ATA/809/2026
GE Cour de justice
Zugang zu den Unterlagen von D______
Veröffentlicht am 23. September
Entschieden am 28. Juli
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RÉPUBLIQUE ET
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/520/2026-LIPAD
ATA/809/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 28 juillet 2026
dans la cause
A______ SA
et
B______
recourants
contre
VILLE DE GENÈVE
intimée
représentée par Me Nicolas CAPT, avocat
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EN FAIT
A. a. A______ SA (ci-après : A______) a son siège à Lausanne. Son but est la création,
la production et la commercialisation de biens porteurs de communication ainsi que
l’activité de régie publicitaire.
A______ édite, notamment, le quotidien la « C______ » distribué essentiellement
dans le canton de Genève.
b. B______ (ci-après : le journaliste) est journaliste à la C______ et employé de
A______.
c. D______ SA (ci-après : D______) a pour but d’étudier, construire, exploiter,
entretenir et développer en Ville de Genève et, le cas échéant, dans d’autres
communes genevoises, l’antenne collective de télévision et de radio ainsi que le
réseau de distribution qui en dépend, de même que tous les autres moyens de
communication.
B. a. Le 10 décembre 2024, le journaliste a sollicité du responsable LIPAD (loi sur
l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données
personnelles du 5 octobre 2001 [LIPAD - A 2 08]) de la Ville de Genève
(ci-après : la ville) l’accès aux bilans financiers détaillés, les comptes de résultat,
les rapports de gestion, les rapports de l’auditeur externe, les procès-verbaux des
conseils d’administration, les procès-verbaux des assemblées générales des
actionnaires, les rapports sur la rémunération des membres du conseil
d’administration et des cadres dirigeants de D______ pour les années 2010 à 2024
(ci-après : les documents).
b. Le lendemain, le responsable LIPAD de la ville a répondu que la demande devait
être adressée à D______, entité juridique distincte de la ville.
c. Interpellé par le journaliste, le directeur de D______ a répondu, le 5 mars 2025,
que les états financiers étaient réservés aux actionnaires dans le cadre de
l’assemblée générale ordinaire. Il recommandait de s’adresser à la ville ou à
E______ Sàrl.
d. Le 1er avril 2025, le journaliste a saisi le préposé cantonal à la protection des
données à la transparence (ci-après : PPDT).
e. Dans sa recommandation du 3 juillet 2025, le PPDT a retenu que D______ était
soumise à la LIPAD. D______ avait refusé de lui donner accès aux documents
querellés. Or, le Tribunal fédéral avait confirmé le caractère obligatoire de la
transmission au PPDT des documents faisant l’objet d’une requête de médiation.
Il n’était dès lors pas en mesure de rendre une recommandation quant à l’éventuel
caractère public des documents.
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C. a. Le 28 avril 2025, B______ et A______ ont appris que les documents avaient été
distribués à l’administration de la ville à l’exception des documents qui relevaient
de la stricte activité de conseil d’administration, dans le cadre de son actionnariat.
b. Le 15 septembre 2025, le journaliste a sollicité du conseil administratif de la ville
(ci-après : le conseil administratif) une prise de position sur la gestion du dossier.
c. Par courrier du 17 septembre 2025, le conseil administratif a refusé l’accès aux
documents. Nonobstant sa qualité d’actionnaire majoritaire, la ville ne disposait ni
d’une majorité effective, ni de la possibilité d’exercer un rôle décisif dans les
décisions de la société en raison de sa convention d’actionnaires. De surcroît, les
actions détenues dans la société ne relevaient pas de l’accomplissement d’une tâche
publique mais de la gestion de son patrimoine financier.
d. Le 23 septembre 2025, B______ et A______ ont adressé une demande de
médiation au PPDT.
e. La séance de médiation, tenue le 2 décembre 2025, n’a pas abouti.
f. Dans sa recommandation du 18 décembre 2025, le PPDT a rappelé que D______
était soumise à la LIPAD. La ville exerçait une maîtrise de fait sur l’entreprise.
Sa participation relevait de son patrimoine administratif. Elle avait refusé de lui
donner accès aux documents et « affichait une volonté délibérée de se soustraire à
ses obligations en matière de transparence ».
Sans connaître le contenu des documents litigieux, il estimait que la ville n’était pas
parvenue à renverser la présomption du libre accès aux documents officiels, devait
supporter les conséquences du défaut de preuve et transmettre les documents requis.
g. Par décision du 13 janvier 2026, le conseil administratif a refusé de communiquer
à B______ et A______ les documents en lien avec la gestion des décisions
stratégiques de D______.
