714
VD Tribunal cantonal
Vermittlungsfähigkeit und selbständige Erwerbstätigkeit
Veröffentlicht am 30. September
Entschieden am 7. September
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Französisch).
TRIBUNAL CANTONAL ZQ26.***
714
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 7 septembre 2026
Composition : Mme DURUSSEL, juge unique
Greffière : Mme Jeanneret
*****
Cause pendante entre :
B.________, à C***, recourante,
et
DIRECTION GENERALE DE L'EMPLOI ET DU MARCHE DU TRAVAIL
(DGEM), à Lausanne, intimée.
_______________
; 8 al. 1 let. f, 15 al. 1 LACI ; 22 OACI
10J010
- 2 -
En f ait :
A. a) B.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en ***,
a travaillé dès le 1er novembre 2019 en tant que coiffeuse pour l’entreprise
F.________ Sàrl. Elle a démissionné de cet emploi par courrier du 14 février
2025, pour le 31 mai 2025. Un arrêt de travail a ensuite été délivré dès le
22 février 2025 par son médecin généraliste traitant.
L’assurée s’est inscrite le 7 mai 2025 auprès de l’Office régional
de placement de D*** (ci-après : l’ORP) en annonçant une disponibilité de
100 % dès le 2 juin 2025. Un premier entretien de conseil s’est tenu le
15 mai 2025, au cours duquel l’assurée a indiqué qu’elle avait démissionné
pour raisons médicales et que son incapacité de travail était toujours en
cours. L’intéressée a également fait part à cette occasion de son intention
de devenir indépendante et a été avisée par sa conseillère qu’elle ne
pourrait probablement pas bénéficier d’une mesure SAI (cf. procès-verbal
du premier entretien du 15 mai 2025).
Le 9 juillet 2025, la Direction générale de l'emploi et du marché
du travail (ci-après : la DGEM ou l’intimée), Pôle aptitude au placement, a
informé la caisse de chômage que, selon son appréciation, l’incapacité de
travail était passagère et que l’assurée pouvait être indemnisée, sous
réserve des autres conditions du droit. La prolongation de l’incapacité de
travail a cependant entraîné la clôture du dossier en date du 4 août 2025.
b) L’assurée s’est réinscrite le 5 août 2025 auprès de l’ORP,
annonçant une disponibilité de 100 % dès cette même date.
Au cours du premier entretien de conseil, le 19 août 2025, la
conseillère OPR de l’assurée a examiné avec celle-ci la « Check-list pour
l’octroi d’une mesure SAI [soutien à l’activité indépendante] ». Elle a par
ailleurs résumé leur discussion comme suit dans le procès-verbal
d’entretien établi à cette occasion :
« Réouverture du dossier suite annulation pour [incapacité de travail
totale] de 8 semaines consécutives.
10J010
- 3 -
L'[assurance perte de gain en cas de maladie] a coupé les prestations
suite à une expertise et estime que DE [demandeuse d’emploi] est
apte à 100 %. DE va peut-être contester la décision, doit voir avec son
psychiatre.
Arrêt médical à 100 % depuis mi-février à réévaluer, pas de
prolongation de contrat car a démissionné pour raisons médicales
([certificat médical] au dossier). De plus a perdu son papa cette année
Dès le 06.08.2025 - apte à 100
DE souhaite devenir indépendante - elle m'informe avoir déjà visité
des locaux à [...], je l'informe qu'elle devra m'annoncer sans délai si
changement de sa situation et si entreprend des démarches avant
une demande pour la mesure SAI, cela ne serait plus faisable. Me dit
que avec ou sans notre aide va se mettre à son compte mais ne sait
pas à quel taux.
Je rempli la check-list avec elle et lui explique qu'à priori elle ne
pourrait pas bénéficier de la mesure SAI étant donné qu'elle a
démissionné mais à voir au vu des circonstances, qu'elle ne se sent
pas apte à 100 % selon ses dires, etc....
De me dit qu'elle n'a pas fait de postulation à ce jour, je lui dis que
possible sanction car connaît déjà le système, me fait comprendre
qu'elle postule pour postuler mais que son souhait est d'être
indépendante. Je lui rappelle que si elle refuse un emploi convenable
cela serait considéré comme une faute grave. »
Le 28 août 2025, le Pôle aptitude au placement a informé la
caisse de chômage qu’elle concluait à une incapacité de travail passagère
et que l’assurée pouvait être indemnisée dès le 5 août 2025, sous réserve
des autres conditions du droit.
