VR3 2025 65
GR Gerichte
Raumplanung und öffentliches Baurecht
Unterstellung einer Mobilfunkanlage unter die Planungszone
Veröffentlicht am 25. September
Entschieden am 27. August
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Deutsch).
Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 27. August 2026
mitgeteilt am 2. September 2026
Referenz
VR3 25 65
Instanz
Dritte verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Brun, Vorsitz
Audétat und Schmid Christoffel
Eichbaum, Aktuar ad hoc
Parteien
A._____ AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mischa Morgenbesser
und/oder Rechtsanwalt MLaw Andreas Eichenberger
gegen
Gemeinde Flims
Via dil Casti 2, 7017 Flims Dorf
Beschwerdegegnerin 1
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Flavio Decurtins
B._____ und B.A._____
Beschwerdegegner 2
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Christian Fey
C._____
Beschwerdegegner 3
D._____
Beschwerdegegner 4
2 / 15
E._____ und E.A._____
Beschwerdegegner 5
F._____
Beschwerdegegner 6
G._____ und G.A._____
Beschwerdegegner 7
H._____
Beschwerdegegnerin 8
STWEG I._____
Beschwerdegegnerin 9
Gegenstand
Unterstellung Planungszone
(Baugesuch Z.1._____; Mobilfunkanlage FLIZ)
3 / 15
Sachverhalt
A.
Die Grundstücke Nrn. Z.2._____ und Z.3._____ sind gemäss dem geltenden
Zonenplan der Gemeinde Flims der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen
zugewiesen. Das Grundstück Nr. Z.3._____ ist mit der K._____ Kirche J._____
überbaut, während sich der angebaute Kirchturm auf Grundstück Nr. Z.2._____
befindet.
B.
Am 19. Juli 2024 reichte die A._____ AG ein Baugesuch für den Neubau
einer Mobilfunkanlage im Turm der J.._____ auf Grundstück Nr. Z.2._____ ein.
C.
Während der öffentlichen Auflage vom 26. Juli bis 15. August 2024 gingen
acht Einsprachen gegen das Bauvorhaben ein. Es wurde beantragt, die
Baubewilligung sei zu verweigern. Die Einsprecher B._____ und B.A._____
beantragten eventualiter den Erlass einer Planungszone mit dem Zweck der
Standortplanung für Mobilfunkanlagen. Das Baugesuch sei alsdann dieser
Planungszone zu unterstellen. Weiter wurde am 23. August 2024 eine Petition
gegen 5G-Sender im Kirchturm der J.._____ eingereicht.
D.
Der Gemeindevorstand Flims erliess am 15. April 2025, publiziert am 9. Mai
2025, eine Planungszone mit dem Ziel der Prüfung des Erlasses von Bestimmungen
und
Festlegungen
betreffend
Mobilfunkanlagen
in
der
kommunalen
Nutzungsplanung. Die Planungszone soll das Siedlungsgebiet, in dem
Mobilfunkanlagen das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigen oder ideelle
Immissionen verursachen können, umfassen und für zwei Jahre (bis 9. Mai 2027)
gelten. Die Planungszone ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
E.
Mit Verfügung vom 15. April 2025, zugestellt am 7. Juli 2025, unterstellte der
Gemeindevorstand
Flims
das
Baugesuch
betreffend
den
Neubau
der
Mobilfunkanlage im Kirchturm der J.._____ der Planungszone und sistierte das
Baubewilligungsverfahren Nr. Z.1._____. Er begründete diesen Entscheid damit,
dass die Parzelle Nr. Z.2._____ im Siedlungsgebiet und damit im Bereich der
erlassenen Planungszone liege. Die sich in Prüfung befindenden und künftig
möglicherweise in Kraft tretenden Bestimmungen wären auf die geplante Anlage
anwendbar und damit für die Beurteilung relevant, weshalb das Vorhaben der
Planungszone unterstellt werde.
F.
Dagegen erhob die A._____ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 15.
Juli 2025 Beschwerde beim Obergericht des Kantons Graubünden und beantragte,
die angefochtene Verfügung vom 15. April 2025 sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben und die Gemeinde Flims anzuweisen, das
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Baubewilligungsverfahren unverzüglich fortzuführen. Da der Bund den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung abschliessend regle, wäre der Erlass einer
Planungszone lediglich angezeigt bei Festlegungen, die nicht den Umweltschutz
sowie das Fernmeldewesen betreffen würden. Der Gemeindevorstand Flims
begründe nicht, inwiefern die geplante Mobilfunkanlage der geplanten Neuordnung
entgegenstehen könnte. Da es sich vorliegend um eine visuell nicht sichtbare
Mobilfunkanlage handle, könne sie das Orts- und Landschaftsbild nicht
beeinträchtigen. Zudem sei die Mobilfunkanlage für Dritte auch nicht sichtbar,
weshalb dadurch auch keine ideellen Immissionen entstehen könnten.