D. a. Par acte du 12 février 2026, B______ et A______ ont interjeté recours contre
cette décision devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la
chambre administrative). Ils ont conclu à son annulation et à ce qu’il soit ordonné
au conseil administratif de leur donner accès aux documents.
D______ avait été fondée en 1986 sous la raison sociale F______ SA. Ses buts
statutaires étaient inchangés depuis sa fondation. En mai 2013, le conseil
administratif avait voté la vente des 51.2% des actions que la ville détenait en faveur
de l’autre actionnaire de la société, G______. Un référendum communal avait été
lancé, aux motifs notamment que la distribution des services de télévision, de
téléphonie et d’Internet devaient rester un service public municipal de proximité,
que le projet de vente mettait en danger de nombreux emplois locaux, qu’à terme,
F______ SA serait absorbée et dissoute avec une migration anticipée des clients
vers Zurich, que la privatisation menaçait également la diversité culturelle,
l’accessibilité et les tarifs abordables, que le réseau, entièrement rénové grâce à près
de 40 millions de francs d’investissements publics, représentait un atout stratégique
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pour l’avenir. Se posait enfin la question de la protection des données de la sphère
privée : confier l’accès au réseau de 80'000 foyers genevois à une multinationale
américaine exposait la population à des risques d’espionnage. Le 9 février 2014, le
projet de vente des actions avait été rejeté par la population à une majorité de 53%.
Leur droit d’être entendu avait été violé. L’autorité intimée se bornait à affirmer
que « les documents étaient, du fait de leur nature confidentielle, relatifs à une
activité libéralisée concurrentielle, propres à porter atteinte à des intérêts de tiers »
et que la convention d’actionnaires et l’art. 958e de la loi fédérale du 30 mars 1911,
complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) s’opposeraient
à leur communication.
Le peuple genevois avait décidé que le maintien de la participation de la ville dans
la société relevait d’une tâche publique. Les activités récentes de la société
s’inscrivaient toujours dans ses objectifs initiaux d’intérêt public, étant rappelé la
participation majoritaire de la ville dans l’actionnariat de la société et la présence
de cinq administrateurs représentant la ville sur les neuf membres du conseil
d’administration. Leur requête concernait donc des documents relatifs à
l’accomplissement d’une tâche publique au sens de l’.
Aucun intérêt public ou privé, au sens de l’art. 26 al. 2 let. i et j et al. 4 LIPAD, ne
s’opposait à leur transmission.
b. La ville a conclu à l’irrecevabilité du recours de A______, qui n’avait pas
participé à la procédure ayant conduit à la décision attaquée et au rejet de celui de
B______.
Elle a transmis un chargé de pièces séparé incluant une partie des documents requis
par les recourants, à l’attention exclusive de la chambre administrative.
Aucun accès au dossier ne devait être accordé aux recourants ou à tout tiers jusqu’à
droit jugé sur le fond.
L’appel en cause de D______ devait être ordonné. D______ agissait selon une
logique commerciale orientée vers la recherche de profits et la fidélisation d’une
clientèle, sans que la nature même de ses prestations ne se distingue de celles
proposées par ses concurrents privés. Elle exerçait des activités qui étaient, dans
leur substance, identiques à celles de tout opérateur de télécommunications privé.
Elle contestait exercer une maîtrise effective sur D______. Les décisions
importantes prévoyaient une majorité qualifiée des deux tiers, tant au niveau de
l’assemblée générale que du conseil d’administration. Ainsi, bien que la ville y
détienne 51.2% du capital-actions, elle n’était pas en mesure de déterminer les
décisions essentielles relatives à la société. Celles-ci supposaient nécessairement
l’accord de son co-actionnaire, E______. La maîtrise effective étant une condition
préalable de l’assujettissement d’une entité privée à la LIPAD, D______ n’y était
pas soumise.
Aucun des critères dégagés par la jurisprudence ne permettait de retenir l’existence
d’une tâche publique au sens de l’. D______ n’était investie
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d’aucune mission publique par une base légale fédérale, cantonale ou communale.
Elle ne bénéficiait pas davantage d’un mandat ou d’un contrat de prestations qui
définirait, au profit de la collectivité, la nature, le périmètre et les modalités d’une
tâche qui lui aurait été déléguée. Ces activités ne s’inscrivaient pas non plus dans la
réalisation d’un intérêt public actuel et objectivement identifiable. Elle exerçait au
contraire une activité commerciale ordinaire. Elle proposait des prestations de
télévision, d’accès Internet et de téléphonie qui ne se distinguaient pas, dans leur
substance, de celles proposées par les autres opérateurs actifs dans le secteur.