Le 1er septembre 2025, l’assurée a eu un contact téléphonique
avec sa conseillère ORP au sujet de son projet d’activité indépendante, puis
lui a transmis par courriel une copie d’un contrat de bail à loyer pour locaux
commerciaux conclu le 20 août 2025 pour prendre effet le 1er septembre
2025, en précisant que le local serait en travaux durant deux mois et qu’elle
commencerait à y travailler à partir du 1er novembre 2025.
Un entretien de conseil a eu lieu le 23 septembre 2025, au cours
duquel ont été abordés la procédure en cours auprès de l’Office de
l’assurance-invalidité pour le canton de Vaud, ainsi que la nécessité
10J010
- 4 -
d’effectuer des postulations chaque semaine (cf. procès-verbal d’entretien
de conseil du 23 septembre 2025).
Dans un courriel du 10 novembre 2025, l’assurée a informé sa
conseillère ORP qu’elle avait débuté des démarches auprès d’un notaire afin
de constituer une Sàrl et qu’une transmission au Registre du commerce
devrait être possible prochainement. La conseillère lui a répondu le même
jour qu’elle transmettait le dossier au service compétent pour statuer sur
son aptitude au placement. Cette problématique a été abordée au cours de
l’entretien de conseil du 13 novembre 2025, puis le Pôle aptitude au
placement a adressé un questionnaire à l’assurée le 20 novembre 2025 au
sujet de son projet d’activité indépendante.
Par courriel du 24 novembre 2025, l’assurée a prévenu sa
conseillère qu’elle débuterait son activité le lendemain et que les
démarches d’inscription de son entreprise au Registre du commerce étaient
toujours en cours. Elle a par ailleurs demandé sa désinscription de l’ORP, en
expliquant qu’elle n’avait pas encore défini son pourcentage de travail. La
conseillère ORP a confirmé la clôture du dossier dans un courrier du même
jour.
Répondant le 25 novembre 2025 au questionnaire du Pôle
aptitude au placement, l’assurée a indiqué qu’elle avait démissionné de son
précédent emploi à la suite d’un burn-out et que l’idée d’ouvrir son propre
salon de coiffure était venue au cours de sa psychothérapie. Elle s’était
tenue « disponible à 100 % » du 5 août au 24 novembre 2025 pour travailler
ou pour participer à une mesure du chômage, période durant laquelle elle
s’était consacrée à son activité indépendante « quelques heures par
semaine en soirée », sans pouvoir donner une estimation exacte.
L’ouverture de son salon s’était réalisée le 25 novembre 2025. Elle avait fait
part de son souhait de se désinscrire à sa conseillère ORP le 24 novembre
2025, dès lors qu’elle ne pouvait pas donner une estimation de sa future
disponibilité, qui dépendait de sa clientèle, et qu’elle n’entendait pas
renoncer à son activité pour une mesure de l’ORP. Elle avait l’intention
d’être salariée de la Sàrl qu’elle était en train de créer, sans avoir encore
10J010
- 5 -
fixé son salaire. Elle avait investi 13'000 fr. pour le mobilier de son salon et
3'000 fr. pour l’acquisition des produits. L’affiliation aux différentes
assurances obligatoires serait faite une fois la Sàrl créée. Elle prévoyait de
déployer son activité du mardi au samedi, sur toute la journée.
Le Pôle aptitude au placement de la DGEM a rendu une décision
le 27 novembre 2025, niant l’aptitude au placement de l’assurée à compter
du 5 août 2025, date de son inscription au chômage, au motif que son but
était de déployer sa propre activité indépendante à caractère durable. Il
était constaté que l’assurée avait exprimé sa volonté de se mettre à son
compte dès le premier entretien de conseil et qu’elle avait conclu un bail à
loyer pour locaux commerciaux le 20 août 2025 pour prendre effet le
1er septembre 2025, acte qui attestait un investissement réel dans
l’exercice de l’activité indépendante et la rupture avec une recherche
salariée durable, ce qu’elle avait confirmé en déclarant lors des entretien
de conseil ultérieurs que ses recherches d’emploi étaient uniquement
destinées à se conformer à ses obligations envers l’assurance-chômage
puis en demandant la fermeture de son dossier en raison du démarrage de
son activité indépendante.