G.
Mit Vernehmlassung vom 2. September 2025 beantragten B.A._____ und
B._____ (nachfolgend: Beschwerdegegner 2), die Beschwerde sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Die vorgesehene Mobilfunkanlage würde
sich im räumlichen Anwendungsbereich der erlassenen Planungszone befinden
und werde auch von ihrem sachlichen Anwendungsbereich erfasst. Die Gemeinden
hätten raumplanungsrechtlich durchaus einen gewissen Spielraum für kommunale
Vorschriften zur Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen. Aus dem Zweck der
Planungszone lasse sich ableiten, dass die Gemeinde in ihrer Nutzungsplanung
eine Prioritätenordnung erlassen möchte, in welchen Gebieten solche Anlagen
zulässig sein sollen und in welchen nicht. Es sei beispielsweise denkbar, dass ein
Kaskadenmodell eingeführt werde, wonach Mobilfunkanlagen in bzw. an
Baudenkmälern nur in letzter Priorität in Frage kommen würden. Auch sei es nicht
zutreffend, dass der Einbau der Mobilfunkanlage visuell nicht wahrnehmbar sei. Um
die Anlage zu kaschieren, sollen Holzlamellen an den Fensteröffnungen des
Kirchturms angebracht werden. Auch sei für die Bejahung von ideellen Immissionen
nicht zwingend erforderlich, dass die Mobilfunkanlage sichtbar sei. Weiter werde
durch die Sistierung des Baugesuchs auch der Versorgungsauftrag der
Beschwerdeführerin nicht vereitelt.
H.
Mit Vernehmlassung vom 6. Oktober 2025 beantragte auch die Gemeinde
Flims (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1), die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolge abzuweisen. Sinn und Zweck der Planungszone sei es, den
Erlass neuer Bestimmungen zu prüfen. Welche Bestimmungen eingeführt werden,
sei noch nicht klar. Dies habe gerade den Anstoss für den Erlass der Planungszone
gegeben. Die Standortwahl einer einzelnen Anlage könne Präjudizwirkung
entfalten, da sie die bestehende Netztopologie verfestigen und damit die Flexibilität
bei der Standortwahl für zukünftige Anlagen einschränken würde. Dies könne dazu
führen, dass eine Prioritätenordnung unterlaufen würde. Es bestehe das Risiko für
einen unkoordinierten Aus- und Neubau von Antennenanlagen, was sich
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schlussendlich negativ auf das Orts- und Landschaftsbild sowie die Wohnqualität
auswirken könne.
I.
In ihrer Replik vom 27. Oktober 2025 hielt die Beschwerdeführerin
unverändert an ihren bisherigen Anträgen fest. Sie wiederholte, dass sich die
Mobilfunkanlage innerhalb des Kirchturms befinden würde und deshalb nicht
wahrnehmbar sei. Es sei somit ausgeschlossen, dass das Bauvorhaben die
Anpassung der Nutzungspläne potentiell tangiere. Vorliegend überwiege das
öffentliche Interesse an der Mobilfunkversorgung das öffentliche Interesse an der
Sistierung des Baugesuchs bei Weitem. Es sei keine verfestigte Planungsabsicht
erkennbar. Vielmehr sei die Planungszone einzig aufgrund eines Antrags der
Beschwerdegegner 2 erfolgt. Die Gutheissung eines Antrags auf Erlass einer
Planungszone im Rahmen eines Einspracheverfahrens überschreite die Grenze
zum Rechtsmissbrauch. Das Baugesuch sei bereits im Juli 2024 eingereicht
worden, wogegen die Planungszone erst am 15. April 2025 beschlossen worden
sei. Aufgrund des zeitlichen Ablaufs bestehe der Anschein, dass die Planungszone
einzig mit dem Zweck, das Baugesuch der Beschwerdeführerin zu blockieren,
erlassen worden sei. In diesem Zusammenhang sei auch zu beachten, dass die
dreimonatige Behandlungsfrist (; BR 801.110) vorsätzlich
missachtet und zugleich das verfassungsrechtliche Beschleunigungsgebot verletzt
worden sei. In Bezug auf ein allfälliges Kaskadenmodell machte die
Beschwerdeführerin geltend, dass solche Prioritätenordnungen jeweils explizit nur
für visuell sichtbare Mobilfunkanlagen gelten würden. Auch werde bestritten, dass
die Mobilfunkanlage ohne die geplanten Holzlamellen wahrnehmbar wäre und
selbst wenn, wäre aufgrund der Platzierung im Kirchturm ausgeschlossen, dass
eine negative Auswirkung auf das Orts- und Landschaftsbild entstehen könnte.