L’objectif historique ayant pu justifier l’intervention communale dans les
téléréseaux ne correspondait plus à un besoin collectif actuel. Ni la participation
majoritaire de la ville au capital de D______, ni l’éventuelle inscription des actions
de cette dernière au patrimoine administratif de la ville ne pouvaient modifier cette
conclusion. Les documents litigieux, quand bien même ils seraient détenus par la
ville en sa qualité d’actionnaire, ne contenaient pas de renseignements relatifs à
l’accomplissement d’une tâche publique et échappaient au droit d’accès institué par
la LIPAD.
c. Par courrier du 3 juin 2026, D______ a sollicité son appel en cause dans la
procédure.
d. Les recourants se sont opposés à l’appel en cause de D______. L’art. 71 de la loi
sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) était
potestatif. L’appel en cause n’était qu’une simple faculté donnée au juge.
Par ailleurs, la question litigieuse consistait à déterminer si la ville était tenue de
communiquer les documents sollicités. Les droits et obligations de D______
n’étaient pas directement en cause. La société n’était pas destinataire de la décision
attaquée et aucune prétention n’était dirigée contre elle.
La procédure instituée par la LIPAD prévoyait déjà un mécanisme spécifique
destiné à protéger les intérêts des tiers, par le biais de l’ qui imposait
à l’institution saisie de consulter les tiers dont les intérêts pourraient être
compromis, avant toute communication de documents. Le législateur avait voulu
concilier la protection des intérêts des tiers avec une procédure d’accès simple,
rapide et peu formaliste. La volonté du législateur ressortait également de
l’économie générale de la LIPAD, à savoir la consultation préalable des tiers, puis,
en cas de désaccord, l’intervention du PPDT, puis l’existence de voies de droit
prévues par la loi. Admettre l’appel en cause systématique des tiers dont les
documents étaient demandés reviendrait à substituer aux mécanismes spécialement
prévus par l’, au titre de lex specialis, une procédure plus lourde,
contraire au choix du législateur. L’appel en cause aurait pour conséquence de
prolonger inutilement la procédure alors que la chambre administrative disposait de
l’ensemble des éléments nécessaires pour statuer. La ville avait développé les
arguments de D______ et avait produit un avis de droit détaillant ses moyens.
Les intérêts de la société avaient ainsi été représentés dans la procédure.
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e. Par courrier du 1er juillet 2026, les parties ont été informées que la cause était
gardée à juger sur appel en cause, puis par courrier du 9 juillet 2026, sur le fond.
f. Le 16 juillet 2026, D______ a relevé n’avoir pas été informée des suites réservées
à sa requête.
g. Par décision de ce jour, la chambre administrative a rejeté la demande d’appel en
cause de D______.
EN DROIT
1.
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours déposé par
B______ est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; ).
La recevabilité du recours de A______ souffrira de rester indécise compte tenu de
ce qui suit.
2.
Le litige porte sur la conformité au droit du refus de la ville de donner aux
recourants l'accès aux documents.
2.1 La juridiction administrative chargée de statuer est liée par les conclusions des
parties. Elle n’est en revanche pas liée par les motifs que les parties invoquent
(). Si la juridiction administrative admet le recours, elle réforme la
décision attaquée ou l’annule. Si elle le juge nécessaire, elle peut renvoyer l’affaire
à l’autorité qui a statué pour nouvelle décision ().
2.2 À Genève, l'activité publique s'exerce de manière transparente, conformément
aux règles de la bonne foi, dans le respect du droit fédéral et du droit international
(art. 9 al. 3 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre
2012 - Cst-GE - A 2 00). Toute personne a le droit de prendre connaissance des
informations et d’accéder aux documents officiels, à moins qu’un intérêt
prépondérant ne s’y oppose (). Il a déjà été jugé que cette
disposition n’avait pas une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral
1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.4).
La LIPAD régit l’information relative aux activités des institutions et la protection
des données personnelles (). Elle poursuit deux objectifs, à savoir,
d’une part, favoriser la libre formation de l’opinion et la participation à la vie
publique ainsi que, d’autre part, protéger les droits fondamentaux des personnes
physiques ou morales de droit privé quant aux données personnelles les concernant
(art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD).
La LIPAD comporte deux volets. Le premier concerne l’information du public et
l’accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (). Le second
porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est prévue
au titre III ().
