Schutzmöglichkeit treffen. Unter diesen
Umständen erscheine es befremdlich, wenn der Regierungsrat den Eltern ihrer
Kinder entgegenhalte, sie hätten kein schutzwürdiges Interesse daran, ihre
Kinder vor zusätzlichen, krebserregenden Emissionen zu bewahren. Der Schutz der
Gesundheit der Bevölkerung stelle zweifellos ein schutzwürdiges Interesse im
Sinne der Rechtsprechung dar.
Soweit ausgeführt werde, der Beschluss
des Gemeinderats zur Beschwerdeerhebung sei nicht eingereicht worden, seien
sämtliche Protokolle der Gemeinderatssitzungen im Internet frei zugänglich,
womit der Beweis erbracht sei.
Im Weiteren äussert sich die
Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vor allem materiell gegen die verfügte
Kapazitätserhöhung der Kehrichtverbrennungsanlage und bringt weiter vor, mit
ihrer Beschwerde wolle sie dazu beitragen, dass Art. 30d des
Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) durch die gerichtliche Praxis geschärft
werde. Dem Verwaltungsgericht komme nun die Aufgabe zu, mit seinem Urteil zur
Klärung von beizutragen und festzulegen, inwiefern diese Norm
einen förderlichen Einfluss auf die Weiterentwicklung der Kreislaufwirtschaft
haben werde. Dieses Urteil werde einen Grundsatzentscheid darstellen, der in
interessierten Kreisen weitreichende Beachtung finden dürfte.
solle so angewendet werden, dass künftig mehr Kreislaufwirtschaft betrieben
werde und weniger Abfälle verbrannt würden.
In einer weiteren Stellungnahme führt
die Beschwerdeführerin aus, PFAS könnten erst ab Temperaturen von rund 1'400 °C
zuverlässig zerstört werden. Der Verbrennungsraum der KVA erreiche eine
durchschnittliche Temperatur von lediglich rund 850 °C. Die PFAS gelangten
somit in die Umgebungsluft und würden auch nach Horriwil getragen. Die
Krebserkrankungen bei jungen Erwachsenen seien angestiegen. Die zusätzliche
Belastung ihres Gemeindegebiets mit einem krebserregenden Stoff stelle eine
bedeutende Immission dar, welche die gesamte Bevölkerung von Horriwil betreffe.
Weiter führe die Erhöhung der
Verbrennungsmenge zu höheren CO2-Emissionen. Es sei anzunehmen, dass
die in Zukunft durch das Carbon Capture and Storage (CCS) entstehenden
Mehrkosten durch Abscheidung des CO2sowie Transport und Einlagerung
in Norwegen durch die Gemeinden getragen werden müssten. Die Einwohnergemeinde
Horriwil sei somit in ihren finanziellen Interessen unmittelbar betroffen.
Die Umweltverträglichkeitsprüfung hätte
unter Beachtung von zum Schluss gelangen müssen, dass eine
Förderung des Kunststoffrecyclings die Abfallmenge senke und eine
Kapazitätserhöhung der KVA damit nicht notwendig sei.
3.1 Vorliegend geht es um die Änderung
von § 18 der Sonderbauvorschriften zum kantonalen Gestaltungsplan
«Emmenspitz Zuchwil». Das Bundesrecht schreibt für den Rechtsschutz im
Nutzungsplanverfahren vor, das kantonale Recht habe die Legitimation mindestens
im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht zu gewährleisten und die volle Überprüfung
durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (vgl. Art. 33 Abs. 3 Bundesgesetz über
die Raumplanung, RPG, SR 700). Nach dem kantonalen Recht kann gemäss § 69 Abs.
1 lit. c i.V.m. § 16 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) jedermann,
der durch den Nutzungsplan besonders berührt ist und an dessen Inhalt ein
schutzwürdiges Interesse hat, während der Auflagefrist beim Bau- und
Justizdepartement Einsprachen einreichen. Diese Regelung entspricht der
bundesrechtlichen Regelung von Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG,
SR 173.110).
Bei der materiellen Beschwer (besonderes
Berührtsein und schutzwürdiges Interesse) geht es um die Abgrenzung zur
Popularbeschwerde: Der Kreis der Anfechtungsberechtigten wird auf ein
sinnvolles Mass beschränkt. Zur Anfechtung eines Entscheids soll nur zugelassen
werden, wer berührt ist, wen die Sache «etwas angeht». Wer vom Projekt nicht
oder nicht genügend betroffen ist, dem soll keine Anfechtungsmöglichkeit
zukommen. Für die Beschwerdebefugnis wird verlangt, dass ein Beschwerdeführer
über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen
praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
zieht (Grundsätzlich: BGE 131 II 587).