Ebenso wenig hätten die geplanten Holzlamellen einen negativen Einfluss auf das
Orts- und Landschaftsbild.
J.
Mit Duplik vom 19. November 2025 hielten die Beschwerdegegner 2
unverändert an ihren bisherigen Anträgen fest. Der Einbau der Mobilfunkantenne
bedinge, dass die bestehenden Fensteröffnungen mit Lamellen verbaut würden. Die
Lamellen würden einen Fremdkörper darstellen und den Originalzustand des
denkmalgeschützten Kirchturms verfälschen, insbesondere auch, weil teilweise
Lamellen aus glasfaserverstärktem Kunststoff (GFK) zum Einsatz gelangen
würden. Auch liege keine missbräuchliche Anwendung der Planungszone vor und
sei
die
Unterstellung
des
Baugesuchs
unter
deren
Geltungsbereich
verhältnismässig.
6 / 15
K.
Die Beschwerdegegnerin 1 liess sich mit Duplik vom 17. Dezember 2025
erneut vernehmen und hielt an ihren bisherigen Anträgen unverändert fest. Die
Ausgestaltung
der
zukünftigen
Bestimmungen
zur
Neuregelung
der
Mobilfunkanlagen auf dem Gemeindegebiet sei noch nicht absehbar. Denkbar seien
unter anderem Regelungen zum Ortsbild- und Landschaftsschutz, eine Negativ-
und Positivplanung, ein Kaskaden-, Dialog- oder Kooperationsmodell. Unabhängig
davon, ob mit Bauvorhaben visuell sichtbare oder nicht sichtbare Mobilfunkanlagen
gebaut oder durch die Aktivierung des Korrekturfaktors mit höherer Sendeleistung
ausgestattet würden, werde die bestehende Netztopologie verfestigt. Mit neuen
Bauvorhaben würden Standorte präjudiziert. Die Beschwerdegegnerin 1 würde im
ihr zur Verfügung stehenden Regelungsspielraum betreffend die Standortsplanung
von Mobilfunkanlagen eingeschränkt, wenn das vorliegend streitige Baugesuch
bereits vor Abschluss der Planung bewilligt würde. Mit dem Erlass von
Neuregelungen könne die Gemeinde bestehende und zukünftige Mobilfunkanlagen
koordinieren. Auch sei die Ordnungsfrist für die Bearbeitung des Baugesuchs weder
vorsätzlich noch übermässig überschritten worden. Die Beschwerdegegnerin 1
habe alle wesentlichen verfahrensfördernden Schritte unternommen.
L.
Am 19. Dezember 2025 verfügte die Instruktionsrichterin den Abschluss des
Schriftenwechsels. Mit Schreiben vom 24. bzw. 29. Dezember 2025 reichten sowohl
die Beschwerdegegner 2 als auch die Beschwerdeführerin ihre Honorarnoten ein.
M.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie die
weiteren Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid des
Gemeindevorstands Flims vom 15. April 2025, womit das Baugesuch der
Beschwerdeführerin der bestehenden Planungszone unterstellt und sistiert wurde.
Gemäss (BR 370.100) beurteilt das Obergericht des
Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit
diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach
kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene
Entscheid des Gemeindevorstands Flims vom 15. April 2025 ist weder endgültig
noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Beim angefochtenen
Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss ständiger
Praxis des ehemaligen Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden selbständig
angefochten werden kann (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons
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Graubünden R 21 66 vom 24. Januar 2023 E.1.2 f. und R 21 14 vom 29. März 2022
E.1.2 m.w.H.). Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde fällt demzufolge in die
örtliche und sachliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Die Legitimation zur
Beschwerde gemäss gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die
überdies frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 52 Abs. 2 und Art. 38
Abs. 1 und ) ist somit – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung 1.2 –
einzutreten.
1.2.
Die Beschwerdeführerin macht im Rahmen ihrer Replik vom 27. Oktober
2025 geltend, der Erlass einer Planungszone einzig aufgrund eines Antrags der
Beschwerdegegner 2 im Rahmen des Einspracheverfahrens überschreite die
Grenze des Rechtsmissbrauchs (act. A.3).
Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 15. Juli 2025 zutreffend
festhält,
ist
die
Rechtmässigkeit
der
Planungszone
vorliegend
nicht
Verfahrensgegenstand (act. A.1, Ziff. 11; siehe hierzu auch RUCH, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.],
Praxiskommentar
RPG:
Nutzungsplanung, 2016, Art. 27 Rz. 60). Wenn sie nun aber geltend macht, die
Planungszone sei rechtsmissbräuchlich erlassen worden, hätte sie dies bereits
gegen den Erlass der Planungszone geltend machen müssen. Die Rüge ist
vorliegend somit verspätet, weshalb diesbezüglich auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden kann.
2.
Die Planungszone, welche der Gemeindevorstand Flims am 15. April 2025
(veröffentlicht am 9. Mai 2025) für das Siedlungsgebiet erlassen hat, gilt einstweilen
bis am 9. Mai 2027. Dass sich das Grundstück Nr. Z.2._____ bzw. das geplante
Bauvorhaben im örtlichen Geltungsbereich der Planungszone befindet, ist zwischen
den Parteien unbestritten. Umstritten ist demgegenüber die Frage, ob das
Bauvorhaben der Beschwerdeführerin unter den sachlichen Geltungsbereich der
Planungszone fällt bzw. der Planungszone zu unterstellen und insofern zu Recht
sistiert worden ist. Dies gilt es nachfolgend zu prüfen.
3.
Die Planungszone stellt das klassische Instrument zur Sicherung künftiger
Planungen dar (vgl. WALDMANN/HÄNNI, Stämpflis Handkommentar SHK zum
Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 27 Rz. 2 m.w.H.). Wird der Erlass oder die
Änderung der Grundordnung oder eines Quartierplans in die Wege geleitet, kann
der Gemeindevorstand für die davon betroffenen Gebiete eine Planungszone
erlassen (; BR 801.100). In einer Planungszone darf gemäss Art.
21 Abs. 2 KRG nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren
oder dieser entgegenstehen könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur
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bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen
neuen Planungen und Vorschriften widersprechen (vgl. auch Art. 27 Abs. 1 Satz 2
RPG [SR 700]). Mit der Planungszone werden also nicht gemeinhin sämtliche
Bauvorhaben im Planungsbereich verunmöglicht. Vielmehr soll nur, aber immerhin,
die Erstellung derjenigen Einrichtungen verboten werden, die der im Gang
befindlichen Planung widersprechen oder deren Umsetzung erschweren (könnten).
Insoweit wird im Sinne einer negativen Vorwirkung die Anwendung des (noch)
geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt
(siehe BGE 146 II 289 E. 5.1 und 136 I 142 E. 3.2; Urteile des Bundesgerichts
1C_89/2024 vom 20. September 2024 E. 2.2.2; 1C_275/2021 vom 29. März 2022
E. 2.3 und 1C_518/2016 vom 26. September 2017 E. 5.5 f). Nicht planungsrelevante
Sachverhalte bleiben unangetastet. Baubewilligungen bleiben damit weiterhin
möglich, solange die konkrete Baute bzw. Nutzungsänderung die künftigen
planungsrechtlichen Festlegungen nicht derogiert. Somit gilt, dass Vorhaben, von
denen keine negativen Auswirkungen auf die künftige Nutzungsordnung zu
befürchten sind, weiterhin nach geltendem Recht bewilligt werden müssen. Die
Frage
der
künftigen
planungsrechtlichen
Festlegungen
bzw.
der
Planungsvorstellungen bestimmt sich dabei nicht ausschliesslich nach den
Absichten während der Verfügung der Planungszone, sondern es sind auch die
mittlerweile gewonnenen Ansichten und neu formulierten Planungsideen und -ziele
zu berücksichtigen (vgl. FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zürcher Planungs- und
Baurecht, Band 1, 7. Aufl., 2024, Rz. 2.4.2 S. 218; BERNER, Luzerner Planungs- und
Baurecht, 2012, Rz. 672 m.w.H.).
3.1.
Im Publikationstext der am 15. April 2025 vom Gemeindevorstand Flims
erlassenen Planungszone wird das Planungsziel wie folgt umschrieben: «Prüfung
des Erlasses von Bestimmungen und Festlegungen betreffend Mobilfunkanlagen in
der kommunalen Nutzungsplanung» (act. B.4). Dabei umfasst die Planungszone
das Siedlungsgebiet, in dem Mobilfunkanlagen das Orts- und Landschaftsbild
beeinträchtigen oder ideelle Immissionen verursachen können. Die Abgrenzung des
Gebiets ergibt sich aus einem separaten Plan.
