100 2024 221
BE Verwaltungsgericht
OKP-Zulassung bei Doppelfachtitel
Veröffentlicht am 3. Oktober
Entschieden am 7. September
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Deutsch).
100.2024.221U
HER/LIJ/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 7. September 2026
Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichterin Herzog
Gerichtsschreiberin Liniger
Dr. med. A.________
vertreten durch Rechtsanwältin …
Beschwerdeführer
gegen
Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern
Rathausplatz 1, Postfach, 3000 Bern 8
betreffend Zulassung als Leistungserbringer zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und
Integrationsdirektion des Kantons Bern vom 4. Juli 2024; 2023.GSI.2579)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
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Prozessgeschichte:
A.
Dr. med. A.________ erwarb am 18. Juni 2014 den Weiterbildungstitel in
Radiologie in Berlin. Die Medizinalberufekommission (MEBEKO) des Eid-
genössischen Departements des Innern anerkannte am 22. Juni 2016 so-
wohl den deutschen Weiterbildungstitel als auch das deutsche Arztdiplom.
Am 20. Februar 2020 erlangte Dr. med. A.________ aufgrund der entspre-
chenden Weiterbildung am B.________spital den eidgenössischen Weiter-
bildungs- und Facharzttitel für Nuklearmedizin (nachfolgend: Weiterbildungs-
titel in Nuklearmedizin). Auf Gesuch hin erteilte ihm das Gesundheitsamt des
Kantons Bern am 30. September 2021 die Berufsausübungsbewilligung für
die Tätigkeit als Arzt in den Fachgebieten Radiologie und Nuklearmedizin.
Mit Gesuch vom 22. September 2022 (eingegangen am 27.10.2022, Beila-
gen ergänzt am 4.5.2023) beantragte Dr. med. A.________ die Zulassung
zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP)
in den beiden Bereichen. Während das Gesundheitsamt ihm mit Verfügung
vom 25. August 2023 die Zulassung für das Fachgebiet Nuklearmedizin
(rückwirkend) ab dem 1. Februar 2023 erteilte, wies es das Gesuch betref-
fend das Fachgebiet Radiologie gleichentags mit separater Verfügung ab.
B.
Gegen die Abweisung seines Gesuchs im Fachbereich Radiologie erhob
Dr. med. A.________ am 21. September 2023 Beschwerde bei der
Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern (GSI).
Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 4. Juli 2024 ab.
C.
Am 30. Juli 2024 hat Dr. med. A.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erhoben. Er beantragt, der Entscheid der GSI vom 4. Juli 2024 sei aufzuhe-
ben und es sei ihm die Zulassung zur Abrechnung zulasten der OKP für das
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Fachgebiet Radiologie zu erteilen. Eventuell sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Die GSI schliesst mit Vernehmlassung vom 22. August
2024 auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Be-
schwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches
Recht stützen (Art. 74 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Ver-
waltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Im Streit liegt die sozialversi-
cherungsrechtliche Zulassung des Beschwerdeführers als ambulanter Leis-
tungserbringer nach Art. 35 ff. des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über
die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) zur Tätigkeit zulasten der OKP
(zur Unterscheidung zwischen sozialversicherungsrechtlicher und gesund-
heitspolizeilicher Zulassung vgl. Botschaft zur Änderung des KVG [Zulas-
sung von Leistungserbringern], in BBl 2018 3125 [nachfolgend: Botschaft
Änderung KVG], S. 3144). Dafür bedarf es seit dem 1. Januar 2022 einer
kantonalen Zulassung (vgl. in der Fassung vom 19.6.2020
[AS 2021 413]; hinten E. 2). Gegen diese Verfügung führt der Rechtsmittel-
weg letztinstanzlich an das obere kantonale Gericht (und nicht etwa an das
Bundesverwaltungsgericht, vgl. Botschaft Änderung KVG S. 3138; anders
bei kantonalen Zulassungsverfügungen betreffend Spitäler und andere Ein-
richtungen mittels Spitalliste im Sinn von Art. 39 i.V.m. ,
wo die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich vorge-
sehen ist; vgl. z.B. BVGer C-6587/2019 vom 12.9.2022 E. 1.2 betreffend
Berner Spitalliste). Da es in der Sache um die Anwendung materiellen Kran-
kenversicherungsrechts des Bundes geht, steht nicht ohne weiteres fest, ob
die Streitigkeit der (kantonalen) Sozialversicherungs- oder Verwaltungsge-
richtsbarkeit untersteht. Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Ok-
tober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts
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(ATSG; SR 830.1) finden gemäss keine Anwen-
dung für Zulassung und Ausschluss von Leistungserbringern. Bundesrecht-
lich scheidet damit die Beschwerde aus dem Bereich der Sozialversicherung
an das kantonale Versicherungsgericht nach aus (vgl. aber
, wonach die Zuständigkeit zum Entscheid über Sanktio-
nen gemäss [darunter: vorübergehender oder definitiver
Ausschluss von der Tätigkeit zulasten der OKP] dem kantonalen Schiedsge-
richt in Sozialversicherungsstreitigkeiten nach zukommt; vgl.
dazu auch Art. 41 Bst. b des Gesetzes vom 6. Juni 2000 betreffend die Ein-
führung der Bundesgesetze über die Kranken-, die Unfall- und die Militärver-
sicherung [EG KUMV; BSG 842.11] sowie Art. 54 Abs. 1 Bst. a und c des
Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden
und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Da auch das EG KUMV
für die hier interessierende Streitigkeit die Zuständigkeit des Versicherungs-
gerichts nicht vorsieht (anders als etwa für Streitigkeiten betreffend die Ver-
sicherungspflicht in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung, Art. 35
Abs. 2 Bst. b EG KUMV), fällt die Beurteilung der Beschwerde in die Zustän-
digkeit der verwaltungsrechtlichen Abteilung des Verwaltungsgerichts
(Art. 54 Abs. 1 Bst. a und b GSOG; vgl. auch KUMV).
1.2
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79
Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten
(Art. 81 Abs. 1 i.V.m. ). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
Seit dem 1. Januar 2022 (Änderung vom 19.6.2020, AS 2021 413) dürfen
gemäss Leistungserbringer nach Art. 35 Abs. 2 Bst. a-g, m
und n KVG (Ärztinnen und Ärzte sowie weitere im ambulanten Bereich tätige
Leistungserbringer) nur zulasten der OKP tätig sein, wenn sie vom Kanton
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zugelassen sind, auf dessen Gebiet die Tätigkeit ausgeübt wird. Die Zulas-
sungsvoraussetzungen, welche diese Leistungserbringer erfüllen müssen,
sind im Einzelnen auf Verordnungsstufe geregelt (vgl. Art. 36a Abs. 1 Satz 1
KVG i.V.m. Art. 38 ff. der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Kranken-
versicherung [KVV; SR 832.102]). Die Voraussetzungen müssen gewähr-
leisten können, dass qualitativ hochstehende und zweckmässige Leistungen
erbracht werden (Art. 36a Abs. 1 Satz 2 KVG). Sie umfassen je nach Art der
Leistungserbringer die Ausbildung, die Weiterbildung und die für die Qualität
der Leistungserbringung notwendigen Anforderungen ().
Für Ärztinnen und Ärzte enthält besondere Voraussetzungen.
Neben der notwendigen Sprachkompetenz (vgl. Abs. 1 Sätze 2 und 3) ver-
langt Abs. 1 Satz 1 dieser Bestimmung für die Zulassung, dass Ärztinnen
und Ärzte mindestens drei Jahre im beantragten Fachgebiet an einer aner-
kannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet haben müssen.
Die Bestimmung gilt für selbständig erwerbstätige sowie in Einrichtungen der
ambulanten Krankenpflege tätige Ärztinnen und Ärzte (vgl. Art. 37 Abs. 1
und 2 i.V.m. Art. 35 Abs. 2 Bst. a und n KVG; vgl. Regina E. Aebi-Müller
et al., Arztrecht, 2. Aufl. 2024, N. 109; Gebhard Eugster, Die obligatorische
Krankenpflegeversicherung nach KVG, 2025, N. 1399, wonach selbst Spi-
talambulatorien darunter fallen; anders insofern FAQ des Bundesamts für
Gesundheit [BAG] zur Umsetzung der KVG-Änderung «Zulassung von Leis-
tungserbringern» [Stand: 25.8.2023; nachfolgend: FAQ BAG] S. 8 Ziff. 1.3
Bst. e).
3.
Strittig ist, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer im Fachgebiet Radiolo-
gie die Zulassung der Tätigkeit zulasten der OKP zu Recht mit der Begrün-
dung verweigert hat, dass er die Voraussetzung von Art. 37 Abs. 1 Satz 1
KVG nicht erfülle.
