JTAPI/705/2025
GE Cour de justice
Raumplanung und öffentliches Baurecht
Umnutzung eines landwirtschaftlichen Schuppens
Veröffentlicht am 26. September
Entschieden am 26. Juni
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Französisch).
REPUBLIQUE ET
CANTON DE GENEVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3362/2024 LCI
JTAPI/705/2025
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 26 juin 2025
dans la cause
Messieurs A______, B______ et C______, représentés par Me Guillaume FRANCIOLI,
avocat, avec élection de domicile
COMMUNE DE D______, intervenante
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
- 2/46 -
A/3362/2024
EN FAIT
1.
Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de
D______ (ci-après : la commune), à l'adresse ______[GE], sise en zone agricole, et
sur laquelle sont cadastrés une habitation d'un logement (bâtiment n° 2______) et
un hangar (bâtiment n° 3______).
Cette parcelle est comprise dans le périmètre du plan de site du Hameau de E______
n° 4______ (ci-après : plan de site n° 4______) adopté le ______ 2010 par le
Conseil d'État.
2.
Le hangar a fait l'objet d'une autorisation de construire requise par Monsieur
F______, agriculteur, et délivrée le ______ 1958 (DD 5______). Il était affecté à
l'agriculture. Ce bâtiment est aujourd'hui exploité par Messieurs B______ et
C______, les deux enfants de M. A______, en tant qu'atelier de sérigraphie.
3.
Le 24 août 2023, la commission foncière agricole (ci-après : CFA) a procédé à un
constat sur place dans le cadre d'une procédure de désassujetissement à la loi
fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) et a
transmis son procès-verbal au département du territoire (ci-après : le département).
4.
Par courrier du 8 décembre 2023, le département a informé M. A______ que sur la
base des éléments reçus de la CFA, il était possible d'établir que la parcelle en cause,
d'une contenance de 3'176 m2, comportait huit constructions et/ou installations en
zone agricole soit :
-
objet A : un bâtiment n° 6______, situé à l'ouest sur la parcelle, en
maçonnerie, de 124 m2, d'un étage plus combles, comprenant un logement ;
non autorisé ; non daté par le propriétaire, avec une autorisation pour la
transformation (DD 7______) non réalisée à ce jour ; visible sur la photo
aérienne dès 1932 ;
-
objet B : un hangar n° 3______, situé au centre sur la parcelle, en bois, de 184
m2, d'un niveau et combles, utilisé en atelier de sérigraphie ; autorisé selon la
DD 5______ ; rénové en 2020 selon le propriétaire, velux modifiés entre 2020
et 2021 selon les photos aériennes, changement d'affectation du hangar en
atelier de sérigraphie sans autorisation ; visible sur la photo aérienne dès
1963 ;
-
objet C : une extension, attenante à la façade sud du bâtiment n° 3______, en
bois, d'environ 22 m2, comprenant un stockage au rez-de-chaussée, une
terrasse à l'étage et un couvert ; non autorisé ; non daté par le propriétaire ;
visible sur la photo aérienne dès 1972 ;
-
objet D : un couvert, attenant à la façade Est du bâtiment n° 3______, en bois,
d'environ 43 m2 ; non autorisé ; non daté par le propriétaire ; visible sur la
photo aérienne dès 1983 ;
- 3/46 -
A/3362/2024
-
objet E : un couvert, attenant à la façade Nord du bâtiment n° 3______, en
bois, d'environ 52 m2 ; non autorisé ; non daté par le propriétaire ; visible sur
la photo aérienne dès 2015 ;
-
objet F : une cour, située entre les bâtiments n° 6______ et 3______, en
enrobé, d'environ 260 m2, comprenant un chemin d'accès depuis la route de
G______ ; non autorisée ; non datée par le propriétaire, visible sur la photo
aérienne dès 1963 ;
-
objet G : une cour, située le long de la route de E______, et le long de la
façade Sud du bâtiment n° 6______, en enrobé, d'environ 110 m2, comprenant
des places de stationnement ; non autorisée ; non datée par le propriétaire ;
visible sur la photo aérienne dès 1963 ;
-
objet H : une clôture, située à l'Est du bâtiment n° 3______, en métal,
d'environ 40 m de long et d'une hauteur d'environ 2 m; non autorisée, non
datée par le propriétaire ; visible sur la photo aérienne dès 2001 ;
-
objet I : la remise en état du terrain naturel après la/les réalisations précitées.
Les constructions et/ou installations B: rénovation et changement d'affectation, C,
D, E, F, G et H aurait été réalisées et/ou modifiées sans autorisation. Cette situation
était susceptible de constituer une infraction à l'. Un délai de dix jours lui
était imparti pour transmettre ses observations.