3.2.
Die Beschwerdegegnerin 1 hat die vorliegende Planungszone somit zur
aktiven Standortplanung für Mobilfunkanlagen erlassen. Auch wenn die Steuerung
der Festlegung von Antennenstandorten mit raumplanerischen Mitteln grundsätzlich
zulässig ist, darf die politische Gemeinde dies nur mit planerisch zweckmässigen
Massnahmen tun (BGE 133 II 321 E. 4.3.5). Eine zulässige planerische Massnahme
kann beispielsweise die Negativplanung sein, die in einem bestimmten
schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstellung von
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Mobilfunkantennen untersagt. Denkbar sind auch positive Planungsmassnahmen,
mit welchen besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden,
sofern es sich um Standorte handelt, die sich besonders gut eignen und eine
genügende
Versorgung
durch
alle
Mobilfunkanbieter
ermöglichen.
Der
Konzentration von Sendestandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden
allerdings durch die Anlagegrenzwerte der eidgenössischen Verordnung über den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) enge Grenzen gesetzt,
weil alle Mobilfunkanlagen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen,
als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlagegrenzwert einhalten müssen
(BGE 133 II 321 E. 4.3.4). Erlaubt ist sodann ein Kaskadenmodell, das
Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen
(gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt.
Selbst im Interesse des Ortsbildschutzes erlassene Ästhetikvorschriften können auf
Mobilfunkanlagen angewendet werden (BGE 141 II 245 E. 7.1). Weiter sind die
Kantone und Gemeinden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
grundsätzlich berechtigt, zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften über
Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen (BGE 138 II 173 E. 7.4.3; Urteil des
Bundesgerichts 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1). Unter ideellen
Immissionen wird verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der
Bevölkerung oder Teilen davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und
dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst unerfreulich
empfunden wird. Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in Wohngebieten
erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der
Wohnzonen zu wahren. Nicht zu rechtfertigen vermögen solche subjektiven Ängste
und Gefühle des Unbehagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar
ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (Urteil des
Bundesgerichts 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.5.2). Völlig ausgeschlossen
sind kantonale oder kommunale Regelungen zum Immissionsschutz; diesbezüglich
können Gemeinden keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über das
Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) und die darauf gestützten
Verordnungen, insbesondere die NISV, hinausgehen (siehe beispielsweise Urteil
des Bundesgerichts 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1). Das Gleiche gilt für
das Vorsorgeprinzip gemäss , wie das Bundesgericht wiederholt
bestätigt hat. Demnach wird die gesetzliche Vorsorge mit den Anlagegrenzwerten
der NISV abschliessend sichergestellt ().
Weiter
gilt,
dass
kommunale
Bau-
und
Zonenvorschriften,
soweit
sie
Mobilfunkanlagen betreffen, die Wahrnehmung des Versorgungsauftrags der
Mobilfunkbetreiber gemäss Fernmeldegesetzgebung nicht vereiteln oder über
10 / 15
Gebühr erschweren dürfen. Ziel der Fernmeldegesetzgebung ist es, eine
zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle
Bevölkerungskreise in allen Landesteilen zu gewährleisten und einen wirksamen
Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten zu ermöglichen (Art. 1 Abs. 2
lit. a und c des eidgenössischen Fernmeldegesetzes [FMG; SR 784.10]; BGE 141
II 245 E. 7.1). Damit wäre eine Vorschrift unvereinbar, die im überbauten Gebiet
einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkantennen gleichkäme (BGE 133 II 353
E. 4.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_ 275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1;
1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.3; 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.2).
4.
Gegenstand des vorliegend sistierten Baugesuchs ist der Neubau einer
Mobilfunkanlage im Kirchturm der J.._____ auf Grundstück Nr. Z.2._____. Das
Grundstück befindet sich in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen.
4.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Antenne vollständig im
Kirchturm integriert und somit visuell nicht wahrnehmbar sei, weshalb sie die
Planung nicht erschweren könne.
Die Mobilfunkanlage soll im bestehenden Kirchturm errichtet werden. Einerseits
können – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird (siehe Erwägungen 3.2 ff.) – nicht
nur visuell wahrnehmbare Anlagen die Umsetzung der künftigen Planung
erschweren. Anderseits ist aber ohnehin zu beachten, dass das Bauvorhaben als
Ganzes (nicht nur die Mobilfunkantenne) durchaus visuell wahrnehmbar ist.
