602 2026 73
FR Kantonsgericht
Raumplanung und öffentliches Baurecht
Baustopp und Revision des PAL
Veröffentlicht am 26. September
Entschieden am 14. April
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Französisch).
Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2026 73
Arrêt du 1er septembre 2026
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-stagiaire :
Maël Mesot
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Julien Guignard,
avocat,
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée
Objet
Recours contre décision incidente – Effet anticipé négatif des plans –
Suspension de la procédure de permis de construire
Recours du 27 avril 2026 contre la décision du 14 avril 2026
Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Le 3 août 2025, la société A.________ SA a déposé une demande de permis de construire
(dossier FRIAC n° bbb) portant sur la construction de trois immeubles locatifs avec parking
souterrain commun sur l'art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de D.________, secteur
E.________. La parcelle concernée, d'une surface de 1'927 m², est située en zone village selon le
plan d’aménagement local (PAL) en vigueur.
Mis à l'enquête publique en 2025, le projet a suscité plusieurs oppositions.
B.
Par courrier du 18 novembre 2025, la Commune de D.________ a informé le Préfet de la
Glâne de sa volonté de revoir à la baisse l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) applicable à la zone
village et a requis la suspension des procédures de permis de construire en cours dans cette zone.
C.
Après avoir recueilli les déterminations du Service des constructions et de l'aménagement
(SeCA) et de la requérante du permis de construire, le Préfet a, par décision incidente du
14 avril 2026, suspendu la procédure de permis de construire jusqu'à la mise à l'enquête de la
modification du PAL, mais au plus tard jusqu'au 14 avril 2028.
Il a retenu en substance que la commune avait manifesté une intention sérieuse de modifier la
réglementation applicable à la zone village en vue d'une diminution de l’IBUS, notamment par le
mandat confié à un bureau spécialisé. Il a en outre considéré que cette démarche reposait sur des
motifs objectifs, dès lors que la commune estimait l'IBUS de 1.50 trop élevé pour une commune
comme D.________ et que cette appréciation était partagée par le SeCA. Relevant enfin que le
projet litigieux présentait un IBUS de 1.35, soit une valeur proche de l'indice maximal actuellement
autorisé de 1.5, il a jugé très probable qu'une diminution de l'IBUS rende le projet non conforme à
la future réglementation, de sorte que la suspension apparaissait apte, nécessaire et proportionnée
pour garantir la conformité de la construction à la planification en cours de révision.
D.
Le 27 avril 2026, la propriétaire requérante recourt contre la décision précitée auprès du
Tribunal cantonal. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à l'admission du recours, à
l'annulation de la décision de suspension et au renvoi du dossier à l'autorité intimée afin de
poursuivre l'instruction de la demande de permis de construire et décision selon le PAL actuellement
en vigueur.
A l'appui de ses conclusions, la recourante soutient en substance que les conditions d'application
de l'art. 92 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et des
constructions (LATeC; RSF 710.1) ne sont pas réalisées. Elle fait valoir que la commune n'aurait
pas démontré l'existence d'une intention sérieuse de réviser sa planification ni de motifs objectifs
justifiant une réduction de l'IBUS applicable à la zone village. Elle invoque également une violation
du principe de la stabilité des plans au sens de l'art. 21 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), la réglementation en vigueur n'ayant été approuvée
qu'en 2022 et aucune modification sensible des circonstances n'étant établie. Enfin, elle reproche
au Préfet d'avoir retenu de manière arbitraire qu'une future diminution de l'IBUS rendrait
probablement son projet non conforme, alors qu'aucune valeur du nouvel indice envisagé n'était
connue au moment de la décision attaquée.
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E.
Le 19 mai 2026, le Préfet a renoncé à formuler des observations sur le recours, se référant à
la décision attaquée, et a produit son dossier.