3.1
Der Beschwerdeführer verfügt sowohl über einen in der Schweiz an-
erkannten deutschen Weiterbildungstitel in Radiologie als auch über einen
eidgenössischen Weiterbildungstitel in Nuklearmedizin (vorne Bst. A). Er war
vom 18. Juli 2016 bis zum 30. Juni 2021 am B.________spital an der …klinik
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für Nuklearmedizin zunächst als Assistenzarzt, dann als stellvertretender
Oberarzt und schliesslich als Oberarzt II mit einem Beschäftigungsgrad von
jeweils 100 % angestellt (vgl. Arbeitszeugnis vom 30.6.2021, unpag. Ge-
suchsakten [act. 3B] Register 3). Davor arbeitete er während sieben Jahren
an der C.________ – …medizin Berlin im Fachgebiet Radiologie in einem
Vollzeitpensum (vgl. Gesuch vom 22.9.2022, unpag. Gesuchsakten [act. 3B]
Register 1). Seit Februar 2022 ist er als Belegarzt am Institut für Nuklearme-
dizin am D.________spital tätig (Beschwerde Rz. 9). Die Vorinstanz hat er-
wogen, die …klinik für Nuklearmedizin des B.________spitals sei gemäss
dem Register der zertifizierten Weiterbildungsstätten des Schweizerischen
Instituts für ärztliche Weiter- und Fortbildung (SIWF) eine anerkannte Wei-
terbildungsstätte für das Fachgebiet Nuklearmedizin, nicht jedoch für das
Fachgebiet Radiologie. Damit könne der Beschwerdeführer keine dreijährige
Tätigkeit an einer für den Fachbereich Radiologie anerkannten Weiterbil-
dungsstätte vorweisen. Es sei unerheblich, ob er als «Titelinhaber Radiolo-
gie» zur Weiterbildung im Fach Nuklearmedizin eingestellt worden sei und
während seiner Anstellung eng mit dem …institut für … Radiologie (gemäss
dem SIWF-Register eine anerkannte Weiterbildungsstätte für Radiologie)
zusammengearbeitet habe. Selbst wenn die Zusammenarbeit so umfassend
gewesen wäre, dass dies einer Anstellung gleichgekommen wäre, könne er
mit seiner fünfjährigen Tätigkeit keine dreijährige Tätigkeit mit einem Be-
schäftigungsgrad von 100 % in beiden Fachbereichen nachweisen (ange-
fochtener Entscheid E. 4.3).
3.2
Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, dem Gesetzeswortlaut
von sei nicht zu entnehmen, ob die Regelung für Träger
eines Weiterbildungstitels und für «Doppeltitel-Träger» gleich anzuwenden
sei, auch habe in der parlamentarischen Debatte kein Ratsmitglied verlangt,
dass «Doppeltitel-Träger» sechs Jahre an einer anerkannten schweizeri-
schen Weiterbildungsstätte tätig sein müssen, um in beiden Fachgebieten
zulasten der OKP abrechnen zu dürfen. Vor dem Hintergrund, dass die bei-
den Fachgebiete Radiologie und Nuklearmedizin «sehr eng miteinander ver-
wandt und verwoben» seien, und zwar sowohl in Bezug auf die Weiter- und
Fortbildung, die Leistungserbringung, die Abrechnung als auch in Bezug auf
das berufliche Netzwerk (vgl. dazu die undatierte Bestätigung von Prof. em.
Dr. med. E.________, ehemaliger Direktor der …klinik für Nuklearmedizin
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des B.________spitals, unpag. Gesuchsakten [act. 3B] Register 3), er-
scheine die vorinstanzliche Auslegung rechtlich nicht haltbar. Diese führe
dazu, dass er für die Zulassung in beiden Fachgebieten je drei Jahre an einer
für das beantragte Fachgebiet anerkannten Weiterbildungsstätte gearbeitet
haben müsste, obschon in der täglichen Arbeit beide Fachgebiete eng mit-
einander verknüpft seien und die Weiterbildung und Fortbildung des einen
Fachgebiets für das andere Fachgebiet grösstenteils angerechnet werde. Es
sei nicht ersichtlich, weshalb diese Tatsache nicht auch bei der Zulassung
zur Leistungserbringung zulasten der OKP berücksichtigt werden sollte (Be-
schwerde Rz. 23 f.).
3.3
Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu klären. Ausgangs-
punkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut (grammatikalisches Auslegungs-
element), doch kann dieser allein nicht massgebend sein. Vom Wortlaut
kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen,
dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt. Solche Gründe kön-
nen sich aus der Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement),
aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systemati-
sches Auslegungselement) oder aus Sinn und Zweck der Norm (teleologi-
sches Auslegungselement) ergeben (vgl. statt vieler BGE 143 II 661 E. 6.2;
BVR 2026 S. 237 E. 6.1, 2025 S. 436 E. 5.1, 2010 S. 193 E. 3.1, auch zum
Folgenden). Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht
von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Ausle-
gungselement einen grundsätzlichen Vorrang einräumt. Es muss im Einzel-
fall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der
Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentschei-
dungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt.
3.4
Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG lautet wie folgt:
Leistungserbringer nach Artikel 35 Absatz 2 Buchstabe a [Anmerkung
des Gerichts: Ärztinnen und Ärzte] müssen mindestens drei Jahre im
beantragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiter-
bildungsstätte gearbeitet haben.
Mit der Vorinstanz (angefochtener Entscheid E. 4.2.2) ist der Wortlaut inso-
fern relativ klar, als «im beantragten Fachgebiet» eine mindestens dreijäh-
rige (fach-)spezifische Tätigkeit verlangt wird. In grammatikalischer Hinsicht
liegt nahe, dass dieses Erfordernis in jedem Fall bzw. ausnahmslos gilt. Ins-
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besondere bietet der Wortlaut keinerlei Anhaltspunkte, dass das Erfordernis
nicht auch in Fällen wie dem hier zu beurteilenden (uneingeschränkt) zum
Tragen kommt bzw. dass in einer «Doppeltitel-Träger»-Konstellation in Be-
zug auf das dreijährige Mindesttätigkeitserfordernis in irgendeiner Weise
herabgesetzte, also für die gesuchstellenden Ärztinnen oder Ärzte mildere
Voraussetzungen gelten würden. Die Zulassung wird mit anderen Worten
nach dem gewöhnlichen Wortsinn für jedes Fachgebiet separat erteilt, wobei
die dreijährige Mindesttätigkeit für jedes einzelne Fachgebiet nachzuweisen
ist. Weiter ist zwar naheliegend, dass die schweizerische Weiterbildungs-
stätte im beantragten Fachgebiet anerkannt sein muss (vgl. insofern das Re-
gister der zertifizierten Weiterbildungsstätten des SIWF, wo jeweils nebst
dem Namen der Weiterbildungsstätte das entsprechende Fachgebiet ange-
geben wird; einsehbar unter: ); rein grammatikalisch
betrachtet ist dieser Schluss indes nicht zwingend. Solches lässt sich entge-
gen der Vorinstanz auch nicht ohne weiteres aus der französischen Sprach-
fassung ableiten («Les fournisseurs de prestations visés à l’art. 35, al. 2,
let. a, doivent avoir travaillé pendant au moins trois ans dans un établisse-
ment suisse reconnu de formation postgrade, dans le domaine de spécialité
faisant l’objet de la demande d’admission.»; zutreffend Beschwerde Rz. 20).
Ebenfalls nichts Eindeutiges ergibt sich diesbezüglich entgegen der Besch-
werde (Rz. 20) aus dem italienischen Wortlaut («I fornitori di prestazioni di
cui all’articolo 35 capoverso 2 lettera a devono aver lavorato, nel campo di
specializzazione oggetto della domanda di autorizzazione, per almeno tre
anni in un centro svizzero di perfezionamento riconosciuto.»). Der Wortlaut
macht weiter nicht klar (in allen drei Sprachfassungen), ob die dreijährige
Mindesttätigkeit sich auf ein Vollzeitpensum bezieht, oder ob ein (Mindest-
)Teilzeitpensum genügt, womit eine Vollzeittätigkeit rechnerisch auf eine (ka-
lendarisch betrachtet) kürzere Tätigkeitsdauer hinauslaufen würde.
3.5
Die systematische Auslegung fragt nach dem Sinn einer Rechtsnorm
innerhalb eines Gesetzes und im Verhältnis zu anderen Erlassen (vgl. etwa
BVR 2024 S. 51 E. 4.4, 2010 S. 193 E. 3.5, 2002 S. 322 E. 3b/bb).
3.5.1
Am 18. März 2023 ist mit in Bezug auf die An-
forderung, während mindestens drei Jahren an einer anerkannten schweize-
rischen Weiterbildungsstätte gearbeitet zu haben, eine bis zum 31. Dezem-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
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ber 2027 befristete Ausnahmeregelung in Kraft getreten (Fassung vom
17.3.2023 [AS 2023 134]). Demnach können die Kantone Ärztinnen und
Ärzte mit einem Weiterbildungstitel Allgemeine Innere Medizin als einzigem
Weiterbildungstitel (Bst. a), Praktischer Arzt oder Praktische Ärztin als einzi-
gem Weiterbildungstitel (Bst. b), Kinder- und Jugendmedizin (Bst. c) oder
Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie (Bst. d) von der Anfor-
derung ausnehmen, wenn auf dem Kantonsgebiet in den betroffenen Berei-
chen eine Unterversorgung besteht. Der Bundesgesetzgeber hat folglich die
Kantone dazu ermächtigt, eine Ausnahme von der strittigen Anforderung ein-
zig in diesen vier Fachrichtungen und nur im Fall einer Unterversorgung vor-
zusehen. Er entschied sich damit für eine sachlich eng gefasste und zeitlich
befristete Ausnahmeregelung, die zudem als Kann-Vorschrift ausgestaltet
ist. Zu berücksichtigen ist überdies, dass mit Art. 37 Abs. 1bis Bst. a und b
KVG festgelegt wurde, dass die Ausnahme nur für Ärztinnen und Ärzte gilt,
die über einen einzigen Weiterbildungstitel in einem der beiden Fachgebiete
(Allgemeine Innere Medizin und Praktischer Arzt oder Praktische Ärztin) ver-
fügen. Fachärztinnen und Fachärzte, die neben ihrem Weiterbildungstitel zu-
sätzlich über den Weiterbildungstitel «Allgemeine Innere Medizin» oder
«Praktischer Arzt / Praktische Ärztin» verfügen, sollen nicht von der Ausnah-
mebestimmung profitieren, da dies der Regelungsabsicht im Fall einer Un-
terversorgung zuwiderläuft (Bericht der Kommission für soziale Sicherheit
und Gesundheit [SGK] des Nationalrats zur Parlamentarischen Initiative
«Ausnahmen von der dreijährigen Tätigkeitspflicht gemäss Artikel 37 Ab-
satz 1 KVG bei nachgewiesener Unterversorgung», in BBl 2022 3125, Ziff. 4
[Erläuterungen zu ]). Dies deutet auf eine strenge Hand-
habung der strittigen Zulassungsvoraussetzung bzw. von Ausnahmen davon
gerade auch bei Ärztinnen und Ärzten mit mehreren Weiterbildungstiteln hin.