Gegenstand des Baugesuchs bildet nämlich auch die Anbringung von Holzlamellen
bei den Fensteröffnungen des Kirchturms (hinter denen die Mobilfunkantenne
installiert werden soll, siehe Ansichtspläne in act. C.1.4 bis 1.6). In Bezug auf
mögliche ideelle Immissionen ist jedoch der Beschwerdeführerin zuzustimmen,
dass die Mobilfunkanlage als solche nicht sichtbar sein wird.
4.2.
Vorliegend ist diese Abgrenzung aber ohnehin nicht entscheidrelevant.
Vielmehr ist auf den eigentlichen Zweck der Planungszone abzustellen. Dieser
wurde von der Beschwerdegegnerin 1 im Rahmen der Publikation vom 9. Mai 2025
allgemein umschrieben (act. B.4). Es geht der Beschwerdegegnerin 1 um die
Prüfung des Erlasses von Bestimmungen und Festlegungen betreffend
Mobilfunkanlagen in der kommunalen Nutzungsplanung. Hierzu führt die
Beschwerdegegnerin 1 in ihrer Duplik vom 17. Dezember 2025 ergänzend aus,
dass verschiedene mögliche Regelungen zur Auswahl stehen würden, die konkrete
Ausgestaltung
der
zünftigen
bundesrechtskonformen
Bestimmungen
zur
Neuregelung der Mobilfunkanlagen auf dem Gemeindegebiet aber noch nicht
absehbar sei. Mit neuen Bauvorhaben würden Standorte aber präjudiziert und die
11 / 15
Gemeinde würde im ihr zur Verfügung stehenden Regelungsspielraum betreffend
die Standortplanung eingeschränkt. Die Standortwahl einer neuen Anlage könne
Präjudizwirkung entfalten, da sie die Netztopologie beeinflusse und damit die
Flexibilität bei der Standortwahl für zukünftige Anlagen einschränken würde. Dies
könne dazu führen, dass eine Prioritätenordnung unterlaufen würde. Unkoordinierte
Aus- und Neubauten lägen keinesfalls im öffentlichen Interesse und würden einer
qualitativ guten Mobilfunkversorgung widersprechen. Demgegenüber könnten mit
dem Erlass von neuen Bestimmungen bestehende und künftige Mobilfunkanlagen
koordiniert werden. Die Planungszone diene dazu, zu verhindern, dass das
vorliegende oder zukünftige Projekte die spätere Standortplanung erschweren
würden (siehe zum Ganzen: act. A.6, Ziff. 3 f.).
4.3.
Das Ziel der vorliegenden Planungszone beschränkt sich somit nicht auf den
Erlass allfälliger Bestimmungen zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes oder
zum Schutz vor ideellen Immissionen, sondern ist bedeutend weiter gefasst.
Dennoch liegt klarerweise eine verfestigte Planungsabsicht vor. Auch aus der
Publikation der Planungszone ergibt sich nichts Gegenteiliges – vielmehr sind dort
folgende Eckpunkte klar voneinander getrennt: (1) Ziel der Planungszone: Prüfung
des Erlasses von Bestimmungen und Festlegungen betreffend Mobilfunkanlagen in
der
kommunalen
Nutzungsplanung.
(2)
Örtlicher
Geltungsbereich
der
Planungszone: Siedlungsgebiet, in dem Mobilfunkanlagen das Orts- und
Landschaftsbild beeinträchtigen oder ideelle Immissionen verursachen können. Im
Zusammenhang mit dem Orts- und Landschaftsbild bzw. den ideellen Immissionen
ging es somit lediglich um die örtliche Abgrenzung der auszuscheidenden
Planungszone. Es wurden damit keine Angaben über den sachlichen
Anwendungsbereich oder über die geplanten zukünftigen Regelungen gemacht.
Entsprechend kann der Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach im
Publikationstext sinngemäss festgehalten werde, dass im Siedlungsgebiet das Orts-
und Landschaftsbild nicht beeinträchtigt werden soll und ideelle Immissionen
verhindert werden sollen (act. A.1, Ziff. 12), nicht gefolgt werden. Damit vermischt
die Beschwerdeführerin das Ziel der Planungszone mit ihrem örtlichen
Geltungsbereich. Wäre die Beschwerdeführerin mit der örtlichen Ausdehnung der
Planungszone nicht einverstanden gewesen, hätte sie die Möglichkeit gehabt,
gegen die Planungszone und insbesondere gegen die Abgrenzung des Gebiets
Rechtsmittel zu ergreifen. Die Planungszone ist jedoch unangefochten in
Rechtskraft erwachsen. Entsprechend ist vorliegend auch nur zu prüfen, ob das
sistierte Baugesuch dem Ziel der Planungszone («Prüfung des Erlasses von
Bestimmungen und Festlegungen betreffend Mobilfunkanlagen in der kommunalen
Nutzungsplanung») entgegenstehen könnte.