L’assurée s’est opposée à cette décision par courrier du 3
janvier 2026, concluant à son annulation, à ce qu’il soit constaté que la
caisse de chômage et l’ORP avaient manqué à leur devoir de renseigner et
de conseiller, à ce qu’elle soit replacée dans la situation qui aurait dû être
la sienne si elle avait été correctement conseillée et renseignée, ainsi qu’à
ce qu’il soit renoncé au remboursement d’un montant de 7'391 fr. 10. Elle
également conclu, subsidiairement à ce qu’une mesure d’aide à
l’indépendance (SAI) lui soit octroyée à titre rétroactif. Elle s’est plainte
d’une violation du devoir de renseigner et de conseiller, ainsi que du
principe de protection de la bonne foi, car elle avait informé sa conseillère
ORP de ses intentions et de ses démarches dès son premier entretien, mais
n’avait pas été avisée des conséquences sur son aptitude au placement, en
particulier lorsqu’elle avait transmis une copie de son bail à loyer pour
locaux commerciaux. Elle se plaignait également de l’absence de réponse
à sa demande de mesure SAI.
10J010
- 6 -
Par décision sur opposition du 2 février 2026 de son Pôle
juridique, la DGEM a rejeté l’opposition et confirmé la décision. Elle a retenu
que le projet de l’assurée d’exercer une activité indépendante était
préexistante à son inscription à l’ORP au vu de ses déclarations dès le
premier entretien de conseil et les pièces versées au dossier, et qu’elle avait
clairement indiqué qu’elle ne souhaitait pas renoncer à ce projet, ayant
conclu un bail commercial daté du 20 août 2025 et investi 16'000 fr. dans
le développement de son activité. Le fait que l’intéressée se soit conformée
aux prescriptions de contrôle durant son inscription ne permettait pas de
statuer différemment, étant relevé que l’assurance-chômage n’avait pas
pour vocation de couvrir sur la durée le risque d’entreprise des personnes
ayant résolument choisi de se tourner vers l’indépendance et d’abandonner
le statut principal de salarié.
B. B.________ a recouru contre la décision sur opposition précitée
auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal par acte du
2 mars 2026, concluant principalement à l’annulation de la décision de
restitution des indemnités d’un montant 7'391 fr. 10, subsidiairement à la
réforme de la décision en ce sens qu’elle ne doit pas rembourser les
indemnités journalières versées, ainsi qu’à la confirmation qu’elle
remplissait les conditions légales du droit aux indemnités de chômage entre
le 5 août et le 24 novembre 2025 et au maintien de son droit aux indemnités
journalières perçues pour la période d’août à novembre 2025. Se plaignant
d’une violation par l’ORP du devoir de renseigner et de conseiller, ainsi que
du principe de la bonne foi, elle a contesté le caractère rétroactif au 5 août
2025 de l’inaptitude au placement, en raison de l’absence d’information sur
les risques de perte des indemnités en raison du projet d’activité
indépendante, de formalisation des démarches relatives à la mesure SAI et
de soutien dans le projet, tandis que le versement des indemnités avait été
maintenu malgré les informations sur l’avancée du projet à chaque étape.
Elle a également relevé qu’elle effectuait ses démarches préparatoires à
son projet d’activité indépendante en soirée et qu’elle était restée
disponible et avait effectué des recherches d’emploi durant toute la période
10J010
- 7 -
de son inscription. A l’appui de son recours, elle a produit en particulier les
pièces suivantes :
- Un courriel du 15 mai 2025, par lequel sa conseillère ORP lui proposait
de discuter de sa demande d’élaboration d’une activité
d’indépendante au cours du prochain entretien.
- Les décomptes d’indemnités journalières établis par la caisse de
chômage les 27 août, 29 septembre et 24 octobre 2025.
- Une décision rendue le 4 décembre 2025 par la caisse de chômage
réclamant à l’assurée la restitution d’un montant de 7'931 fr. 10 versé
à tort en raison de la décision d’inaptitude au placement du 27
novembre 2025 et les décomptes rectificatifs du 3 décembre 2025
pour la période d’août à octobre 2025.
- Un échange de courriels des 10, 11 et 19 décembre 2025 entre la
recourante et l’ORP à propos de sa demande de SAI.
- Un extrait du Registre du commerce concernant l’entreprise J.________
Sàrl.
