VD.2025.148
BS Appellationsgericht
Pauschales Demonstrationsverbot am Krisenwochenende
Veröffentlicht am 3. September
Entschieden am 24. März
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Deutsch).
Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
Dreiergericht
VD.2025.148
URTEIL
vom 24. März 2026
Mitwirkende
Dr. Stephan
Wullschleger, lic. iur. André Equey, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiberin MLaw Marion
Wüthrich
Beteiligte
A____ Rekurrentin 1
[...]
B____ Rekurrent 2
[...]
C____ Rekurrent 3
[...]
D____ Rekurrent
4
[...]
E____ Rekurrentin 5
[...]
F____ Rekurrentin 6
[...]
G____ Rekurrentin 7
[...]
alle vertreten durch MLaw Hanna
Bay, Advokatin,
Hauptstrasse 104, Postfach,
4102 Binningen
gegen
Kantonspolizei
Basel-Stadt
Clarastrasse 38, 4058 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid
des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 24. Juni 2025
betreffend Demonstrationsverbot
zwischen Freitag, 20. Oktober 2023,
17:00 Uhr, und Sonntag, 22.
Oktober 2023, 24:00 Uhr
Sachverhalt
Im August 2023 reichte ein Bündnis aus Covid-19
Massnahmengegnerinnen und -gegnern ein Gesuch um Bewilligung einer
Demonstration am Samstag, 21. Oktober 2023 bei der Kantonspolizei Basel-Stadt
ein. Am 25. September 2023 rief die Gruppierung «Basel nazifrei» auf ihrer
Homepage sowie auf Social Media zu einer Gegendemonstration gegen diese
Kundgebung auf.
Am 7. Oktober 2023 griff die militante, islamistische und
palästinensisch-nationalistische Organisation «Hamas» Israel an. In der Folge
rief Israel den Kriegszustand aus und reagierte mit Luftangriffen und einer
Bodenoffensive im von der Hamas beherrschten Gazastreifen.
Mit Polizeivorschriften vom 18. Oktober 2024 verfügte die Kantonspolizei,
dass «[i]m Zeitraum von Freitag, 20. Oktober 2023, 17:00 Uhr, bis Sonntag, 22.
Oktober 2023, 24:00 Uhr, [
] sämtliche Demonstrationen, Standkundgebungen und
Mahnwachen im Kanton Basel-Stadt verboten» seien. Widerhandlungen gegen diese
Polizeivorschriften würden eine Strafverfolgung nach sich ziehen. Begründet
wurde das Demonstrationsverbot mit der sich zuspitzenden Sicherheitslage im
internationalen Kontext der Eskalation im Nahen Osten. Am 21. Oktober 2023 wurden die Polizeivorschriften der Kantonspolizei
im Kantonsblatt publiziert und einem allfälligen Rekurs gegen diese
Vorschriften die aufschiebende Wirkung entzogen. Den gegen die
Polizeivorschriften vom 18. Oktober 2023 erhobenen Rekurs von A____
(Rekurrentin 1), B____ (Rekurrent 2), C____ (Rekurrent 3), D____ ([...];
Rekurrent 4), E____ ([...]; Rekurrentin 5), F____ ([...]; Rekurrentin 6) sowie G____
(Rekurrentin 7), wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons
Basel-Stadt (nachfolgend: JSD) mit Entscheid vom 24. Juni 2025 ab und erhob
eine Spruchgebühr in Höhe von CHF 1'750..
Gegen diesen Entscheid des JSD richtet sich der am 7. Juli
2025 angemeldete und am 9. September 2025 begründete Rekurs, den der
Regierungspräsident mit Schreiben vom 29. September 2025 dem
Appellationsgericht als Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Darin
beantragen die Rekurrierenden, es sei festzustellen, dass die Verfügung der Kantonspolizei
vom 21. Oktober 2023 nichtig sei. Eventualiter sei festzustellen, dass die
Verfügung der Kantonspolizei vom 21. Oktober 2023 die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit nach § 11 Abs. 1 lit. I und m der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt (KV, SG 111.100), Art. 16 und 22 der Bundesverfassung (BV, SR 101),
Art. 10 und 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) sowie
Art. 21 des Internationaler Pakts vom
16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II, SR
0.103.2) verletzt habe. Weiter
beantragen sie, dem Rechtsbegehren 2 entsprechend sei die Verfügung vom
21. Oktober 2023 aufzuheben. Alles unter o/e- Kostenfolge zu Lasten der
Staatskasse. Das JSD verzichtete mit Eingabe vom 14. Oktober 2025 unter Verweis
auf seine Ausführungen im angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung und
beantragte die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 21.
November 2025 gaben auch die Rekurrierenden ihren Verzicht auf eine Replik
bekannt und hielten an ihren Rekursanträgen sowie der Begründung fest. Zudem
liessen sie dem Gericht die Honorarnote ihrer Rechtsvertreterin für das
vorliegende sowie das verwaltungsinterne Verfahren zukommen. Die weiteren
Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie
für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen. Das Urteil erging unter Bezug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für
die Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsschreiben des
Regierungspräsidenten vom 29. September 2025 sowie aus § 42 des
Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten
die Bestimmungen des VRPG. Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des
Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen.
1.2
1.2.1 Zum
Rekurs an das Verwaltungsgericht ist gemäss § 13 Abs. 1 VRPG legitimiert, wer
durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das Demonstrationsverbot im Kanton
Basel-Stadt zwischen Freitag, 20. Oktober 2023, 17:00 Uhr, bis Sonntag, 22.
Oktober 2023, 24:00 Uhr, regelt einen konkreten, örtlich und zeitlich begrenzten
Sachverhalt, richtet sich aber nicht an einen oder mehrere bestimmte
Adressaten, sondern an eine unbestimmte Zahl von Personen. Es handelt sich
somit um eine Allgemeinverfügung (vgl. dazu unten E. 2.1.3; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann , Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz. 933 ff.). Für die
Legitimation zur Anfechtung von Allgemeinverfügungen ist nach ständiger Praxis
des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts entscheidend, dass die
rekurrierende Partei in einer besonderen, nahen Beziehung zum Streitgegenstand
steht und daher vom angefochtenen Entscheid mehr betroffen ist als ein
beliebiger Dritter oder die Allgemeinheit, womit die unerwünschte Form einer
Popularbeschwerde ausgeschlossen wird (vgl. BGE 125 I 313 E. 2b; VGE
VD.2009.746 vom 10. November 2010 E. 2.1, VGE 678/2002 vom 18. Juni 2003 E. 1b).
Dabei muss die rekurrierende Partei eine gewisse Erheblichkeit der eigenen
Betroffenheit substantiieren und belegen können (VGE VD.2021.275 und
VD.2021.294 vom 9. August 2022 E. 1.2.1, VD.2016.9 vom 8. November 2016 E.
1.2). Die Rekurrierenden 1 und 2 machen geltend, dass sie am Wochenende vom 20.
bis zum 22. Oktober 2023 an konkreten Kundgebungen im öffentlichen Raum hätten
teilnehmen wollen, woran sie durch die angefochtene Anordnung gehindert worden seien
(Rekursbegründung Rz. 6a und b). Sie waren damit vom verfügten
Demonstrationsverbot sowie vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und
hatten ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung.
Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse zudem aktuell sein.
Dies ist dann der Fall, wenn die Anfechtung für die rekurrierende Person sowohl
beim Einreichen des Rekurses als auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung eine
praktische Bedeutung hat und die Gutheissung ihres Rechtsmittels ihr einen
gegenwärtigen und praktischen Nutzen einträgt in dem Sinn, dass dadurch der
Eintritt eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anderweitigen
Nachteils verhindert wird. Mit dem Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses
wird sichergestellt, dass dem Gericht nur konkrete und nicht bloss theoretische
oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden (VGE VD.2022.157 vom 9. August
2022 E. 1.3.1.1, VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.1 mit
Hinweisen; vgl. Wullschleger/Schröder ,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005
S. 277, 292). Von einem aktuellen Rechtschutzinteresse kann abgesehen werden,
wenn sich die mit dem Rekurs aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen
oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an der Beantwortung dieser
Frage wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches
Interesse besteht und eine rechtzeitige rechtliche Prüfung im Einzelfall kaum
je möglich wäre. Dies hat die Vorinstanz angenommen und ist auf den Rekurs
eingetreten, obwohl die Geltungsdauer der angefochtenen Anordnung längst
abgelaufen ist (angefochtener Entscheid E. 2). Davon ist auch im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren auszugehen. Nicht zu prüfen ist die
Rekurslegitimation der Rekurrierenden 3-7. Praxisgemäss lässt das
Verwaltungsgericht die Legitimation weiterer Rekursparteien offen, wenn diese
mit einer zum Rekurs berechtigten Partei gemeinsam und mit gleicher Begründung
Rekurs erhoben haben (ebenso VGE VD.2025.13 vom 13. Oktober 2025 E. 1.2,
VD.2019.125 vom 3. Dezember 2020, E. 1.2.1, VD.2015.109 vom 18. März
2016 E. 1.3, VD.2013.42 vom 14. Januar 2014 E. 3.1; VGE 678/2002 vom
18. Juni 2003 E. 1b).
1.2.2 Der vorliegende Rekurs wurde den
Voraussetzungen von § 46 Abs. 1 OG und § 16 Abs. 2 VRPG entsprechend
rechtzeitig angemeldet und begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.