Hätte der Bundesgesetzgeber dagegen (auch) eine Ausnahme für die hier
zu beurteilende «Doppeltitel»-Konstellation gewollt, hätte er die Bestimmung
entsprechend formuliert bzw. ergänzt.
3.5.2
Erkenntnisse liefern kann auch der Bezug zu anderen Gesetzen, die
ähnliche Fragen betreffen (BVR 2010 S. 193 E. 3.5; vorne E. 3.5 Ingress).
Das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalbe-
rufe (Medizinalberufsgesetz, MedBG; SR 811.11) regelt im 2. Kapitel die
Grundsätze und Ziele der Aus-, Weiter- und Fortbildung in den universitären
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
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Medizinalberufen. Aus- und Weiterbildung haben u.a. die Befähigung zum
Ziel, Patientinnen und Patienten qualitativ hochstehend zu betreuen (Art. 4
Abs. 2 Bst. a MedBG). befasst sich mit der Dauer der Wei-
terbildung und sieht in Abs. 2 vor, dass sich bei einer Teilzeitweiterbildung
die Dauer entsprechend verlängert. Insoweit liegt auf der Hand, dass es sich
im Kontext von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG und im Licht dessen Ziele (dazu
vorne E. 2 und hinten E. 3.7) gleich verhält. Folglich ist davon auszugehen,
dass sich die dreijährige Mindesttätigkeitsdauer im entsprechenden Fachge-
biet ebenfalls auf ein Vollzeitpensum bezieht.
3.6
Das historische Auslegungselement ergibt Folgendes (vgl. zu den
massgebenden Gesichtspunkten BVR 2012 S. 401 E. 3.6.1, 2010 S. 193
E. 3.3 Ingress):
3.6.1
Hintergrund der Revision, in deren Rahmen Art. 37 Abs. 1 Satz 1
KVG Eingang ins Gesetz fand, war der Bedarf nach Anpassung der Rege-
lung betreffend die Zulassungsbeschränkung für Leistungserbringer zur
Tätigkeit zulasten der OKP in (sog. Bedürfnisklausel). Diese
jeweils befristete Zulassungsbeschränkung hatte der Bundesgesetzgeber
ursprünglich nach der Annahme des Freizügigkeitsabkommens (FZA;
SR 0.142.112.681) als ausserordentliche Massnahme zur Eindämmung der
Gesundheitskosten erlassen (Änderung des KVG vom 24.3.2000, Inkrafttre-
ten 1.1.2001 [AS 2000 2305]). Sie wurde seither mehrmals verlängert, geän-
dert (AS 2005 2353, 2008 3165 und 2009 5339) und am 1. Juli 2013 (nach
ihrem Auslaufen per 31.12.2011) wieder eingeführt (AS 2013 2065,
2016 2265, 2019 1211; zum Ganzen Botschaft Änderung KVG S. 3126 ff.,
3132 f.; Gebhard Eugster, a.a.O., N. 1488). Im Rahmen dieser Wiederein-
führung wurden mit . 2 KVG (Fassung vom 21.6.2013
[AS 2013 2065], gültig bis 30.6.2021 [AS 2019 1211]) neu «Personen, wel-
che mindestens drei Jahre an einer anerkannten schweizerischen Weiterbil-
dungsstätte gearbeitet haben», vom Bedürfnisnachweis ausgenommen.
3.6.2
Im Zuge der letzten Verlängerungen der Bedürfnisklausel wurde der
Bundesrat beauftragt, eine Gesetzesänderung zur künftigen (unbefristeten)
Steuerung der bedarfsabhängigen Zulassung von Ärztinnen und Ärzten zur
Abrechnung mit der OKP auszuarbeiten, welche die Zulassungsbeschrän-
kung nach dem bisherigen ablöst. Der Bundesrat schlug in sei-
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Seite 11
ner Gesetzesvorlage (nachfolgend: Entwurf bzw. E-KVG) eine Neuregelung
auf drei Interventionsebenen vor (vgl. Botschaft Änderung KVG S. 3125 ff.).
Auf der (hier interessierenden) zweiten Interventionsebene wollte er die An-
forderungen an die Leistungserbringer im ambulanten Bereich auf zwei Arten
erhöhen: Zum einen sollte ein formales Zulassungsverfahren eingeführt wer-
den, wobei die Zulassungsvoraussetzungen so festgelegt werden sollten,
dass eine qualitativ hochstehende und zweckmässige Leistungserbringung
gewährleistet werden kann. Zum anderen sollte die Zulassung mit Auflagen
verbunden werden – insbesondere in Bezug auf die Qualität und die Wirt-
schaftlichkeit –, die alle Leistungserbringerinnen und Leistungserbringer,
auch diejenigen, die bereits vor dem Inkrafttreten der neuen Bestimmungen
zulasten der OKP tätig waren, berücksichtigen müssen. Weiter sollte der
Bundesrat nach dem Entwurf von den Ärztinnen und Ärzten im ambulanten
Bereich als weitere Zulassungsvoraussetzung einen Nachweis der für die
Qualität der Leistungserbringung notwendigen Kenntnisse des schweizeri-
schen Gesundheitssystems fordern und hierzu eine Prüfung vorsehen kön-
nen. Von einer solchen Prüfung dispensiert werden sollten Leistungserbrin-
gerinnen und Leistungserbringer, die eine mindestens dreijährige Tätigkeit
an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte nachweisen
können ( und , in BBl 2018 3169). In der Botschaft
wurde dazu festgehalten, es könne davon ausgegangen werden, dass Ärz-
tinnen und Ärzte, die mindestens drei Jahre lang an einer anerkannten
schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet hätten, während dieser Zeit
hinreichende Kenntnisse über das schweizerische Gesundheitssystem er-
worben haben dürften. Namentlich in der klinischen Weiterbildung werde das
im Medizinstudium vermittelte Wissen über das schweizerische Gesund-
heitssystem in der praktischen Anwendung ausgebaut und bekomme eine
fachspezifische Prägung. Hierbei stelle der praktizierende Facharzt einen
wichtigen Teil des Gesundheitssystems dar und sei durch seine Funktion
und sein Handeln mit vielen Institutionen und Aspekten des Gesundheitssys-
tems eng verknüpft. Ein Grossteil des Wissens über das schweizerische Ge-
sundheitssystem könne dementsprechend anhand der Erfahrungen im klini-
schen Alltag im Allgemeinen und durch die Teilnahme an den jeweiligen
Weiterbildungsprogrammen im Speziellen gewonnen werden (zum Ganzen
Botschaft Änderung KVG S. 3126 ff., 3132 ff., 3136 ff.).
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3.6.3
Unter dem Titel «Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen
der Schweiz» führte der Bundesrat in der Botschaft Folgendes aus (Bot-
schaft Änderung KVG S. 3166 f.):
«Neben den erwähnten Anhängen I und II des FZA ist ebenfalls auf An-
hang III des FZA (gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen)
zu verweisen, welcher zum Ziel hat, den Staatsangehörigen der Mit-
gliedstaaten der Europäischen Union und der Schweiz den Zugang zu
einer Erwerbstätigkeit und deren Ausübung zu erleichtern. Ebenso ist
Artikel 55 der Richtlinie 2005/36/EG zu beachten, welcher Grundsätze
zur Kassenzulassung der Ärzte und Ärztinnen festlegt.
[…]
In diesem Sinne verstösst die neue Regelung in Artikel 37 Absatz 1 E-
KVG (Nachweis der für die Qualität der Leistungserbringung notwendi-
gen Kenntnisse des schweizerischen Gesundheitssystems und Prü-
fung) nicht gegen das FZA, da sie die Kassenzulassung für Personen,
welche ihr Arztdiplom im EU-Ausland erworben haben, nicht von einem
Vorbereitungslehrgang und/oder einer Berufserfahrung gemäss Arti-
kel 55 der Richtlinie 2005/36/EG abhängig macht. Die Ausnahmerege-
lung in Artikel 37 Absatz 2 E-KVG, wonach Ärztinnen und Ärzte, die min-
destens
drei
Jahre
an
einer
anerkannten
schweizerischen
Weiterbildungsstätte gearbeitet haben, von der Prüfung dispensiert
sind, kann zudem mit dem öffentlichen Interesse der Patientensicherheit
und der Sicherung der Qualität des schweizerischen Gesundheitssys-
tems gerechtfertigt werden. Ebenso ist sie verhältnismässig. Dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit wird auch bei der konkreten Umset-
zung der Massnahmen Rechnung getragen. Die Gesetzesvorlage ist in
diesem Sinne mit dem FZA kompatibel […].»