Dans ses observations du 27 mai 2026, le SeCA a également conclu au rejet du recours. Il a exposé
se rallier intégralement à la motivation de la décision attaquée, relevant que la Commune de
D.________ avait manifesté sa volonté de réduire l'IBUS applicable à la zone village. Le SeCA a en
outre produit les dossiers relatifs à la révision du plan d'aménagement local de la commune.
Invitée à se déterminer sur le recours, la commune n'a pas déposé d'observations dans le délai
imparti.
F.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans
les considérants de droit du présent arrêt, dans la mesure utile à la résolution du litige.
en droit
1.
1.1.
La décision rendue le 14 avril 2026 par laquelle le Préfet a suspendu la procédure de permis
de construire jusqu'à la mise à l'enquête de la modification du PAL, mais au plus tard jusqu'au
14 avril 2028, ne clôt pas la procédure pendante devant lui et présente par conséquent le caractère
d'une décision incidente.
Selon l'art. 120 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative
(CPJA; RSF 150.1), en lien avec l'al. 1, les décisions incidentes – autres que celles relatives à la
compétence, à la récusation, à la langue de procédure, à l'effet suspensif et à l'assistance judiciaire
– ne peuvent faire l'objet d'un recours séparé que si elles sont susceptibles de causer un préjudice
irréparable ou si l'admission immédiate du recours permet d'aboutir à une décision finale et d'éviter
ainsi une procédure probatoire longue et coûteuse.
La notion de préjudice irréparable est identique à celle figurant à l'art. 46 de la loi du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La jurisprudence fédérale en la matière est
donc applicable par analogie au droit cantonal. Il est généralement admis que la condition du
préjudice irréparable est remplie lorsque le recourant justifie d'un intérêt digne de protection à
l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente contestée (cf. GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 142). Cet intérêt peut être de nature juridique ou factuelle,
et inclut les intérêts économiques de la partie, pour autant que le recours ne vise pas uniquement à
éviter une prolongation ou un renchérissement de la procédure (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.4 et
116 Ib 344 consid. 1b; arrêts TC FR 602 2022 111 du 4 mai 2023 consid. 2.1 et 602 2019 92 du
12 septembre 2019 consid. 4). Le désavantage subi par le recourant doit revêtir une certaine
importance, il n'est pas nécessaire qu'il soit existentiel. Le dommage encouru doit toutefois être
établi ou, à tout le moins, rendu vraisemblable; une simple éventualité ne suffit pas (cf. arrêt TC
FR 602 2022 111 du 4 mai 2023 consid. 2.1).
La décision du 14 avril 2026 suspend la procédure de permis de construire pour une durée pouvant
atteindre deux ans. Cette durée pourrait encore être prolongée par l'application de l'effet anticipé
négatif lié à la révision du PAL. Toutefois, au vu de ce qui suit, la question de savoir si la décision
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entreprise est de nature à causer un préjudice irréparable à la constructrice peut demeurer ouverte,
le recours devant de toute manière être rejeté.
1.2.
Le recours a été interjeté dans le délai de dix jours prescrit par l', et dans
les formes prescrites. L'avance de frais a également été versée dans le délai imparti.
Partant, le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
Selon l', le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de
céans que si une loi prévoit expressément ce motif (), ce qui n'est pas le cas en
l'espèce.
3.
L' prévoit que l'autorité compétente en matière de permis de construire peut, d'office
ou sur requête, suspendre une procédure de permis de construire au moyen d'une décision
incidente, lorsque la construction ou l'installation doit être construite dans une zone à bâtir ou dans
un quartier pour laquelle ou lequel la commune se propose de modifier le plan existant ou d'établir
un plan d'aménagement de détail (al. 2). La suspension de la procédure ne peut excéder deux ans.
Si aucune mise à l'enquête publique n'a eu lieu jusqu'à l'échéance de ce délai, la procédure reprend
son cours. La suspension de la procédure ne donne droit à aucune indemnité (al. 3).
Aux termes de l', dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à
leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des
terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du
Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions
et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'interdiction
temporaire de bâtir ne donne droit à aucune indemnité (al. 3).