3.2 Diese Regelung ist in erster Linie
auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf
stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie
ein Privater oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung
einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid
präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die
Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche
Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis
im Sinne dieser Regelung. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel
von sind Gemeinwesen nur restriktiv zur
Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 S. 231). Zur Begründung
des allgemeinen Beschwerderechts genügt auch nicht jedes beliebige, mit der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene
finanzielle Interesse des Gemeinwesens. Verneint wird die Legitimation
insbesondere, wenn es einzig um die finanziellen Folgen der
Verwaltungstätigkeit geht, welche das Gemeinwesen in seiner Stellung als
hoheitlich verfügende Behörde treffen. In solchen Fällen deckt sich das
finanzielle Interesse des Gemeinwesens mit der Frage der richtigen
Rechtsanwendung, was zur Legitimation nicht genügt (BGE 141 II 161 E. 2.3 S. 165 ff.).
3.3 Im Bau- und Umweltrecht sind
Gemeinden zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen mittels Beschwerde unter
anderem dann zuzulassen, wenn von einem Bauprojekt bedeutende Immissionen
ausgehen, welche voraussichtlich die Gesamtheit oder einen Grossteil der
Gemeindebewohner betreffen. Die Beurteilung der Legitimation erfordert damit
eine summarische Prüfung der konkret zu erwartenden Immissionen. Davon abzusehen
würde bedeuten, die Legitimation aufgrund einer blossen Behauptung zu bejahen
und käme einer Zulassung der Popularbeschwerde gleich (vgl. Urteile des
Bundesgerichts 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3 mit Hinweisen;
1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E. 1.2).
Sind solche Beeinträchtigungen zu
erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine grosse Anzahl von Personen
betroffen ist, nichts an der Beschwerdebefugnis. So hat das Bundesgericht
erkannt, dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter Kreis Betroffener
zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die Anwohner eines
Flughafens einschliesslich jener, die in der Verlängerung der Flugpisten wohnen
(d.h. im Bereich der An- und Abflugschneisen; BGE 125 II 303 f.), oder
Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn sie den Lärm deutlich hören
können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden (BGE 133 II 181; SOG 2013 Nr.
21; BVR 2013, S. 348).
4. Die Beschwerdeführerin macht
insbesondere geltend, die Gesundheit ihrer Einwohnerinnen und Einwohner vor den
ausgestossenen PFAS- und CO2-Emissionen schützen und die Praxis zur
Auslegung von schärfen zu wollen. Weiter fürchtet sie, dass
künftig durch die CO2-Abscheidung und Speicherung höhere Kosten auf
sie zukommen.
4.1 Als erstes ist festzuhalten, dass
die durch die Beschwerdeführerin befürchteten Kosten, die allenfalls in Zukunft
durch die Abscheidung und Speicherung von CO2auf sie zukommen
könnten, der Beschwerdeführerin keine Beschwerdelegitimation verschaffen
können. Die Carbonabscheidung und Speicherung steckt noch in der Pionier- und
Planungsphase. Entsprechend ist noch völlig offen, ob, wann und in welcher Höhe
die Gemeinde einmal diesbezüglich kostenpflichtig werden könnte. Eine solche
erst theoretisch mögliche künftige Kostenfolge verschafft der Gemeinde keine
Beschwerdelegitimation.
4.2 Weiter hat das Bundesgericht klar
festgehalten, dass das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung
keine Beschwerdebefugnis begründet. Es ist nicht zulässig, nur deswegen eine
Beschwerde zu erheben, weil man die Rechtsprechung und Auslegungspraxis zu
einem Gesetz formen möchte (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 S. 231). Die
Beschwerdeführerin versucht durch ihre Beschwerde ideelle Interessen am
Umweltschutz und an der Kreislaufwirtschaft zu verfolgen, wozu sie jedoch ohne
besondere Beziehungsnähe zum Bauprojekt nicht berechtigt ist.
4.3 Soweit die Beschwerdeführerin
gesundheitliche Interessen ihrer Einwohnerinnen und Einwohner geltend macht,
erfordert die Beurteilung der Legitimation eine summarische Prüfung der konkret
zu erwartenden Immissionen.