3.6.4
Das Parlament wich in der Folge in Bezug auf Artikel 37 vom bundes-
rätlichen Entwurf ab: Während die Minderheit der vorberatenden SGK des
Nationalrats beantragte, dass Ärztinnen und Ärzte «mindestens drei Jahre
im beantragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiterbil-
dungsstätte gearbeitet haben» müssen, wollte die Kommissionsmehrheit die
Mindesttätigkeitsdauer an einer anerkannten schweizerischen Weiterbil-
dungsstätte auf zwei Jahre begrenzen, aber ergänzt mit einer einjährigen
Tätigkeit in einem Spital, das gemäss einer kantonalen Spitalliste Grundver-
sorgung anbietet (AB N 2018 S. 2160). Nationalrat Weibel äusserte sich als
Kommissionsmitglied in der Eintretensdebatte wie folgt (AB N 2018
S. 2156):
«Der Bundesrat hat im Bemühen um eine möglichst EU-verträgliche Lö-
sung vorgeschlagen, dass Ärztinnen und Ärzte primär in einer Prüfung
belegen können, dass sie das schweizerische Gesundheitssystem
genügend kennen, um gute Arbeit leisten zu können. […] Die Kommis-
sion übernimmt diese Anforderung nicht […].»
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 13
Darüber, dass es statt eines Prüfungsverfahrens der «Praxis» bzw. der
«praktischen Erfahrung» bedürfe, um sich auf dem eigenen Fachgebiet mit
dem schweizerischen Gesundheitssystem vertraut zu machen, war sich der
Rat einig (vgl. Voten Graf und Humbel, AB N 2018 S. 2157, 2162 und pas-
sim). Weiter sollte die vom Bundesrat (als Ausnahme von der Prüfungs-
pflicht) vorgesehene Anforderung der dreijährigen ärztlichen Tätigkeit inso-
fern verschärft werden, als die Tätigkeit nicht nur an einer anerkannten
schweizerischen Weiterbildungsstätte, sondern zusätzlich im Fachgebiet, in
welchem um Zulassung beantragt wird, nachgewiesen sein muss. Wer sich
bspw. als «Kardiologe» niederlassen wolle, müsse mindestens drei Jahre in
diesem Fachgebiet an einer schweizerischen Weiterbildungsstätte praktiziert
haben; eine Tätigkeit als «Internist» sei nicht mehr ausreichend (vgl. Votum
Roduit, AB N 2018 S. 2161). Hinsichtlich des Mehrheitsantrags wurde je-
doch u.a. befürchtet, dass Ärztinnen und Ärzte in ihren Fachgebieten zu we-
nig gefordert und weitergebildet würden, gerade wenn das entsprechende
Spezialgebiet von einem «Regionalspital» nicht «angeboten» werde (vgl.
Voten Hess und Sauter, AB N 2018 S. 2156 f.), und dadurch ausländische
Spitzenkräfte nicht mehr angeworben werden könnten (vgl. Votum Roduit,
AB N 2018 S. 2161). In der Detailberatung der Kommissionsanträge zu Arti-
kel 37 hielt Bundesrat Berset zur Frage, wie die Ärzteschaft genügende
Kenntnisse des schweizerischen Gesundheitssystems erwerben soll, fest
(AB N 2018 S. 2162 im Anschluss an Votum Gysi, S. 2161):
«Sur ce point, le Conseil fédéral vous a fait une proposition qui lui paraît
justifiée, qui lui paraît tenir la route, d'autant plus qu'elle respecte, de
son point de vue, le droit international. C'était une des questions qui se
posait: est-ce que la Suisse respecte ses engagements à l'égard du droit
international? Cela semble être le cas, selon le Conseil fédéral. C'est la
raison pour laquelle il semble au Conseil fédéral que la meilleure propo-
sition qui vous est soumise, même si elle n'a pas été directement sou-
tenue, ni par la majorité ni par la minorité de la commission, serait sa
proposition […].»
Nationalrätin Humbel führte dazu für die Kommission aus, diese sei sich
darin einig, dass von ausländischen Ärztinnen und Ärzten, die in der Schweiz
praktizieren wollen, keine Prüfung über die Kenntnisse in ihrem Fachgebiet
verlangt werden soll, sondern dass sie sich nebst Sprachkompetenzen über
praktische Erfahrung ausweisen müssen; die Frage sei, ob insoweit der Lö-
sung der Kommissionsminderheit oder jener der Kommissionsmehrheit zu
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 14
folgen sei (AB N 2018 S. 2162). In der Folge setzte sich im Nationalrat der
Minderheitsantrag durch (vgl. AB N 2018 S. 2162).
Im zweitberatenden Ständerat (AB S 2019 S. 247) lagen zu
KVG wiederum ein Mehrheits- und ein Minderheitsantrag vor, die sich indes
einzig in Bezug auf die erforderlichen Sprachkompetenzen unterschieden,
hinsichtlich des dreijährigen (Mindest-)Tätigkeitserfordernisses aber der vom
Nationalrat beschlossenen Fassung entsprachen. In der Detailberatung
führte Ständerat Stöckli als Kommissionssprecher u.a. aus, sie hätten auch
die «Kompatibilität mit dem Freizügigkeitsabkommen diskutiert», der Bun-
desrat habe «gewisse Zweifel» angemeldet, ob die Mehrheitslösung dem
Abkommen entspreche (AB S 2019 S. 250). Bundesrat Berset stellte ansch-
liessend in Bezug auf namens des Gesamtbundesrats den
Antrag (Art. 160 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV; SR 101]), dem bundes-
rätlichen Entwurf zu folgen. Er begründete dies folgendermassen
(AB S 2019 S. 250 f.):
«Je crains de compliquer encore un peu le débat en vous disant que,
selon moi, la seule formulation qui permet vraiment d'atteindre le but
visé est celle du Conseil fédéral. Le Conseil national a essayé d'inscrire
dans la loi, durablement, le système qui prévaut aujourd'hui et qui pré-
voit que les fournisseurs de prestations doivent avoir travaillé pendant
trois ans, au moins, dans un établissement suisse reconnu de formation
postgrade. Si cela n'est pas une solution limitée dans le temps, mais
durable, on peut craindre que cela nous pose des difficultés en raison
de l'égalité de traitement avec les médecins européens dans une pro-
cédure judiciaire. Le risque que l'on court est que cet article reste lettre
morte ou qu'il soit difficile à appliquer, voire inapplicable, s'il devait rester
tel quel dans la loi. […] Il nous semble, au contraire, que la version du
Conseil fédéral permettrait de répondre à la question que nous nous
posons: comment faire en sorte que l'on puisse avoir des médecins qui
aient le niveau requis pour exercer dans notre système de santé? Il est
question ici de devoir apporter la preuve de posséder des connais-
sances du système de santé suisse, qui sont nécessaires pour assurer
la qualité des prestations; on pourrait instaurer un examen à cet égard.
On aurait donc une égalité de traitement entre les médecins formés en
Suisse et les médecins formés à l'étranger. On pourrait évidemment en-
visager que la connaissance du système de santé suisse nécessite d'y
avoir travaillé, peut-être dans une institution reconnue, ce qui est prévu
à l'article 37 dans la version du Conseil national, sans qu'on ait besoin
de le formuler ainsi. Il nous semble donc que la version du Conseil fé-
déral soit la seule qui permettrait d'atteindre le but. Maintenant, mon
coeur balance un peu parce que je vois bien que personne ici, à part
moi, ne soutient la version du Conseil fédéral. […] Dans ces conditions,
j'aimerais vous inviter, parce que c'est ce qu'il me reste de mieux à faire,
à soutenir la version du Conseil fédéral, ce qui permettrait également de
créer une divergence; la discussion pourrait donc se poursuivre, mais
sur des bases qui nous paraîtraient meilleures que celles que nous
avons aujourd'hui. Si vous votez pour la version du Conseil fédéral, la
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 15
question restera ouverte; vous pourrez donc vous prononcer à nouveau
sur ce sujet et laisser à ce débat une chance d'avoir lieu pour trouver
une meilleure solution à la fin. Je vous invite donc à suivre la version du
Conseil fédéral.»
In den anschliessenden Abstimmungen wurde zunächst der Antrag der
Mehrheit angenommen. Dieser Antrag wurde in einer zweiten Abstimmung
dem Antrag des Bundesrats gegenübergestellt und (knapp) angenommen
(vgl. AB S 2019 S. 251).