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La LIPAD s’applique, sous réserve de son art. 3 al. 3 et 5, non pertinents en
l'occurrence, aux pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire cantonaux, ainsi que leurs
administrations et les commissions qui en dépendent ().
L’ prévoit que toute personne, physique ou morale, a accès aux
documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par
cette loi.
Au sens de la LIPAD, les documents sont tous les supports d’informations détenus
par une institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une
tâche publique ().
À teneur de l’ qui traite de la procédure d’accès aux documents, en
cas de doute sur la réalisation d'une des exceptions prévues à l'art. 26, la personne
qui est saisie de la demande d'accès doit en référer au responsable désigné
conformément aux mesures d'organisation et de procédure prévues à l'art. 50 (al. 3).
Les institutions et les tiers dont l’ vise à protéger les intérêts doivent
être consultés avant qu’une suite favorable ne soit donnée à une demande d’accès
susceptible de compromettre ces intérêts, et un bref délai leur être imparti pour faire
part de leur éventuelle opposition à la communication du document (al. 4).
Lorsqu’une institution entend donner accès à un document nonobstant l’opposition
d’une autre institution ou d’un tiers, elle leur indique qu’ils peuvent saisir le PPDT
préalablement à toute communication. Elle confirme son intention par écrit en
indiquant le délai figurant à l’art. 30 al. 2 et en informe le PPDT (al. 5).
Le PPDT est saisi par une requête écrite de médiation sommairement motivée
notamment lorsque la demande d'accès d'un requérant n'est pas satisfaite (art. 30
al. 1 let. a LIPAD). Le PPDT recueille de manière informelle l’avis des institutions
et personnes concernées. La consultation sur place des documents faisant l’objet
d’une requête de médiation ne peut lui être refusée, à charge pour lui de veiller à
leur absolue confidentialité (). Le document dont l’accès est
contesté doit, sur demande du PPDT, lui être communiqué. Cette communication
se fait en principe au moyen de la consultation sur place du document ;
exceptionnellement, le PPDT peut en recevoir une copie, à charge pour lui de la
restituer ou de la détruire à la fin de la procédure de médiation (art. 10 al. 4 du
règlement d'application de la loi sur l'information du public, l'accès aux documents
et la protection des données personnelles du 21 décembre 2011 - RIPAD -
A 2 08.01).
2.3 Il importe que le PPDT ait pleinement accès aux documents concernés, mais
aussi que toute mesure soit prise pour que la procédure de médiation ne lève pas
par elle-même la confidentialité litigieuse reconnue provisoirement aux documents
en question. En cas de recours, la médiation représentera une pièce du dossier
(Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève
[ci-après : MGC] 2000 45/VIII 7705).
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Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a confirmé le caractère obligatoire de la
transmission au PPDT des documents faisant l’objet d’une requête de médiation
lorsque ce dernier en a fait la demande. Il a en effet relevé que, dans le cas
particulier, si le PPDT avait demandé à recevoir une version non-caviardée du
document, cela n'aurait pas pu lui être refusé en application de l'
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_590/2022, 1C_597/2022 et 1C_132/2023 du
16 novembre 2023 consid. 5.1.2).
La chambre administrative a récemment considéré que l’absence de
recommandation sur l’accès à l’agenda électronique d’un ancien procureur
constituait un vice procédural incompatible avec les exigences découlant de la
procédure de médiation. Lorsqu'une procédure de médiation avait été engagée, la
formulation d'une recommandation par le PPDT, sur la base du contenu du
document requis, ne constituait pas une simple prescription d'ordre mais une
exigence formelle qui ne pouvait être éludée, sauf à vider la loi de son sens et de
son but. Il ressortait tant du texte de la LIPAD que des travaux préparatoires relatifs
à cette loi que le PPDT avait un poids prépondérant puisqu'il était chargé de veiller
à sa bonne application, et surtout qu'il avait l'obligation – et non pas la simple
faculté – de prendre position sur la communication du document litigieux.
Sa recommandation, même si elle n’était pas contraignante, était au demeurant
importante puisqu'elle permettait d'orienter l'autorité dans sa future décision.
Une recommandation par laquelle le PPDT s’abstenait de prendre position n’était
pas suffisante pour répondre aux exigences de l'
(ATA/1354/2023 du 19 décembre 2023 consid. 5.4).
Si la médiation aboutit, l’affaire est classée (). À défaut, le PPDT
formule, à l’adresse du requérant ainsi que de l’institution ou des institutions
concernées, une recommandation écrite sur la communication du document
considéré (). L' exige que le PPDT prenne
position quant à la communication du document (MGC 2007-2008 XII A 14101).