4.3.1 Mit Unweltverträglichkeitsbericht
vom 24. Februar 2025 wurden die Auswirkungen der Kapazitätserhöhung der
Abfallverbrennung von 221'000 t/a auf 265'000 t/a untersucht. Unter dem Kapitel
«Luft» wird ausgeführt, für die KEBAG Enova seien im Wesentlichen die
Emissionsgrenzwerte auf 50 % der LRV-Grenzwerte herabgesetzt. Mit dem Amt für
Umwelt seien Grenzwerte für die Ersatzanlage festgelegt worden. Die
Ersatzanlage werde auch inklusive Kapazitätserhöhung die Anforderungen der LRV
bei Inbetriebnahme erfüllen. Es werde einzig erforderlich sein, die bisher auf
100 Tonnen pro Jahr limitierte NOx-Fracht (Stickoxide) auf 110 t zu
erhöhen, da die Limitierung mit der höheren Kapazität überschritten werde. Der
gesetzliche Emissionsgrenzwert gemäss LRV werde aber weiterhin eingehalten.
In der Schlussfolgerung der
Zusammenfassung des Umweltverträglichkeitsberichts steht Folgendes: «Insgesamt
kann davon ausgegangen werden, dass durch die Kapazitätserhöhung der KEBAG
Enova gegenüber der heutigen Situation keine wesentliche zusätzliche Belastung
der Umwelt entsteht. Die Untersuchungen in der vorliegenden abschliessenden
Voruntersuchung zeigen, dass die Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung mit
der Kapazitätserhöhung eingehalten werden und insgesamt als umweltverträglich
eingestuft werden können.»
4.3.2 Zum Thema der von der
Beschwerdeführerin insbesondere thematisierten Langzeitchemikalien PFAS äussert
sich der Bericht nicht explizit. In den Akten befindet sich jedoch eine von der
Fachzeitschrift für Umweltchemie und -toxikologie «Chemosphere» veröffentlichte
Studie aus dem Jahr 2024, die im Internet auch auf der Homepage des Verbands
der Betreiber Schweizerischer Abfallverwertungsanlagen (VBSA) publiziert ist
(vgl. https://vbsa.ch/artikel/pfas-in-kva-ergebnisse-des-grossversuches-bei-gks,
zuletzt abgerufen am 20. August 2026). Dabei wurden in der
Müllverbrennungsanlage Schweinfurt drei Szenarien geprüft: Im Referenzszenario
wurden ausschliesslich hausmüllartige Abfälle verbrannt. Anschliessend wurden
PFAS-kontaminierte Böden und Kompost zugemischt. In einer weiteren Eskalationsstufe
wurden bekannte PFAS-Substanzen gezielt und in hoher Konzentration zu den
Abfällen hinzugefügt. Über die gesamte Studiendauer und im Nachlauf wurden
Input- und Output-Materialströme auf PFAS geprüft. Um die Vergleichbarkeit zu
sichern, wurden sechs Messmethoden parallel angewandt. Die Studie bestätigt,
dass thermische Abfallbehandlungsanlagen PFAS auch bei Temperaturen von 860°C,
welche für die Hausmüllverbrennung üblich seien, nahezu vollständig zerstören,
mit Zerstörungsraten von über 99,9999 %.
4.3.3 Weitere Immissionen wie Verkehr,
Lärm, Geruch oder andere Schadstoffe, welche durch die Luft verbreitet werden
könnten, erwähnt die Beschwerdeführerin nur in allgemeiner Weise. Es ist nicht
zu ersehen, dass das rund 5 km entfernte Gemeindegebiet von Horriwil vorliegend
von besonderen Immissionen betroffen sein könnte. Insbesondere befindet es sich
auch nicht an einer Hauptanfahrtsroute, dass allenfalls mit mehr Verkehr
gerechnet werden müsste.
Von der Kapazitätserhöhung der KVA KEBAG
Enova sind keine derartigen Immissionen zu erwarten, dass ein besonderer Schutz
der Horriwilerinnen und Horriwiler geprüft werden müsste. Es besteht keine
genügende Beziehungsnähe der Einwohnergemeinde Horriwil und diese kann auch
keine Stellvertreterinteressen geltend machen von Personen, die sich tagsüber
allenfalls näher an der Anlage aufhalten.
5. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesemAusgang hat die Einwohnergemeinde Horriwil die Kosten des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf
CHF 2'000.00 festzusetzen sind.
Demnach wirderkannt:
1.Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.Die Einwohnergemeinde Horriwil hat die
Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'000.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die
Gerichtsschreiberin
Obrecht Steiner Blut-Kaufmann
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