3.6.5
Nach dem Gesagten geht aus den Materialien hervor, dass der Bun-
desrat bestrebt war, als möglichst mit den Vorgaben des FZA
vereinbar auszugestalten, indem er die Zulassung von Ärztinnen und Ärzten
zur Tätigkeit zulasten der OKP (primär) nicht von Berufspraxis (dazu hinten
E. 4.3 und 4.5), sondern von einer Prüfung abhängig machen wollte, mit ei-
ner Dispensationsmöglichkeit für jene Ärztinnen und Ärzte, die bereits drei
Jahre an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet
haben. Das Parlament wich bewusst davon ab (dazu auch hinten E. 4.8) und
machte aus der bundesrätlichen Ausnahmebestimmung eine Grundsatzbe-
stimmung. Zudem verschärfte es das Erfordernis, indem es nicht nur das
Prüfungsverfahren verwarf und stattdessen – wie bisher in . 2
KVG (vorne E. 3.6.1) bzw. entsprechend der Dispensationsmöglichkeit im
bundesrätlichen Entwurf (vorne E. 3.6.2) – den Nachweis einer Mindesttätig-
keitsdauer von drei Jahren an einer anerkannten schweizerischen Weiterbil-
dungsstätte verlangte, sondern zusätzlich vorsah, dass die Tätigkeit im
Fachgebiet, in welchem um Zulassung ersucht wird, ausgeübt worden sein
muss, also entsprechende Berufspraxis in einem anderen Fachgebiet nicht
(mehr) genügt. Damit spricht das historische Auslegungselement ebenfalls
relativ klar dafür, dass die dreijährige Mindesttätigkeit grundsätzlich in jedem
einzelnen Fachgebiet nachgewiesen sein muss, für welches um Zulassung
zur Tätigkeit zulasten der OKP ersucht wird. Es sind keine Anhaltspunkte
auszumachen, dass diese (strenge) Regelung nicht auch für Konstellationen
wie die hier zu beurteilende gelten sollte. Hätte der Bundesgesetzgeber für
solche Situationen Abweichendes vorsehen wollen, hätte er dies mit Blick
auf seine Beweggründe (vgl. auch E. 3.7 hiernach) offengelegt; solches er-
gibt sich aus den Materialien aber nicht. Im Gegenteil wurde betont, dass
eine Tätigkeit in einem anderen Fachgebiet als in jenem, in welchem um
Zulassung ersucht wird, nicht mehr ausreichend sei; Differenzierungen, na-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 16
mentlich in Bezug auf Berufspraxis in (eng) verwandten medizinischen Fach-
richtungen, wurden keine gemacht (E. 3.6.4 hiervor).
3.7
In Bezug auf den Sinn und Zweck der Regelung lässt sich Folgendes
ergänzen (vgl. zu diesem Auslegungselement BVR 2010 S. 193 E. 3.4): Die
Zulassungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass qualitativ hochste-
hende und zweckmässige Leistungen erbracht werden (vgl. Art. 36a Abs. 1
Satz 2 KVG; vorne E. 2). Diese Zielsetzung geht auch klar aus der Entste-
hungsgeschichte von hervor: Mit dem Erfordernis der
mindestens dreijährigen Tätigkeit im beantragten Fachgebiet an einer aner-
kannten schweizerischen Weiterbildungsstätte soll erreicht werden, dass
Ärztinnen und Ärzte, die über die OKP abrechnen dürfen, mit dem schwei-
zerischen Gesundheitssystem unter Berücksichtigung der fachgebietsspezi-
fischen Besonderheiten hinreichend vertraut sind (vorne E. 3.6.2 und 3.6.4).
Es geht mithin um die Qualitätssicherung bei der ärztlichen Versorgung. Mit
diesem Regelungszweck liesse sich eine Lesart von Art. 37 Abs. 1 Satz 1
KVG, wonach Berufspraxis in Teilzeitpensen ohne Zeitkorrektur genügen
würde, kaum vereinbaren. Insofern bestätigt das teleologische Auslegungs-
element den Befund der systematischen Auslegung (vorne E. 3.5.2), dass
mit der dreijährigen Mindesttätigkeitsdauer im entsprechenden Fachgebiet
ein Vollzeitpensum gemeint ist. Zwar ist dem Beschwerdeführer beizupflich-
ten, dass er während seiner knapp fünfjährigen Tätigkeit am Institut für Nu-
klearmedizin des B.________spitals fachgebietsspezifische Kenntnisse des
schweizerischen Gesundheitssystems erworben hat (Beschwerde Rz. 22).
Wie dargelegt, ging es dem Bundesgesetzgeber bei der strittigen Zulas-
sungsvoraussetzung aber wesentlich um den Erwerb fachspezifischer
Kenntnisse, wobei er zu diesem Zweck eine mindestens dreijährige Praxis
im jeweiligen Fachgebiet für erforderlich hielt. Diesem (gesetzgeberisch ge-
wollt hohen) Anspruch wird eine fünfjährige Tätigkeit in einem anderen Fach-
gebiet nicht oder jedenfalls nicht vollumfänglich gerecht, dessen ungeachtet,
dass es sich bei der Radiologie und der Nuklearmedizin – wie der Beschwer-
deführer ausführt (Beschwerde Rz. 10 ff.) – um Fachgebiete handelt, die «in
technischer, fachlicher und administrativer Hinsicht sowie bezüglich Ausbil-
dung, Fortbildung und Netzwerk sehr eng miteinander verknüpft» sein und
sich «bezüglich des klinischen Leistungsspektrums in vielerlei Hinsicht über-
schneiden» mögen (Rz. 10). Ebenso wenig kann eine enge Zusammenarbeit
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 17
mit dem …institut für … Radiologie (vgl. dazu die Bestätigung von
Dr. Dr. med. F.________, Direktor dieses …instituts, vom 13.1.2023, unpag.
Gesuchsakten [act. 3B] Register 3) die geforderte dreijährige vollzeitliche
(Mindest-)Tätigkeit im Fachgebiet Radiologie ersetzen. Entstehungsge-
schichtlich hat sich zudem gezeigt, dass die Anforderung einer mindestens
dreijährigen Tätigkeit an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungs-
stätte ursprünglich im Zusammenhang stand mit der sog. Bedürfnisklausel,
mit der die Anzahl zugelassener Ärztinnen und Ärzte zur Tätigkeit zulasten
der OKP eingeschränkt werden sollte bzw. soll (vorne E. 3.6.1). Dass der
Bundesgesetzgeber diesen Zweck bei der Schaffung von Art. 37 Abs. 1
Satz 1 KVG ebenfalls vor Augen hatte, lässt sich aus der parlamentarischen
Beratung ableiten, wurde doch hervorgehoben, dass allein die Anzahl ver-
fügbarer Stellen an anerkannten Weiterbildungsstätten die Zulassung be-
grenzen werde, was dem Ziel der Teilrevision entspreche (vgl. Votum Roduit,
AB N 2018 S. 2161). Die umstrittene Regelung bezweckt damit auch, eine
medizinische Überversorgung zu verhindern sowie den Anstieg der Gesund-
heitskosten bzw. der Krankenkassenprämien einzudämmen (vgl. auch
BGE 140 V 574 E. 5.2.2 [Pra 104/2015 Nr. 72] betreffend a).
Nicht gefolgt werden kann dem Beschwerdeführer in diesem Zusammen-
hang darin, dass Radiologinnen und Radiologen (wie auch Nuklearmedizi-
nerinnen und Nuklearmediziner) nur auf Zuweisung hin tätig seien, weshalb
eine Eindämmung der Krankenkassenprämien durch seine Nichtzulassung
«von vornherein» ausscheide (Beschwerde Rz. 29). Wie der Beschwerde-
führer selber ausführt, erbringen auch Ärztinnen und Ärzte, die ausschliess-
lich auf ärztliche Zuweisung hin tätig sind, Leistungen zulasten der OKP und
tragen insofern zu einer Kostensteigerung bei. Seinem Einwand, durch eine
Zulassung im Fachgebiet Nuklearmedizin bei gleichzeitiger Nichtzulassung
im Fachgebiet Radiologie könnten Zusatzkosten entstehen, da er Patientin-
nen und Patienten an zugelassene Radiologinnen oder Radiologen überwei-
sen müsse, ist entgegenzuhalten, dass mit einer Zulassungsbeschränkung
die Gesundheitskosten in ihrer Gesamtheit gesenkt werden sollen und der
Umstand, dass es in Einzelfällen zu Mehrkosten kommen kann, insofern
nicht massgeblich ist.
3.8
Zusammenfassend ist auf folgenden Sinngehalt von Art. 37 Abs. 1
Satz 1 KVG zu schliessen: Aus dem Wortlaut der Regelung geht bereits re-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 18
lativ deutlich hervor, dass die dreijährige Mindesttätigkeit in jedem einzelnen
Fachgebiet nachgewiesen sein muss, für welches um Zulassung zur Tätig-
keit zulasten der OKP ersucht wird (vorne E. 3.4; so auch Gebhard Eugster,
a.a.O., N. 1400). Dieser Schluss wird durch das historische Auslegungsele-
ment bestätigt (vorne E. 3.6.1 ff.). Aus systematischer Sicht aufschlussreich
ist der bereits kurze Zeit nach in Kraft getretene Art. 37
Abs. 1bis KVG, der nur in engen Grenzen Raum für Ausnahmen von der strit-
tigen Zulassungsvoraussetzung belässt, wobei die Bestimmung hier unstrei-
tig nicht anwendbar ist. Weitere Ausnahmen speziell für «Doppeltitel»-Kon-
stellationen wie die hier zu beurteilende sind gesetzlich nicht vorgesehen und
es lassen sich auch keine sonstigen Anhaltspunkte dafür finden; im Gegen-
teil spricht die restriktiv formulierte Ausnahmeregelung für eine strenge
Handhabung der strittigen Zulassungsvoraussetzung auch im vorliegenden
Fall (vorne E. 3.5.1). Angesichts des engen sachlichen Bezugs zu Art. 18
Abs. 2 MedBG ist zudem davon auszugehen, dass unter der dreijährigen
Mindesttätigkeit auf dem jeweiligen Fachgebiet nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1
KVG (ebenfalls) ein Vollzeitpensum zu verstehen ist (vorne E. 3.5.2). Die te-
leologische Auslegung bekräftigt diesen Befund (E. 3.7 hiervor; im Ergebnis
ebenso FAQ BAG S. 7 f. Ziff. 1.3 Bst. d, einsehbar unter: <www.bag.ad-
min.ch>, Rubriken «Versicherungen/Krankenversicherung/Leistungserbrin-
ger/Übersicht»; Gebhard Eugster, a.a.O., N. 1399). Damit kann der Be-
schwerdeführer, der während knapp fünf Jahren in unterschiedlichen
Funktionen an der …klinik für Nuklearmedizin des B.________spitals mit ei-
nem Arbeitspensum von 100 % tätig war (vorne E. 3.1), selbst dann keine
mindestens dreijährige vollzeitliche Tätigkeit über das Fachgebiet der Nukle-
armedizin hinaus auch in jenem der Radiologie vorweisen, wenn – was er
nicht geltend macht – die Zusammenarbeit mit dem …institut für … Radiolo-
gie derart umfassend gewesen wäre, dass sie einer Anstellung gleichgekom-
men wäre (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.3). Die Vorinstanz ist folglich
zu Recht zum Schluss gekommen, dass der Beschwerdeführer die Zulas-
sungsvoraussetzung von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG im Fachbereich Radio-
logie nicht erfüllt. Für die vom Beschwerdeführer geforderte Lockerung in
Bezug auf Trägerinnen und Träger von zwei (fachlich eng verknüpften) Wei-
terbildungstiteln lässt das Gesetz nach dem Gesagten keinen Raum. Ob mit
der Vorinstanz eine Zulassung auch deshalb ausser Betracht fällt, weil die
…klinik für Nuklearmedizin keine anerkannte Weiterbildungsstätte im Fach-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 19
bereich Radiologie sei (angefochtener Entscheid E. 4.3), braucht unter die-
sen Umständen nicht beantwortet zu werden.