5.
Le 18 décembre 2023, A______ a transmis ses observations au département.
Il expliquait notamment que le bâtiment n° 3______ était un hangar industriel qui
avait souffert des intempéries, en particulier au niveau de son toit, lequel avait été
remplacé en 2020 et avait fait l'objet d'une déclaration de travaux. Les anciennes
verrières avaient été remplacées par des velux. L'appentis en bois (objet C) faisait
partie intégrante du hangar et servait de bureau pour y recevoir les clients. Il devait
être visible sur la photographie de 1963, puisqu'il était déjà présent au moment de
la construction du hangar en 1958. Cet appentis avait aussi souffert des intempéries
et du soleil, de sorte qu'il en avait conservé sa structure, en la renforçant. Le couvert
(objet E) devait aussi être visible sur la photographie de 1963. C'était l'endroit où
son père avait enterré une citerne à essence et où il entreposait les huiles et
hydrocarbures pour ses tracteurs et autres machines agricoles.
6.
Par décision du ______ 2024 adressée à M. A______, le département l'a informé
qu'il renonçait à exiger la remise en état des objets A et G. Il a ordonné le dépôt
d'une requête en autorisation de construire définitive complète et en bonne et due
forme pour les objets B, C et E d'ici au 15 mars 2024. S'agissant des objets D, F, H
et I, il a ordonné de rétablir une situation conforme au droit dans le même délai. Un
reportage photographique ou tout autre élément en attestant de manière univoque
devait parvenir au département dans le même délai. Un dossier d'infraction a été
ouvert (I-8______). Cette décision est entrée en force, sans avoir été contestée.
- 4/46 -
A/3362/2024
7.
Le 4 mars 2024, A______ a requis une prolongation de délai au 15 avril 2024 pour
se conformer à la décision précitée, ce que le département a accepté par courriel du
13 mars 2024.
8.
Le 15 avril 2024, sous la plume de son conseil, A______ a transmis de nouvelles
observations au département, sollicitant également la reconsidération de la décision
du ______ 2024.
Concernant le hangar (objet B), sa structure n'avait pas été modifiée, seule sa
fonction avait changé. Sa vocation n'était plus agricole, en raison de l'usage non
agricole qui en était fait depuis au moins 1977. S'agissant de la construction de
l'extension du hangar (objet C), celle-ci faisait partie intégrante de l'autorisation
accordée en 1958. Le couvert (objet E) était sur la parcelle voisine n° 10_____,
appartenant à son frère, Monsieur H______. Enfin, il avait procédé en grande partie
à la suppression du poulailler (objet D) et des clôtures (objet H), reportage
photographique à l'appui.
9.
Par décision du ______ 2024, le département a refusé d'entrer en matière sur la
demande de reconsidération.
10.
Le ______ 2024, A______ a requis la délivrance d'une autorisation de construire
en vue de régulariser la transformation et le changement d'affectation du hangar
agricole (objet B) en atelier artisanal, la construction d'appentis (objet C) et
l'aménagement de la cour (objet E). Cette requête a été enregistrée sous la référence
DD 9______.
11.
Lors de son instruction, plusieurs instances de préavis ont été sollicitées,
notamment :
-
le 28 mai 2024, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC)
a rendu un préavis défavorable. L'aménagement et les constructions projetées
n'étaient pas conformes à la zone agricole. Aucun argument ne démontrait
que les conditions de dérogation hors zone à bâtir seraient remplies. En outre,
le dossier n'était pas présenté selon les critères règlementaires : il manquait
notamment la signature du propriétaire de la parcelle n° 10_____ concernée
par le projet ;
-
le 31 mai 2024, l'office cantonal des transports (ci-après: OCT) a requis la
production de pièces complémentaires ;
-
le 6 juin 2024, la commune a émis un préavis favorable, sans observation ;
-
le 13 juin 2024, l'office cantonal de l'agriculture et de la nature a rendu un
préavis défavorable. Le changement d'affectation d'un hangar agricole n'était
possible que s'il n'y avait aucuns travaux de transformation et les
aménagements projetés n'étaient pas conformes à la zone ;
-
le 19 juin 2024, l'office de l'urbanisme (ci-après: OU) a rendu un préavis
défavorable. Le bâtiment avait été autorisé en 1958 en tant qu'hangar agricole.
