Sozialhilfe

Urteil vom 10. September 2026

IV. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichterin Viscione, Präsidentin,

Bundesrichter Maillard,

Bundesrichterin Heine,

Bundesrichterin Scherrer Reber,

Bundesrichter Métral,

Gerichtsschreiberin Polla.

Politische Gemeinde St. Gallen,

Soziale Dienste St. Gallen,

Brühlgasse 1, 9000 St. Gallen,

Beschwerdeführerin,

gegen

A.A.________,

Beschwerdegegnerin.

Sozialhilfe,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. September 2025 (B 2025/104).

A.

A.a. Die 1968 geborene A.A.________ und ihr damaliger, 1961 geborener Ehemann B.A.________ zogen im März 2009 nach U.________ in eine Vierzimmerwohnung an der Strasse C.________. Sie haben keine gemeinsamen Kinder. Seit März 2009 erhalten sie von den Sozialen Diensten St. Gallen (nachfolgend: Soziale Dienste) wirtschaftliche Sozialhilfe, wobei sie als Unterstützungseinheit erfasst wurden. Das Ehepaar liess sich am 18. Juli 2022 scheiden, blieb aber in der gemeinsamen ehelichen Wohnung als Mieter. Nachehelicher Unterhalt ist nicht geschuldet. Mit Schreiben vom 29. Juli 2022 informierten A.A.________ und B.A.________ die Sozialen Dienste über die Scheidung und ersuchten darum, künftig als Zweck-Wohngemeinschaft behandelt zu werden, da sie seit zwei Jahren räumlich getrennt in der Wohnung lebten und die Haushaltsausgaben vorwiegend getrennt finanzierten. A.A.________ unterstütze B.A.________, sofern er aus gesundheitlichen Gründen auf Hilfe angewiesen sei. Die Sozialen Dienste lehnten den Antrag mit Schreiben vom 11. August 2022 ab, da trotz Scheidung eine familienähnliche Wohn- und Lebensgemeinschaft bestehe. Sie erliessen zwei getrennte Unterstützungsverfügungen mit je separatem Budget (Grundbetrag jeweils für eine Person im Zweipersonenhaushalt). A.A.________ erhielt ab September 2022 Fr. 1'263.- pro Monat, ab Januar 2023 Fr. 1'270.- und ab Januar 2024 Fr. 1'295.- Sozialhilfe (Grundbedarf und Miete). B.A.________ beantragte im Frühjahr 2024 die vorzeitige Ausrichtung seiner Rente der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) und ersuchte gleichzeitig um Ergänzungsleistungen (EL). Mit Verfügung vom 24. Juni 2024 sprach ihm die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (SVA) EL in der Höhe von Fr. 1'219.- zusätzlich zur Rente der AHV von Fr. 1'010.- zu, womit B.A.________ nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen war.

A.b. Die Sozialen Dienste kürzten A.A.________ mit Verfügung vom 15. August 2024 ab 1. September 2024 die Unterstützungsleistungen auf monatlich Fr. 613.75, indem sie ihr einen Konkubinatsbeitrag von B.A.________ in der Höhe von Fr. 681.25 als Einnahme anrechneten. Daran hielten sie mit Einspracheentscheid vom 30. Oktober 2024 fest. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Departement des Innern des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 29. April 2025 ab.

B.

Die hiergegen von A.A.________ eingereichte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen gut und hob den Entscheid des Departements des Innern vom 29. April 2025 und die Entscheide der Sozialen Dienste vom 30. Oktober 2024 und 15. August 2024 auf. Es wies die Sache zur Neuberechnung der Sozialhilfeleistungen ab 1. September 2024 an die Sozialen Dienste zurück, wobei bei der Bedarfsberechnung keine Einnahmen Dritter (Konkubinatsbeitrag des Ex-Ehemannes) anzurechnen seien (Entscheid vom 18. September 2025).

C.

Die Sozialen Dienste beantragen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sinngemäss, in Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 18. September 2025 sei der Entscheid des Departements des Innern vom 29. April 2025 zu bestätigen. Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

A.A.________ beantragt Abweisung der Beschwerde und ersucht um unentgeltliche Rechtspflege. Die Vorinstanz schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.

D.

Mit Verfügung vom 6. Januar 2026 erteilt der Instruktionsrichter der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten die aufschiebende Wirkung.

2.1. Streitig ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Sache zur Neuberechnung der Sozialhilfeleistungen an die Sozialen Dienste zurückwies mit der Anweisung, bei der Bedarfsberechnung keine Einnahmen Dritter (Konkubinatsbeitrag des Ex-Ehemannes) anzurechnen.