12 / 15
4.4.
Vorliegend beabsichtigt die Beschwerdeführerin im Kirchturm der J.._____
eine neue Mobilfunkanlage zu errichten. Angesichts des vorstehend Ausgeführten
ist es nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin 1 zum Schluss gelangt,
das
beschwerdeführerische
Bauvorhaben
könnte
der
neuen
Planung
entgegenstehen
bzw.
falle
unter
den
sachlichen
Geltungsbereich
der
Planungszone. Wie aufgezeigt, stehen der Gemeinde verschiedene Möglichkeiten
zu, aus raumplanerischen Gründen die Errichtung von Mobilfunkanlagen auf ihrem
Gemeindegebiet und somit in ihrem Baureglement zu steuern. Die Errichtung einer
neuen Mobilfunkanlage präjudiziert deshalb die zukünftige Planung klarerweise.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass aufgrund des zeitlichen Ablaufs der
Eindruck entstehe, dass die Planungszone einzig mit dem Zweck, das hängige
Baugesuch zu blockieren, erlassen worden sei. Dies sei nicht Sinn und Zweck einer
Planungszone. In diesem Zusammenhang sei auch zu beachten, dass die
Behandlungsfrist von drei Monaten () vorsätzlich missachtet
und somit das Beschleunigungsgebot verletzt worden sei.
5.1.
Dem Grundsatz nach entfaltet eine Planungszone ihre Wirkung auf
Bauvorhaben bzw. Baugesuche, welche nach dem Erlass der Planungszone
eingereicht werden. Ob und inwieweit eine Planungszone die Behandlung bereits
hängiger Baugesuche hemmt, hängt auch vom kantonalen Recht ab. Die
Rechtsordnung des Kantons Graubünden kennt keine Vorschrift, wonach eine
Planungszone innerhalb einer bestimmten Zeitspanne nach Hängigkeit des
Baugesuchs bezeichnet werden muss, um für dieses Baugesuch noch eine
bauhindernde Wirkung zu entfalten (demgegenüber kennt beispielsweise das
Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen eine entsprechende Frist von drei
Monaten, ). Nach der bundesgerichtlichen Praxis und
mangels einer ausdrücklichen übergangsrechtlichen Regelung ist für ein
Bauvorhaben regelmässig vom Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt der
Baubewilligung gilt (siehe zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden R 20 73 vom 1. Dezember 2020 E. 5.4 m.w.H.). Rechtsänderungen,
die während des Bewilligungsverfahrens eintreten, sind zu berücksichtigen. Eine
während
eines
erstinstanzlichen
Baubewilligungsverfahrens
beschlossene
Planungszone ist eine solche Rechtsänderung; sie führt daher dazu, dass die
Bewilligungsbehörde die laufenden Verfahren hemmt. Eine automatische
Hemmung aller hängigen Baugesuche bewirkt die Planungszone indessen nicht
(RUCH, a.a.O., Art. 27 Rz. 58). Da bisher erstinstanzlich noch nicht über das
Baugesuch Nr. Z.1._____ befunden wurde, kann das Baugesuch grundsätzlich der
rechtskräftigen Planungszone unterstellt werden.
13 / 15
5.2.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es einer Gemeinde, die erst
aufgrund eines konkreten Bauprojekts eine Planänderung oder -überprüfung ins
Auge fasst, nicht von vornherein verwehrt, die dazu nötigen Schritte einzuleiten.
Dazu gehört der Erlass einer Planungszone, um zu verhindern, dass sie das
Baugesuch noch vor Abschluss der Planungsarbeiten ohne Weiteres bewilligen
muss (siehe z.B. Urteil des Bundesgerichts 1C_358/2020 vom 9. Juli 2021 E. 5.6).
Alsdann ist im Sinne einer Einzelfallbeurteilung eine Interessenabwägung
vorzunehmen, ob ein Baugesuch der Planungszone unterstellt werden kann.