S'il était avéré qu'il avait perdu son utilité agricole (ce qui restait à démontrer),
- 5/46 -
A/3362/2024
un éventuel changement d'affectation ne pouvait être envisagé qu'à condition
qu'il ne nécessitait aucuns travaux et qu'il n'avait pas d'incidence importante
sur le territoire et l'environnement, en application de l'. En
l'espèce, le changement d'affectation avait nécessité d'importants travaux de
transformation, ce qui était contraire au droit et ne pouvait pas être préavisé
favorablement ;
-
le 1er juillet 2024, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-
après: CMNS) a requis la production de pièces complémentaires. Vu la
situation dans le plan de site n° 4______, hors zone hameau, sur fond agricole,
vu que le bâtiment figurait comme « autre bâtiment » sur le plan de site,
pouvant être démoli-reconstruit, et vu le changement d'affectation, sous
l'angle de l', afin de préaviser en toute connaissance de cause,
elle demandait en complément un reportage photographique complet du
bâtiment et de ses annexes (extérieur et intérieur avec repérage des prises de
vues ainsi que des photographies montrant la qualité architecturale des
structures primaires) et le plan du 1er étage avec précision sur l'affectation
des locaux.
12.
Par décision du ______ 2024, le département a refusé de délivrer l'autorisation de
construire sollicitée s'agissant de la régularisation des objets B, C et E, précisant
que, par économie de procédure, il était renoncé aux demandes de compléments
figurant dans les préavis des instances spécialisées.
Le projet n'avait pas de vocation agricole et n'était pas nécessaire à une exploitation
agricole ou à une horticulture productrice. Il n'était donc pas conforme à la zone.
Dans son préavis du 23 juin 2024, l'OCAN avait préavisé défavorablement le projet
considérant que celui-ci ne respectait pas les conditions fixées par l',
dans la mesure où il dépassait les possibilités de changement d'affectation sans
travaux de transformation. La DAC, dans son préavis du 28 mai 2024, avait relevé
que l'aménagement et les constructions projetées n'étaient pas conformes à la zone
agricole. L'OU, dans son préavis du 19 juin 2024, avait également estimé que le
changement d'affectation n'était pas conforme à l', dès lors qu'il
nécessitait d'importants travaux de transformation.
Aucune dérogation au sens des n'était applicable, ce que confirmait
le dernier préavis de la DAC. Au surplus, un des couverts concernés dépassait sur
la parcelle voisine (n° 10_____) et la signature du propriétaire de cette parcelle ne
figurait pas au registre des signatures.
13.
Par acte daté du 9 octobre 2024, Messieurs A______, B______ et C______ (ci-
après: les recourants) ont formé recours contre cette décision auprès du Tribunal
administratif de première instance (ci-après: le tribunal) concluant à son annulation,
subsidiairement au renvoi de la cause au département, sous suite de frais et dépens.
À titre préalable, ils ont conclu à ce qu'un transport sur place soit ordonné et
sollicitaient – implicitement – l'audition des parties.
- 6/46 -
A/3362/2024
Monsieur A______ était le requérant de l'autorisation de construire litigieuse et
MM. B______ et C______, occupants du hangar n° 3______ et exploitants de
l'atelier de sérigraphie. Ils avaient tous les trois la qualité pour recourir.
Si la parcelle se situait en zone agricole, le département n'avait toutefois pas pris en
considération les art. 33 ss de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28
juin 2000 (OAT - RS 700.1) s'appliquant aux changements d'affectations pour les
zones de hameau ainsi que le règlement du plan de site n° 4______. La condition
de l'implantation imposée par sa destination au sens de l' ne
s'appliquait pas à l'affectation du hangar, car elle était remplacée par l'appartenance
de ce dernier à un territoire à habitat traditionnellement dispersé défini par un plan
directeur cantonal (ci-après : PDCn) ou par celui de sa mise sous protection. En
effet, le hangar était classé par le plan de site du hameau de E______. La pesée des
intérêts n'avait pas été effectuée de manière diligente par le département. Si les
intérêts publics au maintien de la zone agricole étaient compréhensibles, le
changement d'affectation litigieux ne contrevenait pas aux règles générales de
l'aménagement du territoire, vu la zone spéciale dans laquelle se situait le hangar.
Son exploitation n'avait pas pour effet de priver la zone agricole d'un bâtiment
essentiel. Le changement d'affectation ne provoquait aucun impact sur la zone.
Autrement, il serait laissé à l'abandon, dès lors qu'il n'était plus utilisé à des fins
agricoles depuis au moins 1977, si ce n'était comme endroit de stockage de matériel
divers. L'utilisation judicieuse qu'en faisait aujourd'hui les recourants, soit la
réaffectation d'un bâtiment déjà érigé qui ne servait plus la zone agricole, avait été
écarté à tort par le département. Il n'existait aucun intérêt prépondérant à requérir la
remise en état de l'intérieur du hangar, lequel avait été érigé légalement en 1958.