Dans sa réponse du 15 avril 2026, l’intimée a conclu au rejet du
recours et à la confirmation de sa décision sur opposition. Renvoyant à
l’argumentation développée dans celle-ci, elle a relevé que l’intention de
développer une activité indépendante affichée par la recourante dès son
inscription au chômage ne lui permettait pas d’offrir à un employeur toute
la disponibilité requise.
10J010
- 8 -
En dro it :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse,
applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale
du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre
lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un
recours auprès du tribunal des assurances compétent ( ;
et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur
l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS
837.02]), dans les trente jours suivant leur notification ().
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent ( [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres
conditions formelles prévues par la loi ( notamment), le
recours est recevable.
c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30'000 fr., la cause est de
la compétence du juge unique ().
2. a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être
examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative compétente s’est prononcée préalablement d’une manière
qui la lie, sous la forme d’une décision. La décision détermine ainsi l’objet
de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. Si
aucune décision n’a été rendue, la contestation n’a pas d’objet et un
jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. Dans le même sens, les
conclusions qui vont au-delà de l’objet de la contestation, tel que défini par
la décision litigieuse, sont en principe irrecevables (ATF 144 II 359 consid.
4.3 ; 142 I 155 consid. 4.4.2 ; 134 V 418 consid. 5.2.1).
b) En l’occurrence, la recourante a dirigé son recours contre la
décision sur opposition rendue le 2 février 2026 par la DGEM. Cette décision
10J010
- 9 -
sur opposition confirmait a décision du 27 novembre 2025, par laquelle
l’aptitude au placement de l’assurée dès le 5 août 2025 était niée.
Le litige porte par conséquent sur l’aptitude au placement de la
recourante du 5 août 2025 au 24 novembre 2025, date de la clôture de son
inscription à l’ORP en raison du lancement de son activité indépendante dès
le lendemain. Il en découle que les conclusions de la recourante tendant à
l’annulation de l’obligation de restituer un montant de 7'391 fr. 10,
correspondant aux indemnités versées par sa caisse de chômage pour les
mois d’août à octobre 2025, excèdent l’objet du litige et ne sont pas
recevables. Il convient au demeurant de relever que la restitution a été
ordonnée par décision de la caisse de chômage du 4 décembre 2025, contre
laquelle l’intéressée ne semble toutefois pas avoir formé opposition selon
les modalités qui y figurent.
3. a) L’assuré a droit à l’indemnité de chômage si, entre autres
conditions, il est apte au placement (). Est réputé apte
à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et
à participer à des mesures d’intégration, et qui est en mesure et en droit de
le faire ().
L’aptitude au placement comprend ainsi un élément objectif et
un élément subjectif : la capacité de travail d’une part, c’est-à-dire la faculté
d’exercer une activité lucrative salariée sans que la personne assurée en
soit empêchée pour des causes inhérentes à sa personne, et, d’autre part,
la disposition à accepter un travail convenable au sens de l’, ce
qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s’il se
présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que la
personne assurée peut consacrer à un emploi et quant au nombre des
employeurs potentiels (ATF 146 V 210 consid. 3.1 ; 143 V 168 consid. 2 ;
136 V 95 consid. 5.1 ; TF 8C_631/2024 du 6 mai 2025 consid. 4.1). L'aptitude
au placement est évaluée de manière prospective, d'après l'état de fait
existant au moment où la décision sur opposition a été rendue (ATF 143 V
168 consid. 2 et les références citées).
10J010
- 10 -
b) Les chômeurs qui envisagent d’exercer ou exercent une
activité indépendante ont une disponibilité qui peut, suivant les cas, être
trop restreinte pour être compatible avec l’exigence de l’aptitude au
placement. L’indisponibilité peut résulter de l’importance des préparatifs,
de l’ampleur de l’activité indépendante, des horaires où celle-ci est exercée,
de la durée des engagements pris ou de la volonté, de la part de l’assuré,
de privilégier son activité indépendante au détriment d’un emploi salarié.
Indépendamment de la question de la disponibilité au placement,
l’assurance-chômage n’a pas vocation à couvrir le risque d’entreprise des
personnes ayant résolument choisi de se tourner à moyen ou long terme
vers l’indépendance et d’abandonner le statut de salarié (cf.