4.
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die verweigerte Zulassung zur
Tätigkeit zulasten der OKP im Fachgebiet Radiologie gestützt auf Art. 37
Abs. 1 KVG widerspreche dem FZA.
4.1
Art. 66 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) be-
rechtigt und verpflichtet die Justizbehörden, die dem angefochtenen Ent-
scheid zugrundeliegenden kantonalen Erlasse auf ihre Rechts- und Verfas-
sungskonformität zu überprüfen (sog. konkrete [auch: akzessorische]
Normenkontrolle; statt vieler BVR 2018 S. 289 E. 4.4). Nach ständiger
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind jedenfalls auf Rüge hin auch
bundesrechtliche Erlasse auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem
Recht zu überprüfen (vgl. BVR 2023 S. 51 E. 4.4, 2022 S. 226
[VGE 2021/387 vom 21.1.2022] nicht publ. E. 3.4.1, 2008 S. 284 E. 5.2 mit
vielen Hinweisen; Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum
bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 66 N. 50). Bundesgesetze und Völker-
recht sind allerdings für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend
(). Die massgebenden (europäischen) Rechtsgrundlagen prä-
sentieren sich wie folgt:
4.2
Der Beschwerdeführer war als Arzt während sieben Jahren in
Deutschland in der Fachrichtung Radiologie tätig (vorne E. 3.1). Er weist da-
mit eine über dreijährige Mindesttätigkeit im Herkunftsstaat aus. Als deut-
scher Staatsbürger, der in der Schweiz um eine Zulassung zur Tätigkeit zu-
lasten der OKP in diesem Fachgebiet ersucht, kann er sich grundsätzlich auf
das
FZA
berufen
(grenzüberschreitender
Sachverhalt;
vgl.
etwa
BGE 152 II 224 [BGer 2C_49/2024 vom 6.8.2025] nicht publ. E. 3.5;
BGer 2C_422/2022 vom 16.1.2024, in BVR 2024 S. 326 E. 4 [betreffend
VGE 2021/81 vom 20.4.2022], 2C_893/2022 vom 3.5.2023 E. 3.2.3,
2C_1058/2019 vom 30.4.2020 E. 2.3). Das FZA hat unter anderem zum Ziel,
den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 20
und der Schweiz ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer un-
selbständigen Erwerbstätigkeit und Niederlassung als Selbständige ein-
zuräumen (). Um den Staatsangehörigen den Zugang zu
unselbständigen und selbständigen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung
zu erleichtern, treffen die Vertragsparteien gemäss Anhang III die erforderli-
chen Massnahmen zur gegenseitigen Anerkennung der Diplome, Zeugnisse
und sonstigen Befähigungsnachweise und zur Koordinierung ihrer diesbe-
züglichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften ().
4.3
Die Schweiz hat sich in Anhang III des FZA verpflichtet, Diplome,
Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise gemäss den in Abschnitt A
aufgeführten Rechtsakten der EU anzuerkennen (Anhang III Ziff. 1 FZA). Zu
diesen Rechtsakten gehört gemäss Anhang III/A Ziff. 1 FZA auch die Richt-
linie (RL) 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl.
L 255 vom 30.9.2005 S. 22 ff.; Art. 2 des Beschlusses Nr. 2/2011 vom
30.9.2011 des Gemischten Ausschusses EU-Schweiz, der mit Art. 14 des
Abkommens eingesetzt wurde, über die Änderung von Anhang III [Gegen-
seitige Anerkennung von Berufsqualifikationen], AS 2011 S. 4859 ff.). Die
Richtlinie gilt für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die als Selbst-
ständige oder abhängig Beschäftigte, einschliesslich der Angehörigen der
freien Berufe, einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat
als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben haben, ausüben wol-
len ( 2005/36/EG). Bei der Tätigkeit als Arzt bzw. Ärztin han-
delt es sich (in der Schweiz) unstreitig um einen reglementierten Beruf im
Sinn der Richtlinie (vgl. 2005/36/EG; Art. 1 und Art. 2
Abs. 1 Bst. a MedBG). Unter dem Titel IV «Modalitäten der Berufsausü-
bung» regelt 2005/36/EG die «Kassenzulassung». Die Bestim-
mung lautet wie folgt:
Unbeschadet des Artikels 5 Absatz 1 und des Artikels 6 Absatz 1 Buch-
stabe b gilt Folgendes: Mitgliedstaaten, die den Personen, die ihre Be-
rufsqualifikationen in ihrem Hoheitsgebiet erworben haben, nur dann
eine Kassenzulassung erteilen, wenn sie einen Vorbereitungslehrgang
absolviert und/oder Berufserfahrung erworben haben, befreien die Per-
sonen, die ihre Berufsqualifikationen als Arzt bzw. Zahnarzt in einem
anderen Mitgliedstaat erworben haben, von dieser Pflicht.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 21
4.4
Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, gestützt auf diese Bestimmung
sei er als Angehöriger eines Vertragsstaats vom Erfordernis der dreijährigen
Tätigkeit im beantragten Fachgebiet zu befreien (vgl. Beschwerde Rz. 35).
Dieser Auffassung ist grundsätzlich auch die Vorinstanz. Sie geht jedoch un-
ter Hinweis auf den Erwägungsgrund 3 RL 2005/36/EG davon aus, die Richt-
linie schliesse nicht aus, dass eine Person von einem Mitgliedstaat vorge-
schriebene «Ausübungsvoraussetzungen» erfüllen müsse, soweit diese
objektiv gerechtfertigt und verhältnismässig seien. Da sich Art. 37 Abs. 1
Satz 1 KVG mit den Zielen einer qualitativ hochstehenden medizinischen
Versorgung sowie der Wirtschaftlichkeit der medizinischen Leistungen auf
anerkannte Rechtfertigungsgründe stütze, seien ein Verstoss gegen Art. 55
RL 2005/36/EG sowie eine allenfalls dadurch bewirkte (mittelbare) Diskrimi-
nierung im Sinn von (bzw. für selbständig Erwerbstätige konkreti-
siert in Art. 15 Abs. 1 Anhang I FZA) gerechtfertigt, zudem sei die strittige
Zulassungsvoraussetzung auch verhältnismässig, weshalb sie sich als mit
dem FZA vereinbar erweise (angefochtener Entscheid E. 5.3.1 ff.).
4.5
Zunächst ist mit den Verfahrensbeteiligten davon auszugehen, dass
2005/36/EG auf die vorliegende Streitigkeit Anwendung findet: So
verlangt Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG für die Zulassung zur Abrechnung über
die OKP von Ärztinnen und Ärzten eine dreijährige fachspezifische Mindest-
tätigkeit an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte und
macht damit die Kassenzulassung von «Berufserfahrung» abhängig (vgl.
zum Begriff 2005/36/EG). Sodann hat der Beschwer-
deführer sein Arztdiplom wie auch den Weiterbildungstitel in Radiologie nicht
in der Schweiz erworben, sondern in Deutschland, mithin in einem anderen
Vertragsstaat (vorne Bst. A). Im Übrigen sind die Art. 5 Abs. 1 und Art. 6
Abs. 1 Bst. b RL 2005/36/EG, deren Geltung 2005/36/EG unab-
hängig seines Regelungsgehalts statuiert, hier nicht einschlägig, da sie sich
auf die Dienstleistungsfreiheit, d.h. die vorübergehende und gelegentliche
Ausübung eines Berufs in der Schweiz beziehen (dazu David Hongler, in
Spescha et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 6. Aufl. 2026, N. 7), die
hier nicht zur Diskussion steht. Daraus folgt, dass die Schweiz gestützt auf
2005/36/EG den Beschwerdeführer an sich vom Erfordernis der
dreijährigen Mindesttätigkeit ausnehmen müsste, zumal anzunehmen ist,
dass 2005/36/EG genügend bestimmt und klar ist, um als Grund-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 22
lage für den Entscheid im Einzelfall zu dienen, und deshalb unmittelbar an-
wendbar («self-executing») ist (vgl. in Bezug auf die RL 2005/36/EG allge-
mein David Hongler, a.a.O., N. 2; implizit jüngst wohl auch
BGE 152 II 224; betreffend die Vorgängerrichtlinien BGE 136 II 470 E. 4.1
a.E. [Pra 100/2011 Nr. 37], wobei sich das Bundesgericht auf das System
der Anerkennung von Diplomen bezieht).