1.3
1.3.1 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet
sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das
Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt,
öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewandt oder von dem ihr
zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus
ist das Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift
nicht befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu
entscheiden und damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen
der zuständigen Verwaltungsbehörde zu setzen (VGE VD.2022.192 vom 6. März 2023
E. 1.3 mit weiteren Hinweisen). Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG,
SR 173.110) schreibt den Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie
gemäss vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des
Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den
Sachverhalt frei prüft. Wenn dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht kein
Rechtsmittelverfahren vor einer anderen richterlichen Behörde vorangegangen
ist, folgt daraus, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Bundesrechts
wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (statt
vieler VGE VD.2024.141 vom 10. November 2024 E. 1.4).
1.3.2 Im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht gilt
das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf
die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus
unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig
vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren
Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im
angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen ( Wullschleger/Schröder ,
a.a.O., S. 277, 305; Stamm , Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE
VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
2.
In der Sache bestreiten die Rekurrierenden weiterhin die
Zuständigkeit der Kantonspolizei zum Erlass des angefochtenen
Demonstrationsverbots und machen dessen Nichtigkeit geltend.
2.1 Strittig ist in diesem Zusammenhang zunächst
die Rechtsnatur des Demonstrationsverbots.
2.1.1 Das Departement qualifizierte das von der
Kantonspolizei verfügte Demonstrationsverbot entsprechend seiner generell-konkreten
Natur als Allgemeinverfügung (angefochtener Entscheid E. 8). Es erwog,
dass sich das Strukturelement «konkret» auf einzelne individuell bestimmte
Sachen gegenständlicher oder nicht-gegenständlicher Natur beziehe, weshalb die
Bestimmtheit des Anordnungsobjekts das massgebliche Kriterium zur Abgrenzung
von Rechtssatz und Allgemeinverfügung bilde. Dabei bezog es sich auf die
Urteile BGE 92 I 24 E. 5 und BGer 1P.157/2002 vom 22. Oktober 2002, mit denen
Demonstrationsverbote jeweils nicht als generell-abstrakter Erlass qualifiziert
worden seien (angefochtener Entscheid E. 9 ff.). Die Verfügung der
Kantonspolizei habe sich unbestrittenermassen an einen unbestimmten
Adressatenkreis gerichtet und mit der Beschränkung des Demonstrationsverbots auf
eine Dauer von 55 Stunden im Kantonsgebiet des Kantons Basel-Stadt einen zeitlich
und örtlich genügend konkret bestimmten Sachverhalt geregelt. Es verglich
dieses zeitlich begrenzte Demonstrationsverbot mit den als Allgemeinverfügungen
qualifizierten Fasnachtsvorschriften (angefochtener Entscheid E. 13).
2.1.2 Dem halten die Rekurrierenden entgegen, dass
sich das Bundesgericht im Entscheid 1P.157/2002 vom 22. Oktober 2002 mit der
rechtlichen Qualifikation des in Frage stehenden Verwaltungsrechtsakt nicht
eingehend auseinandergesetzt habe. Das Bundesgericht habe bloss ausgeführt, es «könne»
davon «ausgegangen werden», dass die polizeiliche Mitteilung keinen
generell-abstrakten Erlass darstelle. Es habe aber keine vertiefte Auslegung
des Verwaltungsrechtsaktes vorgenommen (Rekursbegründung Rz. 19a). Das Urteil BGE
92 I 32 habe sich auf ein gegenüber einem konkreten Verband und dessen
angeschlossenen Organisationen ausgesprochenes Verbot bezogen, auf dem
Gemeindegebiet von St. Imier an einem bestimmten Tag zu demonstrieren. Diesem
Bundesgerichtsentscheid könne aber nicht entnommen werden, dass das
Demonstrationsverbot auch bei einem unbestimmten Personenkreis noch konkreter
Natur wäre. Das Bundesgericht habe vielmehr ausgeführt, dass es sich trotz
der Tatsache, dass sich das Verbot an eine unbestimmte Anzahl von Personen
richtete um eine Allgemeinverfügung gehandelt habe, da der Beschluss in einem
konkreten Fall angewendet worden sei (Rekursbegründung Rz. 19b).
2.1.3 Eine Allgemeinverfügung ist eine Rechtsform
zwischen Rechtsatz und Verfügung. Wie eine Verfügung regelt sie einen konkreten
Fall, zum Beispiel eine Verkehrsanordnung, richtet sich im Unterschied zur
Individualverfügung aber an einen grösseren, nicht individuell bestimmten Adressatenkreis
( Häfelin/Müller/Uhlmann , a.a.O., Rz.
933; BGer 1C_109/2022 vom 28. August 2023 E. 4.2). Dieser kann offen oder
geschlossen sein ( Häfelin/Müller/Uhlmann ,
a.a.O., Rz. 935). Bei offenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten
unbestimmt (z.B. alle Teilnehmenden der Fasnacht). Bei geschlossenem
Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten zwar bestimmt, die Adressaten
werden aber nicht alle namentlich genannt, sondern werden aufgrund ihrer
Zugehörigkeit zu einer Gruppe von der Allgemeinverfügung erfasst (z.B. alle
Staatsangestellten einer Gemeinde, die sich in einem bestimmten Zeitpunkt noch
in ungekündigter Stellung befanden; Häfelin/Müller/Uhlmann ,
a.a.O., Rz. 936). Die individuell nicht bestimmbare Umschreibung des
Adressatenkreises hat die Allgemeinverfügung mit dem Rechtssatz gemein ( Häfelin/Müller/Uhlmann , a.a.O., Rz. 935).
Entscheidend für die Allgemeinverfügung ist somit die Bestimmtheit des
Anordnungsobjektes, wobei es sich um eine einzelne Sache handeln muss ( Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2022, Rz. 685 ff.; Jaag , Die Allgemeinverfügung im
schweizerischen Recht, ZBI 1984, S. 433 ff., 444 f.). Rechtlich
wird die Allgemeinverfügung regelmässig, wie eine gewöhnliche Verfügung
behandelt. Dies gilt insbesondere für das Verfahren und den Rechtsschutz ( Häfelin/Müller/Uhlmann , a.a.O., Rz. 944).
Mit dem vorliegend strittigen Demonstrationsverbot sind von
Freitag, 20. Oktober 2023, 17:00 Uhr, bis Sonntag, 22. Oktober 2023, 24:00
Uhr, sämtliche Kundgebungen, Mahnwachen und Standkundgebungen im Kanton
Basel-Stadt verboten worden. Es galt für eine unbestimmte Vielzahl von Personen
und damit für einen grösseren, individuell nicht bestimmten und offenen
Adressatenkreis. Aufgrund des im Vergleich mit anderen Kantonen eng auf das
urbane Siedlungsgebiet beschränkten Kantonsgebiets des Kantons Basel-Stadt
bezog sich das Verbot primär auf das urbane Zentrum, wo Demonstrationen
üblicherweise durchgeführt werden (vgl. zur faktischen Begrenzung BGE 126 II
300 E. 1a [Banntagsschiessen]) und galt für ein einzelnes Wochenende. Es regelt
damit das Demonstrieren und mithin eine bestimmte Nutzung des öffentlichen
Grundes an «einem begrenzten Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt» (BGE126 II 300
E. 1a). Diesen Zeitraum bestimmten die Vorinstanzen aufgrund einer konkret
vorgenommenen, aktuellen und damit bestimmten Gefahrenanalyse (vgl. zur
Entwicklung der Sicherheitslage nach dem 7. Oktober 2023 unten E. 3.4.3.1). Vor
diesem Hintergrund haben die Vorinstanzen das Verbot zu Recht als
Allgemeinverfügung qualifiziert (vgl. auch BGer 1A_143/2002 vom 12. November
2002 E. 1.2 [Verordnung zum Schutz des Pfäffikerseegebiets]).
2.2 Weiter strittig ist die Kompetenz der
Kantonspolizei zum Erlass dieser Allgemeinverfügung.
2.2.1 Zur Begründung dieser Kompetenz der
Kantonspolizei erwog die Vorinstanz, dass die Kantonspolizei gemäss § 1 Abs. 1 des Polizeigesetzes (PolG, SG 510.100) für die Aufrechterhaltung
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie für die Einhaltung der Gesetze
sorge. Gemäss dem Ratschlag und Entwurf Nr. 8577 vom 28. April 1995 zum
Polizeigesetz (nachfolgend: Ratschlag PolG) handle es sich dabei um die
traditionellen Aufgaben der Polizei, welche in § 2 (Abs. 1) Ziff. 1-6 PolG
weiter präzisiert würden (angefochtener Entscheid E. 18, mit Hinweis auf Ratschlag
PolG, S. 15). Es handle sich bei § 1 Abs. 1 PolG um den polizeilichen
Generalauftrag, dessen Inhalt nur sehr allgemein umschrieben werden könne. Er
umfasse sowohl die Abwehr von Gefahren (präventiv) wie auch die Beseitigung von
Störungen (repressiv). Somit könnten die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten nach
den zitierten Normen richten. Als Ausfluss der oft nur generellen Umschreibung
des polizeilichen Auftrags erhalte das Verhältnismässigkeitsprinzip eine
zentrale Bedeutung und solle für einen Ausgleich zwischen betroffenen
Grundrechten und polizeilichen Schutzgütern dienen (angefochtener Entscheid E.