TF 8C_631/2024 précité, consid. 4.3, et les références citées ; Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014,
n. 40 ad ).
c) Selon la jurisprudence, est réputé inapte au placement
l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même d’exercer une
activité salariée, parce qu’il a entrepris ou envisage d’entreprendre une
activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne puisse plus être
placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un
employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 326
consid. 1a et les références citées ; TF 8C_631/2024 précité, consid. 4.2 ;
TF 8C_158/2024 du 2 septembre 2024 consid. 4). Il faut tenir compte des
circonstances du cas concret, notamment du point de savoir si l’exercice
d’une activité à titre indépendant a des conséquences sur la disponibilité
de l’assuré et, le cas échéant, dans quelle mesure (ATF 112 V 136 consid.
3b ; TFA C 421/00 du 3 mai 2001 consid. 2b ; Rubin, op. cit., n. 42 ad art. 15
LACI).
Lorsque l’activité indépendante commence juste après le début
du chômage, l’aptitude au placement doit être admise si cette activité a été
entreprise dans le but de diminuer le dommage à l’assurance (c’est-à-dire
en réaction face au chômage), après une phase de recherches d’emploi
sérieuses, et ne correspond pas à un objectif poursuivi de toute façon et
décidé déjà bien avant le début du chômage (ATF 111 V 38 consid. 2b ;
10J010
- 11 -
Rubin, op. cit., n. 44 ad ). Dans une telle situation, un chômeur
doit encore – pour être réputé apte au placement – être disponible pour
prendre un emploi temporaire avant le commencement de son activité
indépendante (TF 8C_130/2010 du 20 septembre 2010 consid. 5).
4. Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa
décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être
établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables,
c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne
suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une
hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d’un
point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une
allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance
significative ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427
consid. 3.2 ; 139 V 176 consid. 5.3 et les références ; TF 8C_782/2023 du
6 juin 2024 consid. 4.2.1).
5. En l’espèce, l’intimée a retenu que la recourante s’est inscrite
au chômage alors qu’elle était déjà engagée dans une dynamique visant à
développer une activité indépendante destinée à en tirer ses moyens
d’existence et que ce projet ne pouvait pas être considéré comme une
simple alternative envisagée à la suite de recherches d’emploi variées et
infructueuses durant plusieurs mois, puisqu’elle l’avait mentionné dès son
premier entretien de conseil du 19 août 2025 en expliquant clairement
qu’elle n’entendait pas y renoncer.
Dans son écriture, la recourante a fait valoir que le 5 août 2025,
date de son inscription à l’ORP, elle venait de sortir d’un arrêt maladie,
qu’elle recherchait activement un emploi et qu’elle n’avait pas encore signé
le bail à loyer pour locaux commerciaux ni débuté de travaux préparatoires.
En tant qu’elle vise à faire admettre que son intention de développer une
activité indépendante n’existait pas encore au moment de cette inscription
à l’ORP, cette argumentation ne convainc pas. En effet, la recourante a fait
part du projet de mettre en place une activité indépendante déjà lors de sa
première inscription, comme cela ressort du procès-verbal du premier
10J010
- 12 -
entretien de conseil qui s’est déroulé le 15 mai 2025. La recourante l’a du
reste mentionné dans la chronologie des faits figurant dans son mémoire
de recours et a fondé une partie de son argumentation sur le fait que l’ORP
avait eu connaissance de son projet dès mai 2025 et qu’il aurait dû
l’informer sur la possibilité d’obtenir une mesure SAI. La recourante a par
ailleurs relaté dans ses réponses au questionnaire portant sur son aptitude
au placement que l’idée de créer sa propre entreprise était née au cours de
la thérapie engagée durant le délai de résiliation de son dernier emploi
salarié.