Les et et traitent ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application
du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une
autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais
contraire à la planification projetée. Il se présente sous deux variantes: l'interdiction temporaire de
bâtir () ou la suspension de l'examen des demandes d'autorisation de construire
(; arrêt TC FR 602 2024 129 du 26 mai 2025 consid. 3; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 197 s.).
Dès lors que l'effet anticipé négatif n'est opérant qu'à partir de la mise à l'enquête du plan, il s'agit,
pendant toute la phase de préparation qui la précède, de garantir par d'autres moyens juridiques le
travail de révision, respectivement de modifications du plan. Partant, l' s'apparente à
une mesure provisionnelle durant la phase d'élaboration du plan précédant la mise à l'enquête (cf.
arrêt TC FR 602 2018 36 du 5 juin 2018).
Selon la jurisprudence, en tant que restriction à la garantie de la propriété, l'effet anticipé négatif doit
respecter les conditions de la base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier,
l'intérêt public doit être justifié par une intention réelle de planification; il importe ainsi que l'intention
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de réviser la réglementation en vigueur soit sérieuse. Elle doit avoir fait l'objet d'un début de
concrétisation et reposer sur des motifs objectifs. Il faut que l'autorité compétente ait au moins
procédé à quelques études préliminaires mettant en évidence les problèmes d'affectation et les
solutions envisageables pour les résoudre (cf. arrêts TC FR 602 2024 129 du 26 mai 2025 consid. 3;
602 2018 36 du 5 juin 2018 et les références citées; 602 2016 114 du 30 avril 2018 et les références
citées; cf. également arrêts TF 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1; 1C_528/2011 du
27 avril 2012 consid. 2.2).
Du point de vue de la proportionnalité, une suspension n'est pas admissible s'il apparaît d'emblée
que, pour des questions de temps, la modification de la planification voulue par la commune ne peut
pas être soumise à l'enquête publique dans le délai maximum de suspension de deux ans prévu par
l' (cf. arrêt TC FR 602 2016 114 précité).
4.
4.1.
En l'espèce, la recourante soutient en substance que les conditions permettant de prononcer
une suspension fondée sur l' ne seraient pas réalisées. Elle fait valoir que la
commune ne disposerait pas d'une intention de planification suffisamment concrète et sérieuse, que
les motifs invoqués seraient insuffisants et que le principe de stabilité des plans s'opposerait à une
remise en cause de l’IBUS fixé par une planification approuvée le 30 novembre 2022. Elle estime
en outre arbitraire de retenir que son projet, présentant un IBUS de 1.35, serait susceptible de
devenir contraire à la réglementation future.
Ces griefs ne sauraient être suivis.
4.2.
Il ressort du dossier que le Conseil communal a, le 3 novembre 2025, décidé de réexaminer
les indices de construction applicables à la zone village et a mandaté un bureau spécialisé afin de
conduire les travaux nécessaires à cette révision. Dans son courrier du 18 novembre 2025, il a
indiqué considérer que l'IBUS de 1.50 applicable à cette zone était excessivement élevé pour les
caractéristiques de la commune. Le SeCA a, pour sa part, confirmé le 4 décembre 2025 qu'une
diminution de cet indice apparaissait justifiée et s'est prononcé favorablement sur le principe d'une
suspension des procédures en cours.
Contrairement à ce que soutient la recourante, il ne saurait être exigé, au stade de l',
que la commune ait déjà arrêté avec précision la teneur de la future réglementation ou qu'un dossier
complet de modification soit déjà arrivé au stade de l'examen préalable. La jurisprudence exige
uniquement un début de concrétisation reposant sur des motifs objectifs et permettant d'admettre le
caractère sérieux de la démarche de planification. Or ces conditions sont réalisées en l'espèce.
A cela s'ajoute que la volonté communale ne ressort pas seulement d'échanges intervenus dans la
présente procédure. La commune a en effet publiquement annoncé sur son site internet que le
Conseil communal travaillait à "la diminution des indices de construction dans la zone d'affectation
village", ce qui confirme le caractère réel et assumé de cette démarche de planification.