18, mit Hinweis auf, Ratschlag PolG S. 16 f.). Gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 4
PolG treffe die Kantonspolizei Massnahmen zur Verhütung und Verfolgung von
Straftaten sowie vorsorgliche Massnahmen für eine zweckdienliche
Strafverfolgung. Laut § 8 Abs. 1 PolG könne der Regierungsrat gestützt auf die
polizeiliche Generalklausel das Notwendige anordnen, um bei hoher zeitlicher
und sachlicher Dringlichkeit schwerwiegende Gefährdungen der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Gemäss § 9 PolG treffe die Kantonspolizei
auch ohne besondere gesetzliche Grundlage unaufschiebbare Massnahmen, um
unmittelbar drohende Gefährdungen oder eingetretene Störungen für die
öffentliche Sicherheit und Ordnung zu verhüten oder abzuwehren (angefochtener
Entscheid E. 18). Weiter bezog sich die Vorinstanz auf § 10 des Gesetzes
über die Nutzung des öffentlichen Raumes (NöRG, SG 724.100), gemäss dem
die Nutzung des öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken grundsätzlich einer
Bewilligung bedürfe. § 52 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über die Nutzung des
öffentlichen Raumes (NöRV, SG 724.110) statuiere, dass Demonstrationen und
Kundgebungen vom JSD koordiniert und bewilligt würden. Gemäss § 14 Abs. 1 der
Verordnung über den Strassenverkehr (StVO, SG 952.200) bedürfe es zur
Durchführung von öffentlichen Umzügen sowie Versammlungen und zur Abhaltung von
Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen einer
Bewilligung durch das JSD. In § 14 Abs. 3 StVO werde sodann konkretisiert, dass
die Bewilligung aus verkehrspolizeilichen Gründen oder aus Gründen der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit verweigert werden könne (angefochtener
Entscheid E. 18). Trotz der offen und allgemein gehaltenen Formulierung von § 1
Abs. 1 und § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG gebe es keine Anzeichen, dass es für die
Rechtsunterworfenen nicht möglich wäre, die Zuständigkeit der Kantonspolizei
zum Erlass eines Demonstrationsverbots als Massnahme für die Aufrechterhaltung
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorauszusehen. Aus § 10 NöRG i.V.m. §
52 Abs. 2 NöRV i.V.m. § 14 Abs. 1 und 3 StVO folge, dass die beim JSD liegende
sachliche Zuständigkeit für die Bewilligungskoordination bei der Kantonspolizei
liege, zumal die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die
in diesem Zusammenhang von Bedeutung sei, unzweifelhaft die Kernaufgabe der
Kantonspolizei darstelle (angefochtener Entscheid E. 21).
2.2.2 Die Rekurrierenden bestreiten mit ihrem Rekurs
explizit nicht, dass die Kompetenz zur Erteilung oder Verweigerung von
Bewilligungen bei der Kantonspolizei liegt. Sie bestreiten aber, dass aus
dieser Kompetenz eine sachliche Zuständigkeit zum Erlass eines umfassenden
Demonstrationsverbots abgeleitet werden könne. Diese Kompetenz liege gemäss § 8
PolG vielmehr beim Regierungsrat (Rekursbegründung Rz 23). Aus der
Bezugnahme der Kantonspolizei auf eine konkrete Gefährdung der öffentlichen
Ordnung und Sicherheit im Umfeld von Kundgebungen, Mahnwachen und
Standkundgebungen durch Ausschreitungen am Wochenende vom 20. bis 22. Oktober
2023 folge, dass es ihr primär um die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung gegangen sei (Rekursbegründung Rz. 24a und b). Hierfür bilde § 2 Abs. 1
Ziff. 4 PolG keine genügende beziehungsweise einschlägige rechtliche Grundlage,
da diese Bestimmung bloss die Aufgaben der Polizei im Rahmen der
Strafverfolgung umschreibe. Der Ratschlag zum Polizeigesetz führe dazu aus,
dass diese Bestimmung die Mitwirkung der Kantonspolizei im Strafverfahren, zum
Beispiel bei der Aufnahme von Strafanzeigen oder Massnahmen zur Festnahme von
Täterinnen und Tätern sowie zur Deliktsprävention zum Inhalt habe. Der Verweis
der Vorinstanz auf S. 16 des Ratschlags zum Polizeigesetz gehe diesbezüglich
fehl, zumal sich dieser Abschnitt auf den allgemeinen Auftrag in § 1 PolG
beziehe und nicht auf die konkreten Aufgaben in § 2 PolG. Der allgemeine Schutz
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei folglich von § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG
nicht erfasst, weshalb die Bestimmung keine einschlägige rechtliche Grundlage
für ein generelles Demonstrationsverbot darstellen könne (Rekursbegründung Rz.
24c). Auch der Grundauftrag gemäss § 1 Abs. 1 PolG stelle keine hinreichende
gesetzliche Grundlage für den Erlass eines umfassenden Demonstrationsverbots
dar. Eine gesetzliche Aufgabenzuweisung, wie sie die §§ 1 und 2 PolG
enthielten, genügten nicht als gesetzliche Grundlage für polizeiliche
Grundrechtseingriffe (Rekursbegründung Rz. 24e, mit Hinweis auf von Hahn , Ermittlungen ohne Verdacht,
Rechtliche Grundlagen und Grenzen polizeilicher Vorermittlungen in der Schweiz,
Diss. Basel 2019, S. 50). Weiter sei der polizeiliche Generalauftrag zu
allgemein und unspezifisch formuliert, als dass die Rechtsunterworfenen ihr
Verhalten danach richten könnten (Rekursbegründung Rz. 24f). Auch § 10 NöRG
i.V.m. § 52 Abs. 2 NöRV i.V.m. § 14 Abs. 1 und 3 StVO stelle keine
Grundlage für ein umfassendes Demonstrationsverbot dar. Diese Bestimmungen
regelten das Bewilligungsverfahren für einzelne Veranstaltungen und verlangten
eine Güterabwägung im Einzelfall (Rekursbegründung Rz. 24g und 24h). Diese sei
beim Erlass der angefochtenen Verfügung aber eben gerade unterlassen worden
(Rekursbegründung Rz. 24i). Die Kantonspolizei habe somit nicht über die
Befugnis zum Erlass eines umfassenden Demonstrationsverbots verfügt (Rekursbegründung
Rz. 24j). Diese sei vielmehr beim Gesamtregierungsrat gelegen (Rekursbegründung
Rz. 25).
2.2.3 Die Nutzung von öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch bestimmt in erster Linie das kantonale Recht. Dieses umschreibt
insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im
Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie öffentlicher Grund von der
Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen
Rechtsordnungen und die Praxis meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch,
gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung. Die Rechtsprechung und die
Verwaltungsrechtslehre haben diese Einteilung konkretisiert (BGE 151 I 257 E. 3.3.1,
148 19 E. 3.3.1; je mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann ,
a.a.O., Rz. 2252 ff.). Nach Lehre und Rechtsprechung gehören zum
schlichten Gemeingebrauch die Nutzungen öffentlicher Sachen und all jene
Tätigkeiten auf öffentlichem Grund, die entsprechend der breit umschriebenen
und weit verstandenen Widmung der Allgemeinheit voraussetzungslos offenstehen.
Merkmal des schlichten Gemeingebrauchs bildet die Gemeinverträglichkeit. Eine
Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von allen
Interessierten gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der
entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Die Grenze des schlichten
Gemeingebrauchs wird überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur oder
Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der
bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch
andere Benützende beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist
(BGE 151 l 257 E. 3.3.1, 135 I 302 E. 3.2; je
mit Hinweisen). Ist eine Nutzung entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht
gemeinverträglich, liegt gesteigerter Gemeingebrauch vor (BGE 151 l 257 E.
3.3.1, mit Hinweisen). Kundgebungen auf öffentlichem Grund, etwa auf Strassen
oder Plätzen, schränken in der Regel die gleichartige Mitbenützung durch
unbeteiligte Personen ein und sind nicht gemeinverträglich. Sie gelten daher
als gesteigerter Gemeingebrauch (BGE 151 l 257 E. 3.3.2, 135 l 302 E. 3.2, 132
l 256 E. 3, 127 l 164 E. 3b).
Gemäss basel-städtischem Recht bedarf es zur Durchführung von
öffentlichen Umzügen sowie Versammlungen und zur Abhaltung von Demonstrationen
und Kundgebungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen als über den schlichten
Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung des öffentlichen Raumes einer Bewilligung
(§ 10 Abs. 1 und Abs. 2 NöRG), deren Erteilung in die Kompetenz der Kantonspolizei
fällt (§ 14 Abs. 1 StVO). Gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 3 PolG trifft die
Kantonspolizei weiter Massnahmen bei grösseren öffentlichen Veranstaltungen.
Dazu gehört gemäss dem Ratschlag PolG notfalls auch das Verbot von
Veranstaltungen, wenn sicherheitspolizeiliche Massnahmen nicht rechtzeitig
getroffen werden oder solche voraussichtlich ihren Zweck nicht erfüllen können
und für die Teilnehmenden eine erhebliche Gefährdung verbunden wäre (S. 18).
Daraus folgt die Kompetenz der Kantonspolizei zur Verweigerung von
Bewilligungen und mithin zum Aussprechen eines Demonstrationsverbots. Stellt ein
auf ein Wochenende begrenztes Demonstrationsverbot im Kanton Basel-Stadt eine
Allgemeinverfügung dar, so handelt es sich dabei um eine unbestimmte Anzahl von
Demonstrationsverboten für diesen Zeitraum und diesen Ort, deren Erlass gestützt
auf die genannten gesetzlichen Grundlagen in der Kompetenz der Kantonspolizei
liegt. Zutreffend ist, dass aus einer Zuständigkeitsnorm nicht auf das
Vorliegen einer genügenden gesetzliche Grundlage für einen Grundrechtseingriff
geschlossen werden kann. Ob sich die Kantonspolizei auf das Polizeigesetz als
gesetzliche Grundlage für die angefochtene Massnahme stützen kann, wird daher vielmehr
im Rahmen der materiellen Beurteilung zu prüfen sein.