L'exploitation d'un atelier de sérigraphie nécessitait une place importante compte
tenu du processus artisanal à suivre. Dès lors, si en règle générale le volume utilisé
par l'exploitation artisanale ne devait pas dépasser la moitié du total du bâtiment,
l'atelier litigieux devait être traité différemment. Le hangar n'avait plus d'usage
agricole et ne serait plus jamais affecté à l'agriculture, comme le reste du hameau
de E______ en raison de l'entrée en vigueur du plan de site. L'affectation du hangar
en atelier de sérigraphie n'avait pas nécessité de construction supplémentaire ou de
remplacement, seul l'intérieur étant exploité. Aucune infrastructure majeure n'avait
été mise en place pour l'exploitation artisanale et cette affectation intérieure ne
provoquait aucune nuisance ou immission ni aucun impact sur l'exploitation
agricole des terrains environnants. Il n'existait aucun intérêt privé ou public
prépondérant s'opposant au changement d'affectation.
Le département n'avait pas pris en compte les règles assouplies par le règlement du
plan de site n° 4______, lequel était applicable au hangar.
Dans son préavis du 1er juillet 2024, la CMNS avait requis des compléments en se
fondant sur l'art. 4 règlement du plan de site. Leur droit d'être entendu avait
également été violé. La possibilité évoquée par la CMNS aurait dû être identifiée et
- 7/46 -
A/3362/2024
examinée par le département, ou à tout le moins, il aurait dû leur laisser la possibilité
de se positionner à ce sujet et sur les autres préavis défavorables.
Les conditions de l' étaient remplies. Le hangar avait été placé sous
protection par le PDCn et le plan de site n° 4______. En outre, la conservation à
long terme du hangar ne pouvait être assurée d'une autre manière que par
l'exploitation de celui-ci en atelier.
Si cette décision portait uniquement sur le refus d'autorisation de construire, elle
découlait directement de l'ordre de remise en état du ______ 2024, lequel était
disproportionné. La situation du hangar était diamétralement opposée à celle d'une
simple construction illicite en zone agricole. En effet, les règles spéciales du plan
de site n° 4______ s'appliquaient, soumettant cette construction à un régime
spécifique. De plus, l'aménagement intérieur du hangar ne provoquait aucune
nuisance ou immission, la sérigraphie étant une technique d'impression directe, en
déposant de l'encre sur le vêtement ou l'accessoire à travers un pochoir. L'ordre de
remise en état, respectivement le refus d'autorisation de construire, était
disproportionné au vu de l'impact des activités sur les territoires environnants. Il
aurait dû être renoncé à la remise en état. Par ailleurs, avec l'adoption du plan de
site n° 4______, les recourants avaient fait preuve de bonne foi en installant l'atelier
de sérigraphie dans le hangar, désaffecté à l'usage agricole depuis au moins 1977.
De plus, ils avaient répondu à l'ordre de remise en état, notamment s'agissant du
poulailler et des clôtures.
La garantie de la propriété était également violée, dans la mesure où le refus
d'autorisation de construire avait pour conséquence qu'ils devraient trouver de
nouveaux locaux pour installer leur activité. Vu les revenus modérés générés par
celle-ci, la délocalisation de l'atelier provoquerait indéniablement la faillite de la
société. Les conditions de l'. n'étaient pas remplies.
La procédure a été enregistrée sous la cause A/3362/2024.
14.
Par décision du ______ 2024, suite au refus prononcé le ______ 2024, le
département a ordonné le rétablissement d'une situation conforme au droit d'ici au
31 janvier 2025 en procédant à :
-
la remise en état du hangar n° 3______ (objet B) selon la DD 5______ ;
-
la suppression et l'évacuation de l'extension du hangar n° 3______ (objet C)
;
-
la suppression et l'évacuation du couvert (objet E) ;
-
la remise en état du terrain naturel.
Il confirmait en outre son ordre du ______ 2024 concernant les éléments suivants :
-
la suppression et l'évacuation du poulailler (objet D) ;
-
la suppression et l'évacuation de l'enrobé de la cour (objet F) ;
-
la dépose des clôtures (objet H) ;
- 8/46 -
A/3362/2024
-
la remise en état du terrain naturel (objet I).
Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque
de cette remise en état devait lui parvenir dans le même délai.
Il a également infligé une amende administrative de CHF 1'500.-, dont le montant
tenait compte de la gravité tant objective que subjective de l'infraction commise. Il
avait notamment pris en considération comme autres circonstances, la zone
concernée hors zone à bâtir et le fait accompli devant lequel il avait été mis.