4.6
Für die Frage der Vereinbarkeit von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG mit
2005/36/EG ist indes weiter entscheidend, ob letztere Bestim-
mung als abschliessend zu verstehen ist oder ob sie Einschränkungen durch
die Vertragsstaaten zulässt. Die Vorinstanz geht mit Blick auf den Erwä-
gungsgrund 3 der Richtlinie davon aus, dass deren Art. 55 Einschränkungen
nach Massgabe der im Diskriminierungskontext nach bzw. Art. 15
Abs. 1 Anhang I FZA üblichen Kriterien zugänglich ist (vgl. vorne E. 4.4).
Dem kann wohl nicht gefolgt werden: Zunächst kommen die im europäischen
Recht als Primärrecht gewährleisteten Grundfreiheiten und das Diskriminie-
rungsverbot nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
(EuGH) nur dann zum Zug, wenn der entsprechende Sachverhalt nicht ab-
schliessend durch Sekundärrecht (d.h. primär Richtlinien und Verordnungen)
geregelt wird (sog. Sperrwirkung des Sekundärrechts; vgl. zu dieser Thema-
tik Astrid Epiney, Zur Reichweite der «Sperrwirkung» des Sekundärrechts,
in AJP 2021 S. 849 ff. mit Hinweisen auf die EuGH-Praxis in Fn. 2 und 12;
ferner Astrid Epiney, Zur Diplomanerkennung im Freizügigkeitsabkommen
Schweiz – EU, in Jusletter vom 15.3.2021 Rz. 17, 21 und Fn. 74 sowie
Rz. 24; vgl. auch Nina Gammenthaler, Diplomanerkennung und Freizügig-
keit, Diss. Zürich 2010, S. 72, 111 f.). Das Bundesgericht hat sich zwar so-
weit ersichtlich noch nicht ausdrücklich dazu geäussert, ob dieser Grundsatz
auch im Rahmen des FZA Anwendung findet, seine neuere Rechtsprechung
scheint dies aber zumindest anzudeuten (vgl. BGE 152 II 224 E. 5.1 f.,
152 II 233 E. 6.2 ff. [Pra 115/2026 Nr. 24], wo das Bundesgericht unter Be-
zugnahme auf die Rechtsprechung des EuGH ausführt, eine Person könne
sich subsidiär auf das Primärrecht berufen, wenn die RL 2005/36/EG nicht
anwendbar sei; ferner BGE 147 II 375 E. 5.4 Ingress, wonach [umgekehrt]
eine nationale Bestimmung in aller Regel nicht gegen das Diskriminierungs-
verbot nach verstosse, wenn sie sekundärrechtlichen unions-
rechtlichen Bestimmungen entspreche; zu diesem Urteil Epiney/Rovelli [Zur
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 23
schweizerischen Rechtsprechung zum Personenfreizügigkeitsabkommen, in
Alberto Achermann et al. {Hrsg.}, Jahrbuch für Migrationsrecht 2020/2021,
S. 315 ff., 322 f.], die gestützt darauf schliessen, dass die unionsrechtlichen
Grundsätze zum Verhältnis von Primär- und Sekundärrecht auch im Rahmen
des FZA Anwendung finden). Sodann kommt nach der Rechtsprechung des
EuGH Erwägungsgründen (bzw. Begründungserwägungen) keine Rechts-
verbindlichkeit zu und sie können weder dazu herangezogen werden, um
von Bestimmungen des betreffenden Rechtsakts abzuweichen noch Bestim-
mungen in einem Sinn auszulegen, der ihrem Wortlaut offensichtlich wider-
spricht (EuGH C-345/13 vom 19.6.2014 Rz. 31 mit Hinweis). Die Frage der
Vereinbarkeit von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG mit 2005/36/EG
muss aber nicht abschliessend geklärt werden: Nach dem Ausgeführten
dürfte gestützt auf eine akzessorische Normenkontrolle (vorne E. 4.1) zwi-
schen Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG und 2005/36/EG ein echter Nor-
menkonflikt vorliegen (so auch Gebhard Eugster, a.a.O., N. 1399; ebenso
bereits in Bezug auf . 2 KVG Nicolas Diebold, Freizügigkeit im
Mehrebenensystem, 2016, N. 570). Dieser Normenkonflikt lässt sich ange-
sichts des klaren Auslegungsergebnisses (vorne E. 3.8) auch nicht durch
eine verfassungs- oder völkerrechtskonforme Auslegung beseitigen (vgl.
dazu und zu deren Grenzen BVR 2015 S. 3 E. 2.2, 2010 S. 209 E. 2.1;
BGE 147 I 308 E. 7.5.3, 146 V 271 E. 5.1; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66
N. 56, Art. 80 N. 42). Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, bleibt
Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG für das Verwaltungsgericht jedoch massgebend.
4.7
Bei unvermeidbarem Normenkonflikt geht grundsätzlich die völker-
rechtliche Verpflichtung der Schweiz vor und das Bundesgesetz darf regel-
mässig nicht angewendet werden (BGE 148 II 169 E. 5.2, 147 I 280 E. 9.1,
144 I 126 E. 3, 139 I 16 E. 5.1, auch zum Folgenden); das gilt auch dann,
wenn das Landesrecht nach der fraglichen Völkerrechtsnorm in Kraft getre-
ten ist (BGE 138 II 524 E. 5.1). Dieser Grundsatz hat lediglich insofern eine
Ausnahme erfahren, als der Gesetzgeber bewusst die völkerrechtliche Ver-
pflichtung missachten und insofern auch die politische Verantwortung dafür
tragen wollte (sog. «Schubert»-Praxis; benannt nach BGE 99 Ib 39 E. 3 f.).
Das setzt voraus, dass die völkerrechtlichen Aspekte und Auswirkungen
bzw. der mögliche Normenkonflikt eingehend thematisiert worden sind
(BGE 148 II 169 E. 5.3.1, 138 II 524 E. 5.3.2 u.a. mit Hinweis auf
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 24
BGE 136 III 168 E. 3.3.3). Diese «Ausnahme» gilt nicht, wenn menschen-
rechtliche Verpflichtungen der Schweiz in Frage stehen (sog. «PKK»-Praxis,
benannt nach BGE 125 II 417; daran anknüpfend BGE 139 I 16 E. 5.1,
142 II 35 E. 3.2, 147 I 280 E. 9.1, 151 I 382 E. 4.1; zum Ganzen Pierre
Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 6. Aufl.
2026, N. 441 ff.; s. auch Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar
zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 1 N. 21). Derartige Verpflichtun-
gen stehen hier allerdings nicht zur Diskussion.
4.8
Mit Blick auf die in E. 3.6 dargelegte Entstehungsgeschichte ist bei
der fraglichen Norm darauf zu schliessen, dass der Bundesgesetzgeber be-
wusst im Sinn der «Schubert»-Praxis vom Völkerrecht abgewichen ist:
4.8.1
Wie die Ausführungen zur Vereinbarkeit der Teilrevision des KVG mit
internationalen Verpflichtungen der Schweiz in der Botschaft zeigen (vorne
E. 3.6.3), zielte der Bundesrat darauf ab, die strittige Zulassungsvorausset-
zung so auszugestalten, dass sie mit 2005/36/EG vereinbar ist,
indem er die Kassenzulassung primär nicht von Berufserfahrung, sondern
von einer Prüfung über das schweizerische Gesundheitssystem abhängig
machen wollte. In Kenntnis dieser Sachlage (vgl. insofern deutlich das in
E. 3.6.4 zitierte Votum von Nationalrat Weibel) beschlossen die eidgenössi-
schen Räte eine abweichende Regelung, welche die Zulassung ausnahms-
los – d.h. auch bzw. gerade für Personen, die ihre ärztliche Aus- und Weiter-
bildung im Ausland absolviert haben – an eine mindestens dreijährige
Berufspraxis an einer schweizerischen Weiterbildungsstätte im entsprechen-
den Fachgebiet knüpft. Dies, obschon Bundesrat Berset in beiden Räten
nachdrücklich darauf hingewiesen hatte, dass in diesem Punkt allein die bun-
desrätliche Vorlage die europarechtlichen Vorgaben respektiere. Im zweit-
beratenden Ständerat hatte er zudem – nachdem Ständerat Stöckli als Kom-
missionssprecher auf die Zweifel des Bundesrats in Bezug auf die
«Kompatibilität mit dem Freizügigkeitsabkommen» aufmerksam gemacht
hatte – ausdrücklich den Antrag gestellt, hinsichtlich der fraglichen Zulas-
sungsvoraussetzung dem bundesrätlichen Entwurf zu folgen. Er hatte dies
damit begründet, dass im Fall der Annahme der vom Nationalrat beschlosse-
nen Fassung, welche die Anforderung der dreijährigen Mindesttätigkeit an
einer schweizerischen Weiterbildungsstätte dauerhaft im Gesetz verankere
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 25
(anders als dies bei der Ausnahme vom Bedürfnisnachweis nach Art. 55a
aAbs. 2 KVG der Fall gewesen war, die jeweils befristet galt, vgl. vorne
E. 3.6.1), zu befürchten sei, dass dies der Schweiz wegen der Gleichbehand-
lung mit europäischen Ärztinnen und Ärzten in einem Gerichtsverfahren
Schwierigkeiten («difficultés») bereiten könne und die Gefahr bestehe, dass
der Artikel toter Buchstabe bleibe («reste lettre morte») oder schwer bzw.
gar nicht umsetzbar sei (zum Ganzen vorne E. 3.6.4). Diese Abläufe in den
parlamentarischen Beratungen können kaum anders verstanden werden, als
dass der Bundesgesetzgeber bewusst von den europäischen Vorgaben ab-
weichen wollte, sich dabei der möglichen Folgen des daraus mutmasslich
resultierenden Normverstosses im Klaren und gewillt war, dafür die politi-
sche Verantwortung zu übernehmen.