2.2.4 Dieser Kompetenzgrundlage der Kantonspolizei
zum Verbot von Demonstrationen steht auch die Notrechtskompetenz des
Regierungsrates gemäss § 8 PolG nicht entgegen. Diese bezieht sich auf den
Erlass von Notverordnungen und mithin von generell-abstrakten Normen in
ausserordentlichen und dringenden Fällen (vgl. Ratschlag PolG S. 22).
Demgegenüber obliegt der Kantonspolizei die Anordnung von unaufschiebbaren
Massnahmen im Einzelfall, um unmittelbar drohende Gefährdungen der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung abzuwehren (§ 9 PolG). Es kann daher offenbleiben, ob
der Regierungsrat selbst innert kurzer Zeit zum Erlass von Notrechtsmassnahmen
in der Lage gewesen wäre.
3.
In der Sache rügen die Rekurrierenden eine Verletzung von §
11 Abs. 1 lit. l und m KV, , , und sowie Art. 21
UNO-Pakt II im Zusammenhang mit dem verfügten Demonstrationsverbot.
3.1
3.1.1 und Art. 10
EMRK gewährleisten die Meinungsfreiheit ausdrücklich und räumen jeder
Person das Recht ein, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu
äussern und zu verbreiten. Darunter fallen die verschiedensten Formen der
Kundgabe von Meinungen ( BGE 151 l 257 E. 3.1, 143 I 147 E.
3.1). Auf den Inhalt einer Meinungs.sserung kommt es grundsätzlich nicht an.
Auch inhaltlich provozierende oder schockierende Äusserungen verdienen
grundrechtlichen Schutz ( BGE 151 l 257 E. 3.1,138 I
274 E. 2.2.1). Die Versammlungsfreiheit gemäss und
gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu organisieren, daran
teilzunehmen oder davon fernzubleiben. Zu den Versammlungen gehören
unterschiedliche Arten des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer
gewissen Organisation zu einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden
oder meinungsäussernden Zweck (BGE 151 l 257 E. 3.2, 148 I 19 E. 5.1, 147 I 161
E. 4.2, 144 I 281 E. 5.3.1; je mit Hinweisen). Die Meinungsäusserungs- und
Versammlungsfreiheit bilden eine zentrale Voraussetzung für die freie
demokratische Willensbildung und die Ausübung der politischen Rechte und sind
ein unentbehrlicher Bestandteil jeder demokratischen Verfassungsordnung (BGE
151 l 257 E. 3.2, 148 I 19 E. 5.1; je mit Hinweis). Das Bundesgericht betont
dabei im Zusammenhang mit Demonstrationen den hohen Stellenwert, welcher der
Versammlungsfreiheit aufgrund ihrer zentralen Bedeutung für die Meinungsbildung
in einem freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat, besonders auch in politisch
unruhigen Zeiten, zukommt (BGE 148 I 19 E. 5.2, mit Hinweisen; BGer
6B_478/2022 vom 8. Juli 2024 E. 5.3.2).
3.1.2 Das für ein Wochenende ausgesprochene
Demonstrationsverbot stellt einen Eingriff in die verfassungs- und
konventionsrechtlich garantierte Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit
dar, wobei der aus den internationalen Konventionen folgende Inhalt und Umfang
des Schutzes in Bezug auf Kundgebungen auf öffentlichem Grund nicht über die
Gewährleistung der Bundesverfassung hinausgehen (BGE 151 l 257 E. 4.1, 148 I 19
E. 5.1; BGer 6B_478/2022 vom 8. Juli 2024 E. 5.3.1, mit Hinweisen). Gleiches
gilt auch für die Garantien der Kantonsverfassung. Dies ist zwischen den
Verfahrensparteien unbestritten.
Wie jedes Grundrecht können auch die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit
nach Massgabe von , d.h. gestützt auf eine hinreichende gesetzliche
Grundlage, im öffentlichen Interesse und unter Wahrung der Verhältnismässigkeit
sowie des Kerngehaltes, eingeschränkt werden. Je gewichtiger ein
Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und
-dichte (BGE 151 l 257 E. 5.1). Schwere Eingriffe benötigen eine klare und
genaue Grundlage im Gesetz selbst (d.h. im formellen Gesetz; BGE 151 l 257 E.
5.1, 148 I 33 E. 5.1, 145 I 156 E. 4.1, 143 I 253 E. 4.8 f. und E. 5).
Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer
Gefahr. Für leichte Eingriffe reicht eine Grundlage im kompetenzgemäss
erlassenen Verordnungsrecht (BGE 148 I 33 E. 5.1, 146 I 11 E. 3.3, 145 I
156 E. 4.1). Das formelle Gesetz muss selbst die erforderliche Bestimmtheit
aufweisen; auch wenn es den Inhalt der zulässigen Grundrechtseingriffe nicht
detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus dem Gesetz zu ergeben bzw.
muss unmittelbar darauf zurückgeführt werden können (BGE 151 l 257 E. 5.1, 148
I 33 E. 5.1, 143 I 253 E. 6.1 und 6.3; BGer 6B_478/2022 vom 8. Juli 2024 E.
5.3.3). Das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen darf allerdings nicht
absolut verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten,
allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und
Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen
Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt namentlich von der
Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst
bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung
ab. Bei unbestimmten Normen kommt dafür dem Verhältnismässigkeitsprinzip
besondere Bedeutung zu: Wo die Unbestimmtheit von Rechtssätzen zu einem Verlust
an Rechtssicherheit führt, muss die Verhältnismässigkeit umso strenger geprüft
werden (BGE 151 l 257 E. 5.1; vgl. zum Ganzen: BGE 147 I 450 E.
3.2.1, mit Hinweisen).
3.2
3.2.1 Mit dem angefochtenen Entscheid qualifizierte die
Vorinstanz das insgesamt 55 Stunden dauernde Demonstrationsverbot auf dem
Kantonsgebiet als schweren Eingriff in die Meinungs- und Versammlungsfreiheit, der
einer formell-gesetzlichen Grundlage bedürfe. Diese erkannte die Vorinstanz im
§ 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG (angefochtener Entscheid E. 18). Bei
der Prüfung der genügenden Bestimmtheit und Normdichte dieser Normen verwies
sie auf eine Abwägung zwischen Einzelfallgerechtigkeit und Rechtssicherheit
(angefochtener Entscheid E. 19). Dabei hänge der Grad der erforderlichen
Bestimmtheit unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von
der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall
möglichen und sachgerechten Entscheidung ab. Gerade im Polizeirecht stosse das
Bestimmtheitserfordernis dabei aufgrund des Regelungsbereichs auf besondere
Schwierigkeiten. Die Aufgaben der Polizei und die Begriffe der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung liessen sich kaum abstrakt umschreiben. Die
Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare
Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren
Verhältnissen und sei demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (angefochtener
Entscheid E. 30, mit Hinweis auf BGE 140 I 381 E. 4.4).
3.2.2 Die Rekurrierenden bestreiten mit ihrem Rekurs , dass die §§ 1 und 2 PolG eine genügende respektive einschlägige rechtliche
Grundlage für ein Demonstrationsverbot seien. Unter Verweis auf den Ratschlag
PolG machen sie geltend, dass sich § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG bloss auf die
Mitwirkung der Kantonspolizei in Strafverfahren beziehe (Rekursbegründung Rz.
24c). Im Übrigen handle es sich bloss um Aufgabenzuweisungsnormen, welche keine
hinreichende gesetzliche Grundlage für polizeiliche Grundrechtseingriffe bilden
könnten (Rekursbegründung Rz. 24e). Schliesslich rügen sie eine unzureichende Bestimmtheit
dieser Normen als Grundlage für einen derart schweren Grundrechtseingriff, für
den es einer «konkreten Befugnisnorm» bedürfe (Rekursbegründung Rz. 39 a).
3.2.3 Gemäss § 1 PolG sorgt die Kantonspolizei für
die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie für die
Einhaltung der Gesetze. Die Bestimmung hält damit den polizeilichen
Generalauftrag der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
durch die präventive Abwehr von Gefahren und die repressive Beseitigung von
Störungen fest (Ratschlag PolG S. 15 f.). Dieser Generalauftrag wird unter
anderem in § 2 und § 9 PolG konkretisiert (vgl. zu § 2 Abs. 1 PolG Ratschlag
PolG S. 15).
Gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 1 trifft die Kantonspolizei
Massnahmen, um unmittelbar drohende Gefährdungen oder eingetretene Störungen
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie der Umwelt zu verhüten oder
abzuwehren, und gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 3 trifft sie Massnahmen zur
Erhöhung der Sicherheit im Strassenverkehr sowie bei grösseren öffentlichen
Veranstaltungen. Mit dieser Bestimmung soll der Kantonspolizei bei
Grossanlässen die Kompetenz erteilt werden, bei gesteigerten Sicherheitsrisiken
oder beim Vorliegen von Risikokonzentrationen tätig zu werden. Gemäss dem
Ratschlag zum PolG sollen das polizeiliche Handeln sowie die damit verbundenen
Massnahmen und Auflagen dabei grundsätzlich darauf ausgerichtet sein, die
Durchführung der Veranstaltungen zu ermöglichen. Wenn sicherheitspolizeiliche
Massnahmen nicht rechtzeitig getroffen werden oder voraussichtlich ihren Zweck
nicht erfüllen können und für die Teilnehmenden mit dem Besuch der öffentlichen
Veranstaltung eine erhebliche Gefährdung verbunden wäre, könne aber auch das
Verbot einer Veranstaltung angebracht sein (Ratschlag PolG S. 17 f.).