3.1. Die Vorinstanz erwog, gemäss SKOS-Richtlinien seien in einem stabilen Konkubinat Einkommen und Vermögen einer nicht unterstützten Person angemessen in Form eines der unterstützten Person als Einnahme anzurechnenden Konkubinatsbeitrags zu berücksichtigen, um den Sozialhilfeanspruch der Partnerin oder des Partners sowie gemeinsamer Kinder zu bestimmen. Ein Konkubinat gelte als stabil, wenn die Partner seit mindestens zwei Jahren in einer Beziehung zusammenlebten oder wenn sie weniger als zwei Jahre zusammenlebten, aber ein gemeinsames Kind hätten. Das Konkubinat sei den Wohn- und Lebensgemeinschaften zuzurechnen. Die Wohn- oder Lebensgemeinschaften bestünden aus Paaren oder Gruppen, die als zentrales Kriterium Haushaltsfunktionen wie Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen usw. gemeinsam ausübten oder finanzierten. Personengruppen, die den Haushalt nicht gemeinsam führten und bloss mit dem Zweck zusammenwohnen, die Miet- und Nebenkosten gering zu halten, würden als Zweck-Wohngemeinschaft begrifflich erfasst. Die Ausübung und Finanzierung der Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen usw.) erfolge vorwiegend getrennt.

3.3. In die Berechnung der EL würden überdies Konkubinatspartner nicht eingeschlossen. Wären die Beschwerdegegnerin und ihr Ex-Ehemann noch verheiratet, würde ihr wohl bei der Bemessung des EL-Anspruchs des Ehemannes kein hypothetisches Einkommen angerechnet werden, da sie sich seit mehreren Jahren erfolglos um eine Stelle bemühe. In der hier zu beurteilenden Situation mit dem Bezug einer AHV-Rente und von EL des Ex-Ehemannes stelle die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags einen unzulässigen Eingriff in das ergänzungsleistungsrechtlich garantierte Existenzminimum dar.

4.1. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen im Wesentlichen ein, der Kanton St. Gallen kenne eine genügende gesetzliche Grundlage für die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags. Dieser sei ferner unabhängig davon anzurechnen, ob der Konkubinatspartner bereit sei, etwas zu bezahlen bzw. die Sozialhilfeempfängerin zu unterstützen oder nicht. Mit Blick auf das im Sozialhilferecht geltende Subsidiaritätsprinzip würden auch fiktive Einnahmen berücksichtigt. In willkürlicher Auslegung des Konkubinatsbegriffs verlange die Vorinstanz zudem für die Bejahung eines Konkubinats eine Bereitschaft, sich gegenseitig zu helfen und zu unterstützen, mithin eine eheähnliche Solidarität. Der vorinstanzlichen Argumentation sei nicht zu folgen, wonach der Ex-Ehemann keine Bereitschaft zur gegenseitigen (finanziellen) Hilfe zeige, weshalb kein Konkubinat vorliege. Mit Blick auf die Wohnsituation der Beschwerdegegnerin und ihres Ex-Ehemannes (und der übrigen Gegebenheiten) sei vielmehr ein Konkubinat zu vermuten. Sie lebten bereits seit 2009 - auch nach der Scheidung im Jahr 2022 - zusammen in der früher ehelichen Wohnung, seien sich vertraut und würden sich auch in Zukunft, ähnlich einem seit über zehn Jahren verheirateten Paar, gegenseitig aushelfen, soweit dies überhaupt verallgemeinert werden könne. Der angefochtene Entscheid sei in der Begründung und im Ergebnis willkürlich.

5.2.

5.2.2. In der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 (KV; 111.1) ist in Art. 89 die Gemeindeautonomie verankert. Danach ist die Gemeinde autonom, soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt (Abs. 1). In der Rechtsetzung hat die Gemeinde Entscheidungsfreiheit, wenn das Gesetz keine abschliessende Regelung trifft oder die Gemeinde ausdrücklich zur Rechtsetzung ermächtigt (Abs. 2). Der Kanton beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.

5.2.3. Im Einklang damit betont die Botschaft der Regierung vom 5. August 1997 zum SHG/SG (publiziert im Amtsblatt Nr. 37 vom 8. September 1997 [ABl 1997, 1769 ff.]; nachfolgend: Botschaft) als eines der gesetzgeberischen Ziele die Achtung der Gemeindeautonomie im Bereich der Sozialhilfe, nachdem diese verfassungsrechtlich dem Zuständigkeitsbereich der politischen Gemeinde zugeordnet ist. Vom Grundsatz ausgehend, wonach Entscheidungskompetenz, Aufgabenerfüllung und Finanzierung bei demselben Träger einer öffentlichen Aufgabe liegen sollen, soll das Gesetz im Bereich der individuellen Sozialhilfe nur gerade die für die Angleichung an das Bundesrecht unumgänglichen Bestimmungen enthalten. Mit anderen Worten: Jene Ebene, die mit der Aufgabe betraut ist - im vorliegenden Fall die politische Gemeinde -, soll auch im Sinne des Kongruenzgedankens die Verantwortung für die Art der Aufgabenerfüllung tragen, über Entscheidungsbefugnisse verfügen und für die Finanzierung zuständig sein (ABl 1997, 1787).

5.2.4. Mit Blick auf die Bemessung der finanziellen Sozialhilfe ist die Gemeinde somit insofern autonom, als die zuständige Gemeinde diese aufgrund der im Einzelfall festgestellten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse verfügt, wie Art. 11a Abs. 1 Satz 1 SHG/SG explizit festhält.