L' contient une importante innovation, soit l’institution d’un
médiateur, à savoir le PPDT, chargé de veiller à la bonne application de la LIPAD.
Cette solution n’exclut pas mais diffère au besoin l’engagement de procédures
contentieuses, en étant propre à réduire l’ampleur d’un tel contentieux juridictionnel
du fait des solutions qui ne manqueront pas d’être généralement trouvées par le
biais de la médiation (MGC 2000 45/VIII 7703).
2.4 En l'espèce, la demande d'accès aux documents a été adressée à la ville, soit une
institution publique à laquelle la LIPAD s'applique, si bien que la demande n'est
pas d'emblée exclue du champ d'application de cette loi. Elle porte sur des
documents de tiers, soit D______ que le préposé a déjà considérée comme étant
soumise à la LIPAD.
L'intimée n'ayant pas donné une suite favorable à la demande d'accès des
recourants, une procédure de médiation a été mise en œuvre.
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Au cours de cette procédure, la ville a refusé de remettre les pièces sollicitées au
préposé, malgré la demande expresse de ce dernier et en dépit du fait que, comme
l'a rappelé le Tribunal fédéral, elle avait l'obligation de les lui communiquer, le
préposé devant avoir pleinement accès aux documents concernés pour se prononcer.
Dans ces circonstances, ce dernier n’a pas pu rendre une recommandation sur la
communication de ces documents en connaissance de cause. La procédure est donc
viciée au regard des exigences procédurales de l' et .
Conformément à la jurisprudence de la chambre de céans (notamment
ATA/1354/2023 précité), lorsqu'une procédure de médiation a été engagée, la
formulation d'une recommandation par le préposé, sur la base du contenu du
document requis, ne constitue pas une simple prescription d'ordre mais une
exigence formelle qui ne peut, en principe, être éludée, sauf à vider la loi de son
sens et de son but. Une recommandation par laquelle le préposé s'abstiendrait de
prendre position n'est en conséquence pas suffisante pour répondre aux exigences
de l'.
Dans le présent dossier, le préposé a émis une recommandation, cependant sans être
en possession des documents litigieux. Il a ainsi retenu que, sans connaître le
contenu des documents concernés, il estimait que la ville n’était pas parvenue à
renverser la présomption du libre accès aux documents officiels et devait supporter
les conséquences du défaut de preuve. En conséquence, il a recommandé à la ville
de transmettre les documents requis, recommandation qu’elle n’a pas suivie dans la
décision querellée.
Il s'ensuit qu’à l’instar du cas précité, l’absence de transmission des documents
litigieux au PPDT constitue un vice procédural incompatible avec les exigences
découlant de la procédure de médiation, qui doit emporter l'annulation de la
décision considérée. Il en va du reste de même dans d'autres domaines en cas
d'absence d'un préavis obligatoire (en droit des constructions : ATA/590/2017 du
23 mai 2017).
Le recours sera donc partiellement admis. La décision querellée sera annulée et la
cause renvoyée à l'intimée afin qu'elle prenne une nouvelle décision après que le
préposé aura rendu une recommandation sur la communication des documents
requis, lesquels devront lui être transmis par la ville dès l'entrée en force du présent
arrêt.
3.
Vu l'issue du litige, aucun émolument ne sera exceptionnellement perçu (art. 87
al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure, le recourant n’y ayant
pas conclu et n’alléguant pas de frais causés par le recours ().
* * * * *
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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
admet partiellement, dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté le 12 février
2026 par B______ et A______ SA contre la décision de la Ville de Genève du 13 janvier
2026 ;
annule la décision de la Ville de Genève du 13 janvier 2026 ;
renvoie la cause à la Ville de Genève pour nouvelle décision dans le sens des
considérants ;
ordonne à la Ville de Genève de transmettre au préposé cantonal genevois à la protection
des données et à la transparence le chargé de pièces séparé du 22 mai 2026, dès l'entrée
en force du présent arrêt ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve
et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux
conditions de l'. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant,
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à B______, A______ SA, à Me Nicolas CAPT, avocat de la
Ville de Genève, ainsi qu'au préposé cantonal à la protection des données et à la
transparence.
Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN,
Patrick CHENAUX, Philippe KNUPFER, Michèle PERNET, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. SCHEFFRE
la présidente siégeant :
F. KRAUSKOPF
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
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Genève, le
la greffière :
Referenzen
Bestimmungsliste
- ATA/809/2026Accès aux documents de D______