§ 9 PolG bestimmt unter der Überschrift «Polizeiliche
Generalklausel», dass die Kantonspolizei im Einzelfall auch ohne besondere
gesetzliche Grundlage unaufschiebbare Massnahmen trifft, um unmittelbar
drohende Gefährdungen oder eingetretene Störungen der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung zu verhüten oder abzuwehren. Mit dieser Bestimmung hat der Kanton
Basel-Stadt die polizeiliche Generalklausel ausdrücklich im Gesetz verankert
(vgl. für den Kanton Basel-Landschaft BGE 147 I 161 E. 5.3). Die polizeiliche Generalklausel
kann auch ohne explizite Übernahme ins Gesetzesrecht nach
eine fehlende gesetzliche Grundlage ersetzen und selbst schwerwiegende
Eingriffe in Grundrechte legitimieren, wenn und soweit die öffentliche Ordnung
und fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater gegen schwere und
zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen sind, die unter den
konkreten Umständen nicht anders abgewendet werden können als mit gesetzlich
nicht ausdrücklich vorgesehenen Mitteln; diese müssen allerdings mit den
allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, insbesondere dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit, vereinbar sein ( BGE 147 I 161 E. 5.1, 126
I 112 E. 4b, 121 I 22 E. 4b/aa, 111 Ia 246 E. 2 und 3a, mit Hinweisen). Der
Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist grundsätzlich auf
unvorhersehbare Notfälle beschränkt. Geht es indessen um die Abwehr einer
ernsten, unmittelbaren und nicht anders abwendbaren Gefahr für fundamentale
Rechtsgüter im Sinn von Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV, darf der Staat nicht untätig
bleiben und seine Schutzpflichten verletzen, nur weil der Gesetzgeber es
unterlassen hat, über die erforderlichen Massnahmen rechtzeitig zu
legiferieren, sondern kann und muss er ausnahmsweise gestützt auf die
polizeiliche Generalklausel die für die Gefahrenabwehr notwendigen Massnahmen
treffen (BGE 147 I 161 E. 5.1). Die Unvorhersehbarkeit stellt damit keine
eigenständige Voraussetzung für die Anwendbarkeit der polizeilichen
Generalklausel dar, sondern ist nur ein bei der Interessenabwägung zu
berücksichtigendes Element unter anderen (BGE 137 II 431 E. 3.3.2; Häfelin/Müller/Uhlmann , a.a.O., Rz.
2584).
Die Kantonspolizei kann sich nur auf die polizeiliche
Generalklausel berufen, wenn sich die Massnahme nicht auf eine besondere gesetzliche
Grundlage stützen lässt (Subsidiarität; Ratschlag PolG S. 23; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann , a.a.O.,
Rz. 2582a; Tschannen/Müller/Kern ,
a.a.O., Rz. 1545). Die polizeiliche Generalklausel gemäss § 9 PolG wäre daher
im vorliegenden Fall nur dann als Grundlage für die Grundrechtseingriffe
heranzuziehen, wenn § 1 Abs. 1 PolG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Ziff. 1,
3 und/oder 4 PolG nicht als hinreichende gesetzliche Grundlage anerkannt
würden.
Zumindest wenn § 1 Abs. 1 PolG in Verbindung mit § 2 Abs. 1
Ziff. 1 oder 3 oder § 9 PolG gelesen wird, kann den Rekurrierenden aus den
vorstehenden Gründen nicht gefolgt werden, soweit sie generell bestreiten, dass
§ 1 Abs. 1 PolG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Erlass eines
umfassenden Demonstrationsverbots sein kann.
Ebenfalls nicht zu folgen ist der Kritik der Rekurrierenden
bezüglich der Bestimmtheit der Norm, scheint doch eine generell-abstrakte
Regelung mit hohem Detailgrad als Grundlage zur allgemeinen Gefahrenabwehr im
Polizeirecht nicht zweckmässig. Rechtsprechungsgemäss hängt der Grad der
erforderlichen Bestimmtheit einer Gesetzesgrundlage wie bereits erwähnt unter
anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und
von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten
Entscheidung ab (vgl. oben E. 3.1.2). Wie die Vorinstanz zutreffend erwog,
verbietet das Legalitätsprinzip im Sinne von einen Rückgriff
auf allgemein gehaltene Bestimmungen nicht. Gerade für das Polizeirecht stösst das
Bestimmtheitserfordernis aufgrund der Besonderheit des Regelungsbereichs auf besondere
Schwierigkeiten. Die Aufgaben der Polizei und die Begriffe der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die
Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare
Gefährdungsarten und -formen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen
und ist demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (BGE 132 I 49 E.
6.2). Daraus folgen reduzierte Anforderungen an die Bestimmtheit der
gesetzlichen Grundlage von Grundrechtseingriffen (BGE 140 I 381 E. 4.4). Die
Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen Tätigkeit ist denn auch der Grund,
weshalb Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV die polizeiliche Generalklausel
anerkennt (BGE 132 I 49 E. 6.2, mit Hinweisen). Auch für den gesteigerten
Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache erscheint eine generell-abstrakte
Regelung mit hohem Detaillierungsgrad nicht zweckmässig, weil für die Beantwortung
der Frage, ob gesteigerter Gemeingebrauch zu bewilligen ist, die
Interessenabwägung eine entscheidende Rolle spielt und diese sinnvollerweise
nur einzelfallbezogen erfolgen kann (BGE 151 I 257 E. 5.3).
Nicht relevant erscheint schliesslich, dass sich die
Vorinstanzen als gesetzliche Grundlage nicht explizit auf § 2 Abs. 1 Ziff. 1
und 3 PolG bezogen haben, da implizit mit der Bezugnahme auf den allgemeinen
Polizeiauftrag ein solcher Bezug geschaffen worden ist. Ob eine genügende
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit für einen entsprechenden Rückgriff
bestanden hat, wird im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu untersuchen
sein. Dabei ist die fehlende Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage bei einem allgemeinen
Rückgriff auf den polizeilichen Auftrag zur Gewährleistung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung im Rahmen der Verhältnismässigkeit durch hohe
Anforderungen an den Nachweis der geltend gemachten Gefahr zu kompensieren (BGE
132 I 49 E. 6.2; vgl. dazu auch oben E. 3.1.2 sowie unten E. 3.4).
3.3 Zu Recht nicht bestritten wird, dass mit der
Massnahme ein öffentliches Interesse verfolgt worden ist.
3.4 Strittig ist dagegen die Verhältnismässigkeit
der Massnahme.
3.4.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
verlangt, dass Grundrechtseingriffe zur Verwirklichung des im öffentlichen
Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind und nicht in einem
Missverhältnis zum angestrebten Zweck stehen ( Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr ,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Auflage, Zürich 2024 Rz. 336 ff.).
Dabei werden in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an die Eignung keine
hohen Anforderungen gestellt, soweit sie einer Massnahme nicht gänzlich fehlt ( Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr , a.a.O.,
Rz. 337). Die Erforderlichkeit einer Massnahme fehlt, wenn eine gleich
geeignete, aber mildere Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels
ausreichen würde. Die Massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und
personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr , a.a.O.,
Rz. 338 ff.). Aus dem Gebot der Erforderlichkeit in persönlicher Hinsicht
folgt, dass eine Verwaltungsmassnahme, für die mehrere Personen als mögliche
Adressaten in Frage kommen, primär diejenige treffen sollen, die dazu Anlass
gegeben haben. Für polizeiliche Massnahmen gilt das Störerprinzip als
spezifische Ausprägung und Konkretisierung des Grundsatzes der
Verhältnismässigkeit in persönlicher Hinsicht ( Häfelin/Müller/Uhlmann ,
Allgemeines Verwaltungsrecht, a.a.O., Rz. 554 und 2608). Unter polizeilichen
Massnahmen sind Vorkehrungen zur Beseitigung von Störungen von Polizeigütern
wie der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zu verstehen. Sie dienen der
Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands und der Verhinderung künftiger
Störungen. Polizeiliche Massnahmen können auch zur Abwehr von drohenden
Gefahren ergriffen werden ( Häfelin/Müller/Uhlmann ,
a.a.O., Rz. 2546 f.).
3.4.2 Mit ihrem Rekurs bestreiten die Rekurrierenden
die von den Vorinstanzen vorgenommenen Schlussfolgerungen zur damaligen
Sicherheitslage nicht grundsätzlich. Sie machen aber geltend, dass ein
generelles, über mehrere Tage geltendes Demonstrationsverbot auf dem ganzen
Kantonsgebiet nicht erforderlich gewesen wäre, um die öffentliche Sicherheit
und Ordnung zu erreichen (Rekursbegründung Rz. 45 und 46e). Sie stellen sich
auf den Standpunkt, dass die Kantonspolizei im Rahmen einer Einzelfallprüfung
einzelnen Demonstrationen und Kundgebungen, bei welchen sie konkrete und
hinreichende Anhaltspunkte für allfällige Sicherheitsbedrohungen gehabt hätte,
die Bewilligung hätte verweigern können oder bestimmte Versammlungen gar hätte verbieten
können. Die Sicherheitsbedenken der Kantonspolizei hätten sich insbesondere auf
die beiden Gruppierungen der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegner sowie auf
«Basel nazifrei» bezogen, weshalb diese beiden Kundgebungen hätten verboten
werden können. Das Argument der Vorinstanz, wonach trotz eines Verbots von
einzelnen Kundgebungen die Wahrscheinlichkeit bestanden hätte, dass sich Demonstrierende
bei anderen Kundgebungen untergemischt hätten, sei nicht überzeugend. Auch eine
allfällig unterbleibende Respektierung eines Bewilligungsentzugs könne keinen
Grund bilden, auf eine Einzelfallprüfung zu verzichten, würden von der Polizei
oder weiteren staatlichen Akteuren ausgesprochene Verbote und Weisungen doch
ständig von einzelnen Rechtunterworfenen nicht respektiert oder gebrochen, was
die Staatsgewalt jedoch zu Recht nicht am Erlass von Verboten hindern könne (Rekursbegründung
Rz. 46a-d).