Il est ainsi constant que la recourante nourrissait déjà le projet
de créer sa propre entreprise lorsqu’elle s’est inscrite une première fois à
l’ORP en mai 2025 et que ce projet était toujours d’actualité lorsqu’elle s’est
réinscrite en août 2025. Il ne s’agit donc pas d’une réorientation de carrière
après de nombreuses postulations infructueuses, mais bien d’une décision
prise avant même l’inscription au chômage. Il convient par ailleurs de
relever que, lors de son entretien de conseil du 19 août 2025, la recourante
a informé sa conseillère qu’elle avait visité des locaux. Elle a ensuite produit
un bail à loyer conclu le lendemain de cet entretien. La conclusion d’un bail
à loyer pour locaux commerciaux implique nécessairement qu’en amont, la
recourante a établi un business plan et trouvé des moyens de financer son
projet, avant de procéder aux recherches de locaux susceptibles de
correspondre à ses besoins, de prendre contact avec des gérances et de
procéder à des visites. Quand bien même la recourante conteste avoir
utilisé des fonds propres pour financer son entreprise, les explications
qu’elle donne sur l’ampleur de l’investissement consenti et la manière dont
elle a pu réunir les sommes nécessaires pour se lancer, en l’occurrence des
emprunts auprès de proches, sont autant d’indices qu’elle murissait ce
projet bien avant le mois d’août 2025 et que son aboutissement ne
dépendait plus que de la disponibilité de locaux adéquats. A cela s’ajoute
que, selon le procès-verbal d’entretien de conseil du 19 août 2025, la
recourante a affirmé qu’elle mènerait son projet à bien avec ou sans aide
des instances de chômage. Elle a par ailleurs indiqué à sa conseillère le
1er septembre 2025 qu’elle pourrait débuter son activité indépendante dès
la fin des travaux d’aménagement des locaux, courant novembre 2025. Il
10J010
- 13 -
en découle qu’en août 2025, la recourante n’était pas prête à s’engager
dans une activité salariée et que, dès la signature du bail à loyer pour locaux
commerciaux à tout le moins, la disponibilité qu’elle pouvait offrir à un
employeur potentiel n’était plus que de quelques semaines, en fonction de
l’avancement des travaux d’aménagement de ses locaux. Enfin, la
recourante a confirmé dans ses réponses aux questions portant sur son
aptitude au placement, qu’elle n’avait pas l’intention de renoncer à son
projet pour une mesure de l’ORP.
Il faut donc retenir, au degré de la vraisemblance
prépondérante, qu’au moment de sa réinscription à l’ORP le 5 août 2025, la
recourante était déjà concrètement engagée dans le processus de
réalisation de son projet et qu’elle n’était pas prête à offrir une disponibilité
suffisante pour un employeur potentiel ou pour participer à des mesures
d’intégration. C’est donc à juste titre que l’intimé a nié l’aptitude au
placement de la recourante dès le 5 août 2025.
6. La recourante a fait valoir que la négation de son aptitude au
placement avec effet rétroactif consacrait une violation du devoir de
renseigner et de conseiller incombant à l’ORP et s’est prévalue du principe
de protection de la bonne foi.
a) L’ prévoit que dans les limites de leur domaine
de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses
assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur
leurs droits et obligations (al. 1) et que chacun a le droit d’être conseillé, en
principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2, 1re phrase). Selon
l’, les organes d’exécution mentionnés à l’art. 76 al. 1 let.
a à d LACI renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment
sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le
chômage. Les al. 2 et 3 de l’ précisent que les caisses de
chômage renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent
de leurs tâches (), respectivement les offices compétents sur les
droits et obligations qui découlent des leurs ( et ).
10J010
- 14 -
Les conseils ou renseignements visés par l’
portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître
pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une
situation concrète face à l’assureur. Le devoir de conseil s’étend non
seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux
circonstances de nature juridique ; son contenu dépend de la situation
concrète dans laquelle se trouve l’assuré, telle qu’elle est reconnaissable
pour l’administration (ATF 131 V 472 consid. 4.3 ; TF 9C_865/2010 du 8 juin
2011 consid. 5.1).
Le défaut de renseignement dans une situation où
une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les
circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une
information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut,
sous certaines conditions, obliger l'autorité (ou l'assureur) à consentir à un
administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre en vertu du principe
de la protection de la bonne foi découlant de l'. ([Constitution
fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse ; RS 101] ; ATF 131 V
472 consid. 5 ; TF 8C_577/2019 du 13 octobre 2020 consid. 6.3.2).
D’après la jurisprudence, un renseignement ou une décision
erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à
condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut
encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 131 V
472 consid. 5 ; ATF 131 II 627 consid. 6.1 et les références citées ; TF
8C_433/2014 du 16 juillet 2015 consid. 3).
10J010
- 15 -
b) En l’occurrence, la recourante a évoqué une première fois
son intention de devenir indépendante lors de l’entretien du 15 mai 2025.