Dans ces conditions, il ne saurait être question d'une simple réaction circonstancielle à la demande
de permis litigieuse.
En tant que la recourante se prévaut d'une motivation prétendument inexistante ou lacunaire de la
démarche communale, son argumentation ne saurait pas non plus être suivie. Le courrier communal
du 18 novembre 2025 ne constitue pas à lui seul le fondement de la décision litigieuse et ne saurait
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être apprécié isolément, mais il doit bien plus être examiné à la lumière des autres éléments du
dossier, en particulier du mandat confié à un bureau d'urbanisme, de la prise de position du SeCA
du 4 décembre 2025 et des démarches engagées par la commune en vue de réviser les indices
applicables à la zone village, laquelle est au demeurant comprise dans un périmètre de protection
du site construit au sens du PAL.
L'autorité préfectorale disposait ainsi d'éléments suffisants pour retenir l'existence d'une intention de
planification sérieuse.
4.3.
La recourante soutient qu'aucun motif objectif ne justifierait la révision projetée. Cette opinion
ne convainc pas non plus.
Il ressort des pièces produites et des déterminations du SeCA que l'IBUS de 1.50 applicable à la
zone village est considéré comme particulièrement élevé. Or, un tel indice permet une densification
importante du bâti. Le SeCA a d'ailleurs relevé expressément qu'une diminution de cet indice
apparaissait justifiée. Cette appréciation émane de l'autorité cantonale spécialisée et constitue un
élément objectif que l'autorité intimée pouvait prendre en considération.
Par ailleurs, l'argumentation de la recourante, fondée sur les objectifs généraux de densification du
territoire, n'est pas déterminante. Certes, le droit fédéral et cantonal encouragent une utilisation
mesurée du sol et la densification du milieu bâti. Toutefois, cette densification doit intervenir aux
endroits appropriés et conformément à la stratégie territoriale cantonale.
A cet égard, il ressort de la planification cantonale actuellement en vigueur que le secteur de
E.________ relève de la priorité d'urbanisation 4, soit le niveau le plus faible parmi les priorités
d'urbanisation définies par le Plan directeur cantonal (PDCant). Ce secteur est en outre caractérisé
comme tissu villageois au sein d'un espace naturel et rural. La méthodologie du PDCant montre que
cette classification est déterminée à l'échelle du secteur urbanisé concerné et non de l'ensemble de
la commune fusionnée. Le secteur litigieux ne relève ainsi ni du tissu urbain des projets
d'agglomération ni de celui des centres régionaux.
Dans un tel contexte territorial, une modération de la densification apparaît prima facie compatible
avec les orientations cantonales.
Par surabondance, il convient de préciser que la parcelle sur laquelle il est prévu d'implanter le projet
litigieux se trouve dans la zone comprise dans un périmètre de protection du site construit, ce qui
est également de nature à justifier une adaptation à la baisse de l'IBUS afin de garantir la sauvegarde
des objectifs de protection poursuivis par l'aménagement local.
On ne saurait dès lors considérer que la volonté communale de revoir à la baisse l'IBUS serait
dépourvue de fondement objectif.
4.4.
La recourante invoque également l' et le principe de stabilité des plans. Là
encore, son argumentation ne saurait être suivie.
Il convient d'abord de relever que l'IBUS actuellement applicable ne constitue pas le résultat d'un
choix nouvellement arrêté en 2022 comme le soutient la recourante. Les documents de planification
montrent que la révision générale du PAL de D.________ a été approuvée par l’autorité cantonale
le
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3 mai 2017, sous réserve de diverses conditions d'approbation, puis adaptée dans un dossier
élaboré en 2018 avant l'approbation finale du 30 novembre 2022.