3.4.3 Zur Beurteilung der Erforderlichkeit einer
polizeilichen Massnahme gilt es zunächst die damals mit ihr abgewehrte Gefahr
für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu untersuchen.
3.4.3.1 Mit dem angefochtenen Entscheid beschrieb die
Vorinstanz die allgemeine Sicherheitslage vor dem Wochenende des 20. bis 22.
Oktober 2023 detailliert. Sie verwies zunächst auf das im August 2023 von einem
Bündnis aus Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern eingereichte Gesuch um
Bewilligung einer Demonstration am Samstag, 21. Oktober 2023, welche mit Flyern
beworben worden sei (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 1). In der Folge habe
die Gruppierung «Basel nazifrei» auf ihrer Homepage sowie auf Social Media zu
einer Gegendemonstration aufgerufen und mobilisiert, ohne eine Bewilligung
beantragen zu wollen (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 2). Am 7. Oktober
2023 habe die militante, islamistische und palästinensisch-nationalistische
Gruppierung «Hamas» aus dem Gazastreifen Israel angegriffen. Der Angriff habe
fast 1'200 Todesopfer gefordert und die Hamas habe rund 250 Personen als
Geiseln in den Gazastreifen verschleppt. Nach weiteren Angriffen auch von
Libanon und Syrien aus, habe sich Israel in einem offenen Krieg sowohl im
Gazastreifen als auch im Libanon befunden (angefochtener Entscheid Sachverhalt
Rz. 3). Seither sei es in Berlin zu wöchentlichen propalästinensischen
Demonstrationen mit mehrfachen Krawallen gekommen, bei denen antisemitische
Parolen gesungen und das Vorgehen der Hamas gefeiert worden sei. An einer
dieser Demonstrationen seien nach Polizeiangaben 17 Polizeiangehörigen und
sieben Teilnehmende verletzt worden (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 4).
In der Nacht auf den 12. Oktober 2023 sei das Basler Rathaus mit israelkritischen
Parolen beschmiert worden, nachdem dort zuvor die israelische Flagge gehisst
worden sei. Gleichentags habe die Israelitische Gemeinde Basel ihre Mitglieder
aufgerufen, Gegenden zu meiden, in denen Demonstrationen stattfänden und dort
auch keine öffentlichen Verkehrsmittel zu nutzen (angefochtener Entscheid
Sachverhalt Rz. 5). Eine bewilligte Standkundgebung in Basel mit dem Thema «We
stand with Israel» sei am 12. Oktober 2023 mehrfach von einer
Pro-Palästina-Anhängerschaft gestört worden, wobei eine spürbar angespannte
Stimmung geherrscht habe (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 6). An diesem
Tag hätten auch die Zürcher Hochschulen Pro-Palästina-Kundgebungen auf ihrem
Gelände verboten (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 7) und sei, nachdem
die französische Regierung am Nachmittag sämtliche propalästinensischen
Demonstrationen verboten habe, am Abend eine Pro-Palästina-Demonstration in
Paris eskaliert und es sei zum Einsatz von Wasserwerfern und Tränengas gekommen
(angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 8). Am 13. Oktober 2023 hätten auf dem
Barfüsserplatz eine Pro-Israel- und eine Pro- Palästina-Kundgebung
stattgefunden, deren Bewilligung nach ihrer Erteilung zwar entzogen worden sei.
Beide Veranstaltungen seien friedlich verlaufen (angefochtener Entscheid
Sachverhalt Rz. 9). Die Vorinstanz verwies weiter auf einen Messerangriff auf
eine Lehrperson am 13. Oktober 2023 in Nordfrankreich. Diesen habe der
französische Präsident Emmanuel Macron als «barbarischen islamistischen
Terrorismus» bezeichnet und in der Folge sei von der französischen Regierung
die höchste Terrorwarnstufe verhängt worden (angefochtener Entscheid
Sachverhalt Rz. 10). Bei einer Pro-Palästina-Demonstration in London sei es am
14. Oktober 2023 zu neun Angriffen auf Polizeiangehörige gekommen
(angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 11). Bei einem Terroranschlag am 16.
Oktober 2023 seien in Brüssel zwei Menschen getötet worden, wobei der Täter
kurz vor dem Angriff «Allahu akbar» gerufen haben soll, worauf auch die
belgische Regierung die höchste Terrorwarnstufe ausgerufen habe (angefochtener
Entscheid Sachverhalt Rz. 12). Ferner verwies die Vorinstanz auf die
Berichterstattung in den Basler Medien im Vorfeld der strittigen Massnahme. In
einem Artikel «Die Demonstration wird weiter Hass auf Jüdinnen und Juden
schüren» des Newsportals «Bajour» vom 17. Oktober 2023 sei erwähnt worden, dass
mehrere Veranstaltungen der israelitischen Gemeinde Basel aufgrund der
Sicherheitslage abgesagt worden seien und Dirk Baier, Professor am Institut für
Delinquenz und Kriminalprävention der Zürcher Hochschule für Angewandte
Wissenschaften, die Sicherheit der jüdischen Bevölkerung in erster Linie durch
radikale Islamistinnen und Islamisten derzeit als zweifelsohne gefährdet
bezeichnet habe. Nach Ansicht von Dirk Baier sei am Samstag eine zusätzliche
Gefahrenlage gegeben, auch wenn er in direktem Zusammenhang mit der Demonstration
keine Übergriffe erwarte. Die Demonstration werde aber weiter Hass auf Jüdinnen
und Juden schüren, beispielsweise auch in den Sozialen Medien (angefochtener
Entscheid Sachverhalt Rz. 13). Schliesslich verwies die Vorinstanz auf einen
Artikel der Basler Zeitung vom 17. Oktober 2023. Danach habe ein Basler
Strafverteidiger per offenem Brief an die Regierung und die politischen
Parteien den Widerruf der erteilten Bewilligung für die Demonstration der
Massnahmengegnerinnen und -gegner vom 21. Oktober 2023 verlangt, weil sich die
Regierung ansonsten auf die Seite der Antisemiten schlagen würde und der «Basel
nazifrei»-Vorfall vom 24. November 2018 sich zu wiederholen drohe. Zudem werde
in diesem Artikel der Generalsekretär des Schweizerischen Israelitischen
Gemeindebunds dahingehend zitiert, dass die Stimmung der jüdischen Gemeinschaft
aktuell sehr angespannt sei und die aktuelle Situation verlange, dass genau
hingeschaut werde. Auch der Nachrichtendienst des Bundes (nachfolgend: NDB) sei
zitiert worden, welcher festgestellt habe, dass ein Teil der Massnahmengegnerinnen
und -gegner Gewalttaten befürworte, fördere oder ausübe. Immer öfter würden
Corona-Gegner, Rechts- und Linksextremisten bei Demonstrationen
aufeinandertreffen oder sich vermischen (angefochtener Entscheid Sachverhalt
Rz. 14). Nach einem Raketenangriff auf ein Spital im Gazastreifen habe die
Hisbollah am 18. Oktober 2023 zu einem «Tag des beispiellosen Zorns» gegen
Israel aufgefordert und von muslimischen und arabischen Menschen gefordert, bei
Protesten ihrer Empörung Ausdruck zu verleihen. Diversen deutschen
Medienberichten zufolge sei es in Berlin an diesem Tag zu Ausschreitungen mit
mehreren Kleinbränden und verletzten Beamten gekommen. Einsatzkräfte der
Feuerwehr seien dabei mit Pyrotechnik und die Polizei mit Steinen angegriffen
worden. Es habe auch einen versuchten Brandanschlag auf eine jüdische
Einrichtung gegeben (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 15).
3.4.3.2 Die Vorinstanz erwog, dass die Kantonspolizei
ihren Entscheid nicht allein mit dem Nahostkonflikt begründet habe. Diese
Eskalation sei bloss ein einzelner Baustein der sich zum damaligen Zeitpunkt
zuspitzenden Sicherheitslage gewesen. Sie habe auch ein Verbot bloss einzelner
Kundgebungen geprüft. Aufgrund der Erfahrungen im Zusammenhang mit
Demonstrationen in den letzten fünf Jahren habe aber davon ausgegangen werden
müssen, dass Demonstrierende ihrem Anliegen im Zusammenhang mit dem
Nahost-Konflikt anlässlich von thematisch anderen Kundgebungen Gehör
verschaffen würden, konkret anlässlich von Mahnwachen gegen den Einmarsch von
Russland in die Ukraine. Auch mit einem isolierten Entzug der Bewilligung der
Demonstration der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern hätte die
Sicherheitslage nicht generell entspannt werden können, da diese Kundgebungen
trotz Verbot auch im grenznahen Ausland stattfinden würden und daher Gegendemonstrationen
ebenfalls nicht ausbleiben würden. Da die mit der Organisation der
Gegendemonstration betrauten Personen nicht ausmachbar gewesen seien, habe
diese Dialogverweigerung zur Annahme geführt, dass trotz Verbot dennoch eine
Kundgebung stattfinden werde, was letztlich auch geschehen sei, oder dass
Alternativaufmärsche unter anderen Deckmänteln als Spontankundgebungen
durchgeführt würden. Die Gruppierung «Basel nazifrei» habe in der Vergangenheit
ihre Anliegen jeweils mit Gewalt untermauert. Deshalb sei die Kantonspolizei
zum Schluss gekommen, sämtliche Kundgebungen zu verbieten, wobei bereits am
Abend nach der Medienmitteilung sowohl die Covid-19 Massnahmengegnerinnen und
-gegner als auch «Basel nazifrei» angekündigt hätten, dennoch zu demonstrieren
(angefochtener Entscheid E. 25).