4.8.2
Der Bundesgesetzgeber hat sich im Übrigen im Rahmen der Ein-
führung der Ausnahmebestimmung von bereits kurze
Zeit nach Inkrafttreten des neuen Zulassungsrechts erneut mit der strittigen
Anforderung auseinandergesetzt (vorne E. 3.5.1). Dabei hielt der Bundesrat
in seiner Stellungnahme an die Bundesversammlung zum «Verhältnis zum
europäischen Recht» Folgendes fest (Stellungnahme des Bundesrats vom
25.1.2023 zum Bericht der SGK des Nationalrates vom 29.11.2022 betref-
fend die parlamentarische Initiative 22.431 «Ausnahmen von der dreijähri-
gen Tätigkeitspflicht gemäss Artikel 37 Absatz 1 KVG bei nachgewiesener
Unterversorgung», in BBl 2023 343 Ziff. 2.3):
«Im Rahmen der Ausarbeitung der Botschaft vom 9. Mai 2018 zur Ände-
rung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Zulassung
von Leistungserbringern) wurden verschiedene Lösungen geprüft, mit
denen das bisherige System der Zulassungsbeschränkung für Ärztinnen
und Ärzte hätte ersetzt werden können. Der Bundesrat unterbreitete
dem Parlament schliesslich einen Entwurf, den er als mit dem Abkom-
men vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit-
gliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) vereinbar
erachtete. In der parlamentarischen Beratung wies der Vorsteher des
EDI darauf hin, dass die vom Parlament geänderten Bestimmungen als
nicht im Einklang mit dem FZA stehend betrachtet werden könnten. In
Kenntnis dieser Bedenken beschloss das Parlament, die Vorlage in der
seit dem 1. Januar 2022 geltenden Form zu verabschieden, im Inter-
esse des gesamten Gesundheitssystems und um eine finanziell trag-
bare Versorgung von hoher Qualität zu gewährleisten. Im Rahmen des
Gemischten Ausschusses zum FZA machte die Europäische Union
(EU) geltend, dass Artikel 37 KVG gegen das Nichtdiskriminierungsge-
bot gemäss Artikel 2 FZA und gegen Artikel 55 der Richtlinie
2005/36/EG (Anhang III FZA) verstösst. Die EU verlangt, dass die Kon-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 26
formität des KVG mit dem FZA mit Blick auf Artikel 37 KVG gewährleis-
tet wird, bevor Anhang III des FZA revidiert werden kann.
[…]
Gemäss ihrem Bericht ist die SGK-N der Ansicht, dass das Ziel einer
Versorgung von hoher Qualität während einer beschränkten Dauer für
bestimmte medizinische Fachgebiete eingeschränkt werden soll und die
Verhinderung einer allfälligen Unterversorgung in diesen Fachgebieten
als wichtiger zu erachten ist. Für die Ärztinnen und Ärzten in den übrigen
medizinischen Fachgebieten soll die Pflicht zum Nachweis der dreijäh-
rigen Tätigkeit jedoch bestehen bleiben.
[…]
Damit unterstreicht die SGK-N, dass Artikel 37 KVG mit den Zulas-
sungsvoraussetzungen, die von der EU als zumindest teilweise FZA-
widrig betrachtet werden, für die Ärztinnen und Ärzte grundsätzlich Be-
stand haben soll. Eine wie von der EU geforderte FZA-konforme
Regelung in Artikel 37 KVG würde bedingen, dass dessen Regelungs-
inhalt ganz grundsätzlich überdacht wird. Unabhängig davon, wie die
rechtliche Analyse der Situation ausfällt, fordert der Bundesrat die eid-
genössischen Räte auf, über eine Anpassung der entsprechenden Be-
stimmung nachzudenken.»
Trotz dieser (deutlichen) Ausführungen beschloss das Parlament in der
Folge eine eng gefasste und befristete Ausnahmeregelung zum Erfordernis,
während mindestens drei Jahren an einer anerkannten schweizerischen
Weiterbildungsstätte gearbeitet zu haben (vorne E. 3.5.1); dies unterstreicht
die bereits beim Erlass von Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG zum Ausdruck ge-
brachte Wertung des Bundesgesetzgebers.
4.8.3
Es ist davon auszugehen, dass die «Schubert»-Praxis auch mit Blick
auf BGE 142 II 35 und BGE 148 II 169 grundsätzlich massgebend bleibt:
Zwar hat die zweite öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts in Er-
wägung 3.2 f. im erstgenannten Urteil mit Mehrheitsentscheid erkannt, dass
die «Schubert»-Praxis im Verhältnis zur Europäischen Union und den von
der Schweiz im Freizügigkeitsrecht staatsvertraglich eingegangenen Pflich-
ten nicht gelte. Im zweitgenannten Urteil (dieses betraf die Vereinbarkeit der
sog. «Dublin-Renitenzhaft» [Art. 76a Abs. 4 des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die
Integration {Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20}] mit den
Vorgaben der Dublin-III-Verordnung [Verordnung EU Nr. 604/2013], also
keine freizügigkeitsrechtlich geregelte Materie), hat dieselbe Abteilung des
Bundesgerichts in Erwägung 5.2 die «Schubert»-Praxis gar als «ältere –
weitgehend nicht mehr anwendbare – Rechtsprechung» bezeichnet. Den-
noch steht aber nicht durch gefestigte (und unter den Abteilungen koordi-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 27
nierte) Rechtsprechung fest, dass diese Praxis in Bezug auf freizügigkeits-
rechtliche Verpflichtungen nicht weiterhin Bestand hat. Diesen Schluss legt
jedenfalls ein neueres publiziertes Urteil vom 25. November 2024 der vierten
öffentlich-rechtlichen
Abteilung
des
Bundesgerichts
(BGE 151 V 198
[Pra 114/2025 Nr. 14]) nahe, bei dem es um die Vereinbarkeit der für einen
Taggeldanspruch vorausgesetzten AHV-Beitragspflicht (Art. 23 Abs. 3 des
Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung [IVG;
SR 831.20]) mit dem Freizügigkeitsrecht ging. Der mit der Sache befasste
Spruchkörper nahm hier ohne weiteres, insbesondere ohne (nähere) Aus-
einandersetzung mit den beiden Präjudizien der zweiten öffentlich-rechtli-
chen Abteilung, auf die «Schubert»-Praxis als Ausnahme vom absoluten
Vorrang des Völkerrechts gegenüber Bundesgesetzen Bezug und prüfte, ob
ein Anwendungsfall vorlag (was er verneinte; a.a.O. E. 8.2.3.1.3 und
8.2.3.2.2). Schliesslich steht bis heute die Frage im Raum, ob die erwähnten
Erkenntnisse der zweiten öffentlich-rechtlichen Abteilung als obiter dicta für
die (übrigen) Justizbehörden überhaupt verbindlich sind (den Charakter von
obiter dicta bejahend etwa Tschumi/Schindler, in St. Galler Kommentar zur
BV, 4. Aufl. 2026, Art. 5 N. 94; Giovanni Biaggini, «Schubert» und die «Bila-
teralen III»: ein neues Kapitel in der sonderbaren Geschichte eines obiter
dictum, in ZBl 2026 S. 233 f.; so auch der Bundesrat in seiner Botschaft über
das Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen
Schweiz–EU (Bilaterale III)», in BBl 2026 615 S. 1031; ferner jeweils in Be-
zug auf BGE 142 II 35: Peter Karlen, Wie das Bundesgericht seine Urteile
begründet, in 150 Jahre Bundesgericht, 2025, S. 469 ff., 484; Glaser/Brun-
ner, Politik in der Defensive: Zwischen Vorrang des FZA und dynamischer
Rezeption der EuGH-Rechtsprechung, in Jusletter 18.4.2016, Rz. 15, 35 ff.;
Matthias Oesch, Kommentar zu BGE 142 II 35, in ZBl 2016 S. 197 ff.,
208 ff.; Giovanni Biaggini, Die «Immerhin liesse sich erwägen»-Erwägung im
Urteil 2C_716/2014: über ein problematisches höchstrichterliches obiter dic-
tum, in ZBl 2016 S. 169 f., dafürhaltend, dass es sich bei den Urteilspassa-
gen um einen primär an die politischen Behörden gerichteten Warnhinweis
handle). Vor diesem Hintergrund ist es funktionell und kompetenziell nicht
Sache des Verwaltungsgerichts, Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG, der nach
«massgebend» ist, die Anwendung zu versagen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 28
4.9
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht
Art. 37 Abs. 1 Satz 1 KVG ungeachtet eines (mutmasslichen) Konflikts mit
2005/36/EG anzuwenden hat. Damit erweist sich die Beschwerde
im Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen.
5.
Bei diesem Prozessausgang trägt der Beschwerdeführer als unterliegende
Partei die Verfahrenskosten (). Ersatzfähige Parteikos-
ten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. ).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnom-
men.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführer
- Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern
- Eidgenössisches Departement des Innern
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.09.2026, Nr. 100.2024.221U,
Seite 29
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005
über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.
Referenzen
Bestimmungsliste
- 100 2024 221OKP-Zulassung bei Doppelfachtitel