Ainsi, la réglementation actuellement applicable trouve son origine dans un processus de
planification engagé et approuvé sous l'ancien PDCant et remontant à près d'une décennie avant la
décision attaquée. Dans ces circonstances, la recourante ne saurait présenter l'IBUS de 1.50
comme le résultat d'une appréciation communale et cantonale récente intervenue en 2022 à la
lumière de la situation actuelle. À cet égard, il convient de relever que, dans le cadre de la procédure
d'adaptation du PAL faisant suite à la décision d'approbation du 3 mai 2017, l'IBUS applicable à la
zone village n'a pas fait l'objet d'une analyse ou d'une pesée d'intérêts spécifique. La procédure
visait essentiellement à répondre aux conditions d'approbation formulées par l'autorité cantonale, de
sorte que l'on ne saurait déduire de l'approbation du 30 novembre 2022 que l'indice de 1.50 aurait
fait l'objet, à cette date, d'un réexamen approfondi et autonome à la lumière des circonstances
prévalant alors.
Au surplus, le principe de stabilité des plans n'exclut nullement toute adaptation de la planification.
Comme l'exige précisément l', les plans doivent être adaptés lorsque les
circonstances ou les objectifs d'aménagement le justifient. Or, la présente procédure ne porte pas
encore sur la légalité d'une future modification du PAL, mais uniquement sur le point de savoir si la
commune dispose d'indices suffisants permettant de justifier une suspension provisoire de la
procédure de permis de construire au sens de l'. Tel est bien le cas.
4.5.
La suspension apparaît également proportionnée.
Il convient à cet égard de relever que le projet litigieux prévoit un IBUS de 1.35, soit une valeur
proche de l'indice maximal actuellement autorisé de 1.50.
Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait sans arbitraire retenir qu'une baisse de l'IBUS
envisagée par la commune risquait fortement de rendre le projet incompatible avec la future
réglementation. En effet, si l'objectif poursuivi consiste précisément à réduire de manière sensible
la densité constructible en zone village, une réduction limitée conduisant à fixer l'IBUS dans une
fourchette très proche de 1.50 ne permettrait guère d'atteindre le but recherché. Le raisonnement
de l'autorité intimée, reposant sur une appréciation de la vraisemblance propre aux mesures
provisionnelles, est dès lors soutenable.
Enfin, rien ne permet actuellement de considérer qu'une mise à l'enquête publique de la modification
envisagée serait manifestement impossible dans le délai maximum de deux ans prévu par l'art. 92
al. 3 LATeC. La révision semble porter principalement sur les indices applicables à une zone
déterminée. Dès lors, la condition jurisprudentielle relative à la proportionnalité temporelle de la
suspension apparaît également respectée.
4.6.
Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée pouvait admettre, sans violer l',
que la commune avait démontré l'existence d'une intention de planification réelle, sérieuse et
suffisamment concrétisée, reposant sur des motifs objectifs liés au caractère particulièrement élevé
de l'IBUS actuellement applicable à la zone village. Compte tenu en outre de la proximité entre
l'IBUS du projet litigieux (1.35) et la limite réglementaire actuelle (1.50), la suspension prononcée
apparaît apte, nécessaire et proportionnée à la sauvegarde de la planification en cours d'élaboration.
Les griefs tirés de l'absence d'intérêt public, de la stabilité des plans et de l'arbitraire doivent par
conséquent être rejetés.
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5.
Eu égard à ce qui précède, le recours (602 2026 73), pour autant que recevable, est mal fondé et
doit, par conséquent, être rejeté.
6.
6.1.
Les frais de la procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art.
131 CPJA). Ils sont fixés à CHF 1'000.- conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du
17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction
administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant
versée par la recourante.
6.2.
Pour le même motif, il n’est pas alloué de dépens.
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Pour autant que recevable, le recours (602 2026 73) est rejeté.
II.
Des frais de procédure, d'un montant de CHF 1'000.-, sont mis à la charge de la recourante.
Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée
().
Fribourg, le 1er septembre 2026/mme/jfr
Le Président
Le Greffier-stagiaire
Referenzen
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