Diese Risikobeurteilung der Kantonspolizei schützte die
Vorinstanz. Sie erwog, dass aus der Durchführung weiterer Kundgebungen zum
Thema Nahost nach dem Wochenende vom 21./22. Oktober 2023 nichts zugunsten der Rekurrierenden
abgeleitet werden könne, da sich die sicherheitspolitische Lage in Basel
verändert habe. Eine Lageeinschätzung sei immer ex ante vorzunehmen. Sie sei dadurch
bestätigt worden, dass die Einsatzkräfte durch die Gruppe «Basel nazifrei» an
besagtem Wochenende bedrängt worden seien. Sowohl bei der ursprünglich
bewilligten Kundgebung der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegner als auch
der unbewilligten Kundgebung von «Basel nazifrei» sei die Teilnahme von
mehreren tausend Personen geplant gewesen, wobei die Kantonspolizei mit 150 bis
300 gewaltbereiten Personen aus linksextremen Kreisen gerechnet habe. Allein
schon diese Anzahl von Menschen stelle ein erhöhtes Risiko für die öffentliche
Sicherheit und Ordnung dar. Zudem sei das Personenaufkommen an einem
durchschnittlichen Samstagnachmittag im Kantonsgebiet um ein Vielfaches höher
als unter der Woche. Sodann hätten diverse Lager in den sozialen Medien
verlautbaren lassen, man werde nicht weichen, sich nichts verbieten lassen und
trotzdem kommen. Ferner hätten am Samstagabend auch ein Fussballspiel des FC
Basel im St. Jakob-Park und am Sonntag die Gesamterneuerungswahlen des
Nationalrats stattgefunden, wobei im gesamten Stadtgebiet die Wahllokale
geöffnet gewesen seien. Schliesslich seien während des gesamten Oktobers 2023
die polizeilichen Sicherheitsmassnahmen zugunsten der jüdischen Einrichtungen
im Kanton Basel-Stadt aufgrund der konkreten Bedrohungslage massiv verstärkt
worden. Es sei weiter hinreichend bekannt, dass die Kantonspolizei einen
Unterbestand von über 100 Vollzeitstellen aufweise. Die Kantonspolizei habe für
den Samstag, 21. Oktober 2023, sämtliche eigenen Mittel ausgeschöpft sowie zusätzliche
polizeiliche Mittel von den Konkordatspartnern, der Stadtpolizei Zürich und dem
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) erhalten, wobei diese
polizeilichen Mittel allein zur Bewältigung des Aufmarsches des gewaltbereiten
Demonstrationszugs von «Basel nazifrei» vollständig ausgeschöpft worden seien.
Bei gleichzeitig weiteren Kundgebungen hätte die Kantonspolizei die öffentliche
Sicherheit und Ordnung nicht mehr gewährleisten können. Die Vorinstanz verwies
dabei auch auf das Erscheinen des Mass-voll-Präsidenten Nicolas Rimoldi und
seiner Entourage, was zu einer kurzzeitigen, aber sehr kritischen Situation
geführt habe. Somit folge bereits aus der Tatsache, dass trotz eines
vollständigen Demonstrationsverbots sämtliche Mittel hätten aufgeboten werden
müssen, dass die Kantonspolizei zu Recht die Möglichkeit der Ergreifung
milderer Massnahmen ausgeschlossen habe, um die Sicherheit an besagtem
Wochenende zu gewährleisten (angefochtener Entscheid E. 26).
Weiter erinnerte die Vorinstanz daran, dass die Kantonspolizei
im Sinne einer Gesamtanalyse sämtliche relevanten Umstände, welche einen
Einfluss auf die Sicherheitslage haben könnten, betrachten müsse. Dazu gehörten
sowohl die Ereignisse im Zusammenhang mit dem Nahen Osten als auch bereits
angekündigte Kundgebungen. Die angekündigten Kundgebungen hätten einen Konnex
zur Lage im Nahen Osten aufgewiesen, sei doch im Vorfeld mit antisemitischen
Vorfällen im Zusammenhang mit der Demonstration der Covid-19 Massnahmengegnerinnen
und -gegnern gerechnet worden. Gemäss den Lageberichten des NDB würde ein Teil
der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegner Gewalttaten befürworten, fördern
oder ausüben. Dabei komme es immer öfter zu Aufeinandertreffen oder zur Vermischung
von Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern sowie Recht- und Linksextremistinnen
und -extremisten. Im Zusammenhang mit Demonstrationen sei bei Rechtsextremen
auch Antisemitismus festgestellt worden, während die linksextreme Szene gezielt
Sachbeschädigungen sowie Brandstiftungen verübe und körperliche Gewalt gegen
rechtsextremistisch wahrgenommene Personen sowie Sicherheitskräfte anwende. Die
Vorinstanz verwies dabei auf die gewalttätigen Ausschreitungen an der «Basel nazifrei»-Demonstration
vom 24. November 2018 und die Verbreitung von antiisraelischem und
antisemitischem Gedankengut an einer Palästina-Demonstration vom 5. Oktober
2024 (Parole «from the river to the sea» und Israel-Fahne mit Hakenkreuz
anstelle des Davidsterns). Die Vorinstanz gelangte daher zum Schluss, dass die
Kantonspolizei richtigerweise auch die Demonstrationen in ihre Gesamtanalyse
miteinbezogen und korrekt von einer konkreten Wahrscheinlichkeit von Personen-
und Sachschäden sowie der Notwendigkeit von Massnahmen zur Deliktsprävention
aufgrund dieser verschärften Sicherheitslage ausgegangen sei (angefochtener
Entscheid E. 31). Als öffentliches Interesse habe sie die Aufrechterhaltung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie den Schutz von Grundrechten Privater
verfolgt. Dazu gehöre der Schutz der körperlichen Integrität von
Demonstrierenden und Sicherheitskräften, aber auch der Schutz der übrigen
Bevölkerung und insbesondere von Personen israelischer Herkunft oder jüdischen
Glaubens. Sodann habe auch der Schutz von Eigentum und die Beachtung der
persönlichen Freiheit sowie der politischen Rechte aufgrund der
Nationalratswahlen im öffentlichen Interesse gelegen (angefochtener Entscheid
E. 32). Die Kantonspolizei habe eingehend dargelegt, dass sie sämtliche
milderen Mittel geprüft habe und weshalb diese nicht gefruchtet hätten. Bei
einem blossen Verbot einzelner Kundgebungen hätte die Wahrscheinlichkeit
bestanden, dass sich Demonstrierende bei anderen Kundgebungen untergemischt
hätten. Schliesslich hätten sowohl die Massnahmengegner als auch «Basel nazifrei»
klar signalisiert, dass sie die behördlichen Entscheide missachten und dennoch
demonstrieren würden. Die Beurteilung der Sicherheitslage sei jeweils ex-ante
vorzunehmen, weshalb auch nicht auf die später friedlich verlaufene
Kundgebungen, teils mit Bezug auf die Lage im Nahen Osten, verwiesen werden
könne (angefochtener Entscheid E. 33). Auch aufgrund des personellen
Unterbestands bei der Kantonspolizei seien die Ressourcen begrenzt gewesen,
zumal am besagten Wochenende auch noch ein FCB-Heimspiel und die nationalen
Wahlen stattgefunden hätten sowie jüdische Einrichtungen besonders geschützt
worden seien. Tatsächlich seien dann am 21. Oktober 2023 trotz
Demonstrationsverbot sowohl «Basel nazifrei» als auch die Massnahmengegnerinnen
und -gegner erschienen, wobei es seitens «Basel nazifrei» wiederum zu
Ausschreitungen gekommen sei. Diese haben nur dank dem Beizug von
Partnerorganisationen bewältigt werden können (angefochtener Entscheid E. 34).
3.4.3.3 Diese vorinstanzliche Beurteilung der
Sicherheitslage ist nicht zu beanstanden. Soweit die Rekurrierenden monieren,
dass mit der Teilnahme von 150 bis 300 Personen aus gewaltbereiten
linksextremen Kreisen gerechnet worden sei, kann ihnen nicht gefolgt werden.
Die Prognose, wie viele gewaltbereite Personen ohne Verbot an der «Basel nazifrei»-Demonstration
am 21. Oktober 2023 teilgenommen hätten, ist notwendigerweise teilweise
spekulativ, kann sie doch nach erfolgtem Verbot nicht mehr verifiziert werden.
Die Kantonspolizei hat ihre Prognose aber auf der Grundlage der Erfahrungen von
früheren «Basel nazifrei»-Demonstrationen in den Jahren 2018 und 2020 genügend konkretisiert.
Zudem wird die vorsorglich vorgenommene Schätzung durch den trotz des Verbots
erfolgten Aufmarsch von rund 100 Personen, wobei die Situation eskalierte,
nachträglich bestätigt. Angesichts dieser erheblichen Gefährdungslage für die
öffentliche Sicherheit und Ordnung bestand ausreichend Anlass für polizeiliche
Massnahmen und die Anwendung der polizeilichen Generalklausel war
gerechtfertigt.