Persönliche Sozialhilfe bezweckt: a) der Hilfebedürftigkeit vorzubeugen, deren Folgen nach Möglichkeit zu beseitigen oder zu mildern; b) die Eigenverantwortung und die Selbsthilfe der Hilfebedürftigen sowie ihre soziale und berufliche Integration zu fördern (Abs. 1).

Sie wird geleistet, soweit: a) keine Hilfeleistung durch unterstützungspflichtige Verwandte oder andere Dritte gewährt wird oder diese nicht rechtzeitig verfügbar ist; b) kein Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen oder auf Sozialhilfe nach der besonderen Gesetzgebung besteht (Abs. 2).

6.1. Die Bemessung der finanziellen Sozialhilfe orientiert sich, wie bereits erwähnt (E. 5.4.2 vorne), primär an den Richtlinien der KOS. Die Regierung erklärt diese Richtlinien nach Art. 11 Abs. 1 bis SHG/SG für allgemein verbindlich, wenn sie vom Verband St. Galler Gemeindepräsidien anerkannt sind und: a) wenigstens zwei Drittel der Räte der politischen Gemeinden dies beantragen oder b) die Räte von politischen Gemeinden, die zusammen wenigstens zwei Drittel der Wohnbevölkerung des Kantons umfassen, dies beantragen oder c) wenigstens ein Zehntel der politischen Gemeinden die Ansätze nach diesen Richtlinien grundsätzlich unterschreitet. Die KOS wiederum empfiehlt den Gemeinden die Anwendung der Richtlinien der SKOS und ergänzend dazu das KOS-Handbuch (hier anwendbar: Version vom Januar 2021). Die zuständige Gemeinde verfügt die Bemessung der finanziellen Sozialhilfe aufgrund der im Einzelfall festgestellten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse (Art. 11a Abs. 1 Satz 1 SHG/SG). Das Sozialhilfegesetz des Kantons St. Gallen regelt den Konkubinatsbeitrag somit nicht ausdrücklich.

6.2. Die Regierung des Kantons St. Gallen hat bis anhin diese Richtlinien nicht im Sinne von Art. 11 Abs. 1 bis SHG/SG für allgemein-verbindlich erklärt, weshalb sie mit der Vorinstanz für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe als Orientierungshilfe dienen. Die KOS- bzw. SKOS-Richtlinien besitzen mithin einzig Richtwertcharakter für die Gemeinden. Daran ändert die zuletzt mit Urteil 8C_138/2024 E. 4.1 ergangene Rechtsprechung nichts. Bei umgekehrter Konstellation eines vorinstanzlich geschützten Konkubinatsabzugs durch die Gemeinde bestätigte das Bundesgericht (wiederum unter dem Blickwinkel der willkürlichen Auslegung kantonalen Rechts), dass es ausreicht, wenn in der kantonalen sozialhilferechtlichen Rechtsetzung darauf verwiesen wird, dass sich die wirtschaftliche Hilfe nach den SKOS-Richtlinien bemisst, damit diese verbindlich werden und eine hinreichende Gesetzesgrundlage bilden (BGE 136 I 129 E. 8.1; Urteile 8C_42/2023 vom 22. Dezember 2023 E. 4.4; 2P.156/2005 vom 17. Oktober 2005 E. 5.1; 2P.115/2001 vom 11. September 2001 E. 2b; GUIDO WIZENT, Sozialhilferecht, 2. Aufl. 2023, Rz. 286). Anders als hier stellt das dem Urteil 8C_138/2024 zugrunde liegende Sozialhilfegesetz des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH; LS 851.1) mit § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV/ZH klar, dass sich die wirtschaftliche Hilfe nach den SKOS-Richtlinien bemisst, weshalb diese verbindlichen Charakter aufweisen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung bezieht sich somit auf jene Fälle, die sich auf eine kantonale sozialhilferechtliche Regelung stützen können, die die Anwendung der SKOS-Richtlinien für verbindlich erklärt und diese somit in die kantonalrechtliche Gesetzgebung integriert hat. Dementgegen haben sich die kommunalen Behörden des Kantons St. Gallen offensichtlich nicht darauf geeinigt, das KOS-Handbuch oder die SKOS-Richtlinien für das gesamte Kantonsgebiet gemäss den Bedingungen von Art. 11 Abs. 1 bis SHG/SG für verbindlich erklären zu lassen. Nach den willkürfreien Darlegungen der Vorinstanz fehlt es bei dieser Ausgangslage an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, um einen fiktiven Konkubinatsbeitrag des nicht sozialhilferechtlich unterstützten Partners nach den SKOS-Richtlinien anzurechnen. Damit kann offenbleiben, ob die Vorinstanz gegen das Willkürverbot verstossen hat, indem sie bei den konkreten Gegebenheiten das Vorliegen eines stabilen Konkubinats im sozialversicherungsrechtlichen Sinn verneinte (vgl. BGE 141 I 153 E. 5.2; vgl. WIZENT, a.a.O., Rz. 690). Eine Verletzung der Gemeindeautonomie ist ihr nach der insgesamt willkürfreien Anwendung kantonalen Rechts nicht vorzuwerfen. Die Beschwerde ist somit unbegründet.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen und dem Departement des Innern des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.