Vorliegend vermögen die privaten Interessen der Beschwerdeführerin an der
umgehenden Behandlung ihres Baugesuchs und der zeitnahen Realisierung ihres
Bauvorhabens, das öffentliche Interesse an den planerischen Massnahmen bzw.
an der Überprüfung möglicher Massnahmen nicht zu überwiegen. Auch werden mit
der (zeitlich befristeten) Planungszone nicht sämtliche Mobilfunkanlagen auf dem
gesamten
Gemeindegebiet
generell
ausgeschlossen
und
kann
der
Versorgungsauftrag durch die Beschwerdeführerin sehr wohl noch wahrgenommen
werden. Die angeordnete Sistierung ist somit im öffentlichen Interesse und auch
verhältnismässig.
5.3.
sieht vor, dass die Erledigungsfrist bei Bauvorhaben mit
Einsprachen maximal drei Monate zu betragen hat. Aus ergibt
sich, dass es sich dabei um eine reine Ordnungsvorschrift handelt, deren Verletzung
keine negativen Rechtsfolgen nach sich zieht.
Vorliegend ergibt sich aus den Verfahrensakten, dass das strittige Baugesuch nach
Eingang der Vernehmlassung der Bauherrin während vier Monaten formell sistiert
wurde. Gemäss Schreiben der Baukommission der Gemeinde Flims vom 27.
September 2024 wurde das Baugesuch Nr. Z.1._____ nämlich in «gegenseitiger
Absprache» bis Ende Januar 2025 sistiert (act. C.1.12). Dadurch wird selbstredend
die lange Verfahrensdauer etwas relativiert. Auch wenn es störend sein mag, dass
ein hängiges Baugesuch nach einem knappen Jahr noch nicht behandelt ist und
alsdann einer Planungszone unterstellt wird, sind – wie aufgezeigt – keine
rechtlichen Bestimmungen ersichtlich, welche dieses Verhalten sanktionieren
würden. Die Beschwerdeführerin kann aus ihrer Rüge somit nichts zu ihren Gunsten
ableiten.
6.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde deshalb als unbegründet, weshalb
sie abzuweisen ist. Es ist somit noch über die Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu befinden.
14 / 15
6.1.
Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten
zu tragen (). Die Verfahrenskosten bestehend aus der
Staatsgebühr, den Gebühren für die Ausfertigung und die Mitteilungen des
Entscheids sowie den Barauslagen (), sind somit der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Unter Berücksichtigung, dass sich in den
Verfahren VR3 25 66 und VR3 25 67 ähnliche Rechtsfragen stellten, erscheint
vorliegend eine Staatsgebühr von CHF 2'500.00 als angemessen (Art. 75 Abs. 2
VRG).
6.2.
Aussergerichtlich hat die Beschwerdeführerin den Beschwerdegegnern 2 die
durch das Verfahren verursachten notwendigen Kosten in Form einer
Parteientschädigung zu ersetzen (). Die Parteientschädigung
wird gemäss Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung [HV; BR 310.250])
i.V.m. Art. 19 des kantonalen Anwaltsgesetzes (BR 310.100) durch die urteilende
Instanz nach Ermessen festgesetzt. Ausgangspunkt bildet die Kostennote (Art. 2
Abs. 2 HV). Dabei hat insbesondere der vereinbarte Stundensatz üblich (vgl. Art. 3
Abs. 1 HV) und der geltend gemacht Aufwand angemessen und für die
Prozessführung erforderlich zu sein.
Vorliegend machen die obsiegenden Beschwerdegegner 2 mit Schreiben vom
24. Dezember 2025 eine Entschädigung von CHF 5'005.40 (inkl. Mehrwertsteuer
und Kleinspesenpauschale von drei Prozent) geltend. Der geltend gemachte
Zeitaufwand von 16.65 Arbeitsstunden erscheint dem Gericht als angemessen.
Auch liegt eine Honorarvereinbarung vom 2. August 2024 im Recht, welche zwar
einen Stundenansatz von CHF 320.00 enthält. Die geltend gemachte
Entschädigung beruht jedoch auf einem Stundenansatz von CHF 270.00, was als
üblich gilt. Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern 2 somit eine
aussergerichtliche
Entschädigung
von
insgesamt
CHF
5'005.40
(inkl.
Mehrwertsteuer und Spesen) zu bezahlen.
Die Beschwerdegegnerin 1 hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung, da sie in
ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt (). Da sich die übrigen
Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegner nicht am Verfahren beteiligt
haben, haben sie ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
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Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
2’500.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
628.00
Total
CHF
3’128.00
gehen zulasten der A._____ AG.
3.
Die A._____ AG hat B.A._____ und B._____ aussergerichtlich mit insgesamt
CHF 5’005.40 zu entschädigen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]
Referenzen
Bestimmungsliste
- VR3 2025 65Unterstellung einer Mobilfunkanlage unter die Planungszone