3.4.4 Weiter bestreiten die Rekurrierenden die
Behauptung der Vorinstanzen, dass der Kantonspolizei keine Ansprechperson für
die Gegendemonstration von «Basel nazifrei» bekannt gewesen sei. Diese
Behauptung bezieht sich auf eine negative Tatsache. Dabei gilt der Grundsatz negativa
non sunt probanda (negative Tatsachen sind nicht zu beweisen) auch im
Verwaltungsprozessrecht nicht uneingeschränkt (vgl. VGE VD.2020.120 vom 11.
Januar 2021 E. 2.5.1, mit Hinweis auf Baumgartner/Dolge/Markus/Spühler ,
Schweizerisches Zivilprozessrecht, 10. Auflage, Bern 2018, Kapitel 10 Rz. 54; Grolimund , in:
Staehelin/Staehelin/Grolimund, Zivilprozessrecht, 3. Auflage, Zürich 2019,
§ 18 Rz. 61; Walter , in:
Berner Kommentar, 2012, Rz. 323 und 342). Die Beweislastregel
von gilt sowohl im öffentlichen Recht als auch im
Privatrecht grundsätzlich ebenfalls für negative Tatsachen bzw. das
Nichtvorhandensein von Tatsachen (BGE 119 II 305 E. 1b.aa; VGE VD.2018.110 vom
9. November 2018 E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2; AGE
ZB.2019.3 vom 9. August 2019 E. 4.3.4; Grolimund/Ammann ,
in: Staehelin/Grolimund [Hrsg.], Zivilprozessrecht, 4. Auflage, Zürich 2024, §
18 Rz. 61). Dabei wird zwischen bestimmten und unbestimmten negativen
Tatsachen unterschieden. Vorliegend steht eine unbestimmte negative Tatsache
zur Diskussion, bei der zum lückenlosen Beweis des Nichtvorhandenseins der
Tatsache eine unbestimmte Vielzahl positiver Tatsachen nachgewiesen werden
müsste (VGE VD.2018.110 vom 9. November 2018 E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27.
Juni 2018 E. 2.1.2; vgl. Baumgartner/Dolge/Markus/Spühler ,
a.a.O., Kapitel 10 Rz. 55 und 57; Göksu ,
in: Arnet/Breitschmid/Jungo [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 4.
Auflage, Zürich 2023, Rz. 19; Walter ,
a.a.O., Rz. 336 f. und 340). Auch die mit dem Beweis
unbestimmter negativer Tatsachen verbundenen Schwierigkeiten führen zwar nicht
zu einer Umkehr der Beweislast. In diesem Fall hat die Gegenpartei aber nach
Treu und Glauben die Obliegenheit, durch substanziiertes Bestreiten und soweit
möglich und zumutbar durch Erbringen eines Gegenbeweises oder des Beweises des
Gegenteils an der Beweisführung mitzuwirken (VGE VD.2020.120 vom 11. Januar
2021 E. 2.5.1; AGE ZB.2019.3 vom 9. August 2019 E. 4.3.4; vgl. BGE 133 V 205 E.
5.5, 119 II 305 E. 1b.aa; BGer 4A_364/2013 vom 5. März 2014 E.6.6.4,
5P.376/2006 vom 14. Juni 2007 E. 3.3; VGE VD.2018.110 vom 9. November
2018 E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2; Baumgartner/Dolge/Markus/Spühler ,
a.a.O., Kapitel 10 Rz. 59; Walter ,
a.a.O., Rz. 353). Die Verweigerung der gebotenen Mitwirkung ist
bei der Beweiswürdigung ebenfalls als Indiz für das Bestehen der damit zu
beweisenden Tatsache zu berücksichtigen (VGE VD.2018.110 vom 9. November 2018
E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2; AGE ZB.2019.3 vom 9. August
2019 E. 4.3.4; Grolimund/Ammann ,
a.a.O., § 18 Rz. 61; vgl. BGE 119 II 305 E. 1b.aa; BGer 4A_533/2013 vom
27. März 2014 E. 3.4.6).
Vorliegend nennen die Rekurrierenden keine Personen, die aus
dem Umfeld von «Basel nazifrei» als Ansprechpersonen hätten angesprochen werden
können, obwohl der Rekurrent 2 an dieser Demonstration gemäss den Angaben in
der Rekursbegründung hätte teilnehmen wollen und die Rekurrierenden 4 bis 7
eine Grosszahl von Mitgliedern aufweisen würden, welche ebenfalls an den
Demonstrationen hätten teilnehmen wollen (Rekursbegründung Rz. 6b-g).
Schliesslich ist nicht bestritten, dass die Gruppierung «Basel nazifrei» zu
keinem Zeitpunkt ein Bewilligungsgesuch eingereicht hat. Vor diesem Hintergrund
ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass für die Kantonspolizei keine
Ansprechpersonen von «Basel nazifrei» zur Verfügung gestanden haben.
3.4.5 Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip ergibt
sich, dass sich eine polizeiliche Massnahme grundsätzlich nur gegen den Störer
richten darf (vgl. dazu oben E. 3.4.1; BGE 147 I 161 E. 6.2, mit Hinweisen).
Das strittige Demonstrationsverbot richtete sich vorliegend in erster Linie
gegen die möglichen Gegenveranstaltungen als Verhaltensstörungen. Der Staat ist
dabei verpflichtet, die Durchführung einer Versammlung, die selbst nicht direkt
die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet, auch dann zu gewährleisten,
wenn eine solche Gefahr von daran anknüpfenden Gegenveranstaltungen besteht
(BGE 147 I 161 E. 7.4, mit Hinweis). Die Schutzpflicht des Staates ist jedoch
an den Kapazitäten und konkreten tatsächlichen Möglichkeiten der Behörden,
namentlich der Polizeikräfte, zu messen (BGE 147 I 161 E. 7.5). Vorliegend
waren die personellen Möglichkeiten der Kantonspolizei wie bereits dargelegt nachvollziehbar
beschränkt. Unter diesen Umständen ist kein wirksames milderes Mittel
ersichtlich und ein allein gegen einzelne Kundgebungen gerichtetes Vorgehen hätte
zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht genügt.
3.4.6 Das ausgesprochene Demonstrationsverbot war mit
der Begründung der Vorinstanzen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung sowie den Schutz von Grundrechten Dritter daher erforderlich
und auch geeignet, um der Gefahr zu begegnen.
3.4.7 Schliesslich strittig ist die Angemessenheit beziehungsweise
Verhältnismässigkeit im engeren Sinne des ausgesprochenen
Demonstrationsverbots. Diesbezügliche ist eine Abwägung zwischen den mit der
Massnahme verfolgten öffentlichen Interessen und den von ihr betroffenen
privaten wie auch grundrechtlichen Interessen vorzunehmen. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass das Demonstrationsverbot bloss ein einzelnes Wochenende betraf.
Bereits an den Folgetagen und an den folgenden Wochenenden durften Kundgebungen
auf öffentlichem Grund wieder durchgeführt werden. In zeitlicher Hinsicht
erscheint das Verbot daher mässig belastend. Die Rekurrierenden machen kein
besonderes Interesse geltend, weshalb gerade am Wochenende vom 21./22. Oktober
2023 Kundgebungen durchgeführt werden mussten, deren Aktualität bereits in der
Folgewoche weggefallen wäre. Zudem machen die Rekurrierenden selbst geltend,
dass die Kantonspolizei die Kundgebungen der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und
-gegnern und von «Basel nazifrei» hätten verbieten können. Insoweit stellen sie
das Demonstrationsverbot selbst nicht in Frage. Welche konkreten, von ihnen
beabsichtigten Kundgebungen mit dem verfügten Verbot verhindert worden sind,
substantiieren die Rekurrierenden mit Ausnahme von Standaktionen im
Zusammenhang mit den an diesem Wochenende erfolgten eidgenössischen Wahlen,
nicht (Rekursbegründung Rz. 6f). Auch diesbezüglich machen sie aber nicht
konkret geltend, welche Aktionen sie noch am Wahlwochenende geplant hatten. Es
ist notorisch, dass die meisten Wählenden schriftlich wählen, weshalb
Standaktionen grundsätzlich vor dem Wahlwochenende stattfinden. Konkret nennen
die Rekurrierenden allein eine Mahnwache, welche die Rekurrentin 1 hätte
durchführen wollen, was mit dem Demonstrationsverbot verhindert worden sei
(Rekursbegründung Rz. 6a). Schliesslich wird das Vorhandensein einer erhörten
Sicherheitslage am besagten Wochenende von den Rekurrierenden «nicht
grundsätzlich» bestritten. Vor dem Hintergrund, dass das Demonstrieren nur an
einem bestimmten Wochenende untersagt wurde, erscheint das Verbot unter
Berücksichtigung der zuvor beschriebenen erhöhten Gefährdungslage sowie der
tatsächlichen Möglichkeiten der Polizeikräfte zumutbar. Das verfügte
Demonstrationsverbot bewirkt gesamthaft betrachtet keine unverhältnismässige
Einschränkung der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit.
4.
Aus dem Gesagten folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrierenden dessen Kosten mit einer
Gebühr von CHF 1'800., einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.
Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen
Die Rekurrierenden 1-7 tragen die Gerichtskosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1800.,
einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.
Mitteilung an:
- Rekurrierende 1-7
- Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein
anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
an das Bundesgericht gemäss ), ergibt sich aus den anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel
in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
Referenzen
Bestimmungsliste
- VD.2025.148Pauschales Demonstrationsverbot am Krisenwochenende