Sa conseillère a alors évoqué le fait que les conditions pour une mesure SAI
n’étaient probablement pas remplies mais, vu l’incapacité de travail
toujours en cours à cette époque, elle a indiqué que cette question pourrait
être discutée ultérieurement. Il n’y a pas eu d’autre entretien jusqu’au 19
août 2025. A cette date, la conseillère ORP a noté que la recourante avait
visité des locaux et a passé en revue avec elle une liste des points à
examiner lorsque le dépôt d’une demande de mesure SAI est envisagé. Des
discussions portant sur la mesure SAI n’impliquent pas forcément que la
recourante a été rendue attentive au fait que la mise en œuvre de son projet
sans la mesure pourrait amener la négation de son aptitude au placement.
Il convient cependant également de relever que la liste contient une
rubrique sur le niveau d’avancement du projet renvoyant à un formulaire
de demande à remplir par « le porteur de projet ». Or, aucune formule de
demande ne figure au dossier de l’intimé, tandis que la conseillère ORP de
la recourante s’est montrée d’emblée réservée quant aux chances de
succès d’une telle mesure. Devant le manque d’informations précises
fournies par la recourante à propos de son projet et sur la manière dont elle
entendait le développer, hormis la visite de locaux, la nécessité d’informer
la recourante sur une éventuelle inaptitude au placement n’était
manifestement pas perceptible lors de cet entretien. Il en va différemment
à partir du moment où la recourante a communiqué son bail à loyer et la
date probable du début de son activité indépendante. Il faut ainsi constater,
avec la recourante, que l’ORP aurait dû l’aviser à ce moment-là, ou à tout
le moins dans le courant du mois de septembre 2025, que son aptitude au
placement pourrait être niée. Il ne ressort toutefois pas du dossier qu’une
telle information ait été donnée avant l’échange de courriels du 10
novembre 2025. Ce n’est ainsi que lorsque la recourante a évoqué ses
démarches en vue d’une inscription au Registre du commerce, que sa
conseillère ORP a fait part d’une transmission du dossier au Pôle aptitude
au placement.
Cela étant, comme déjà relevé, la recourante avait pris la
décision d’entreprendre une activité indépendante avant même sa
10J010
- 16 -
première inscription à l’ORP en mai 2025 et était, lors de sa réinscription en
août 2025, bien engagée dans la phase d’exécution du projet. Le 19 août
2025, face aux doutes de sa conseillère ORP quant à l’obtention d’une
mesure SAI, la recourante a exprimé l’intention de poursuivre son projet
« avec ou sans » l’aide des instances de chômage. Il faut également
rappeler que, contrairement à ce qu’elle semble affirmer, la recourante n’a
pas déposé de demande formelle de mesure SAI, laquelle aurait impliqué
de fournir des explications détaillées sur son projet, le mode de financement
prévu et le calendrier de mise en œuvre. La recourante a uniquement
évoqué son projet en mai 2025 et n’a, par la suite, informé l’ORP que
lorsqu’une démarche était engagée, voire déjà achevée. Ainsi, le 19 août
2025, la recourante a simplement évoqué une visite de locaux
commerciaux, alors que le bail a été conclu le lendemain. Elle a fourni une
copie du contrat de bail dix jours après la signature de celui-ci, en annonçant
la durée prévue des travaux d’aménagement engagés. Puis, elle a fait part
de la future création d’une Sàrl au moment de finaliser les démarches avec
un notaire. Il apparaît en définitive que la recourante était déjà engagée de
manière irréversible le 1er septembre 2025, lorsque l’information aurait dû
lui être fournie. Du reste, la recourante n’a allégué ni dans son opposition,
ni dans son recours, qu’elle aurait renoncé à son projet d’activité
indépendante si elle avait été avisée à ce moment-là que celui-ci était
susceptible d’entraîner la négation de son aptitude au placement avec effet
rétroactif à la date de son inscription.
Dans ces conditions, la recourante ne peut se prévaloir d’une
violation des devoirs mentionnés à l’, pour obtenir une
prestation dont elle ne remplissait pas les conditions.
7. a) En conclusion, le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let.
fbis LPGA), ni d’allouer de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas
gain de cause ().
10J010
- 17 -
Par ces motifs,
la juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue le 2 février 2026 par la
Direction générale de l'emploi et du marché du travail est
confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La juge unique : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- B.________,
- Direction générale de l'emploi et du marché du travail,
- Secrétariat d'Etat à l'économie,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des . Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne)
dans les trente jours qui suivent la présente notification ().
La greffière :
10J010
Referenzen
Bestimmungsliste
- 714Aptitude au placement et activité indépendante