Il était précisé que l'amende et le volet relatif aux objets B, C, E et la remise en état
du terrain naturel qui leur était liée, pouvaient faire l'objet d'un recours auprès du
tribunal. En revanche, concernant les objets D, F, H et la remise en état du terrain
naturel qui leur était lié, il s'agissait d'une mesure d'exécution non sujet à recours.
15.
Par acte du 6 novembre 2024, sous la plume de leur conseil, les recourants ont formé
recours contre cette décision du ______ 2024 auprès du tribunal, concluant à son
annulation, subsidiairement au renvoi de la cause au département, sous suite de frais
et dépens. À titre préalable, ils ont conclu à ce qu'un transport sur place soit ordonné,
sollicitaient l'audition des parties et la suspension de l'instruction jusqu'à droit
connu sur la demande autorisation de construire DD 9______ ou, cas échéant,
prononcer la jonction avec la procédure A/3362/2024.
Dans le courrier du 8 décembre 2023 du département, l'extension du hangar
(objet C) était décrite comme non autorisée et non datée par le propriétaire, alors
que des documents concernant l'origine de sa construction attestaient l'inverse. Il
ressortait de l'extrait du plan cadastral de 1958 ainsi que les documents liés à
l'autorisation de construire DD 5______ que l'extension faisait partie intégrante du
hangar et avait été autorisée lors de l'octroi de cette autorisation de construire. Le
département avait ainsi constaté les faits de manière incomplète et inexacte.
Le couvert (objet E) se trouvait dans sa quasi-totalité sur la parcelle voisine
n° 10_____, même s'il était physiquement relié au hangar n° 3______. Cette
parcelle appartenait à Monsieur I______, récemment décédé. Il ne pouvait être
imposé à M. A______, propriétaire de la parcelle n° 1______, la remise en état d'un
objet auquel il n'avait pas accès et se trouvant sur une parcelle ne lui appartenant
pas.
L'ordre de remise en état litigieux violait le principe de proportionnalité. La remise
en état du hangar et du terrain naturel ne remplissait pas la condition d'aptitude,
puisque l'illégalité de l'affectation du hangar ainsi que la prétendue violation de la
LAT n'étaient pas avérées, vu le recours parallèle. Si le refus d'autorisation de
construire devait être confirmé, l'ordre de remise en état ne remplirait de toute façon
pas les conditions de la subsidiarité et de la nécessité. L'utilisation agricole du
hangar avait été abandonnée depuis des années, suite au partage de l'exploitation en
1977. Depuis, le hangar était devenu un entrepôt d'objets de cirque, de théâtre et
d'objets en tout genre. En 2013, le bâtiment avait été vidé de ces objets. Le toit et la
charpente avaient été restaurés dans le but de permettre l'installation d'un atelier de
- 9/46 -
A/3362/2024
sérigraphie. Le hangar n'avait pas été modifié en tant que tel, mais seulement dans
son affectation. L'usage artisanal du hangar n° 3______ ne générait aucune nuisance
pour le voisinage.
La remise en état de la cour située entre le bâtiment n° 6______ (maison
d'habitation) et le bâtiment n° 3______, vu son ancienneté et la situation générale
de la parcelle, celle-ci était disproportionnée. Le revêtement actuellement visible
sur la parcelle était une cour en béton existant depuis les années 1950 et avait été
réalisé avec l'avènement de la mécanisation de l'agriculture. Lorsque le hangar avait
été autorisé à la construction, la cour existait déjà. L'autorité avait ainsi
connaissance de l'existence de la cour et l'avait tolérée durant de nombreuses
années, au minimum 60 ans.
L'illégalité des installations litigieuses n'avait pas été confirmé, de sorte qu'il ne
pouvait, à ce stade, être condamnés au paiement d'une amende.
L'affectation du hangar était essentielle pour leur activité commerciale et sa
réaffectation aurait pour conséquence inévitable la faillite de la société de
sérigraphie. La décision litigieuse violait ainsi leur liberté économique.
La cause a été enregistrée sous la référence A/3744/2024.
16.
Par courrier du 13 novembre 2024, la commune est intervenue dans la procédure
A/3362/2024.
L'activité des recourants était intégrée depuis plusieurs années dans le hameau de
E______ sans poser de problème au voisinage. Très récemment, le directeur du
Service des monuments et des sites (ci-après : SMS) lui avait affirmé qu'un bâtiment
agricole situé dans un plan de site, entourant une zone hameau, pouvait changer
d'affectation pour autant qu'il ne fut plus utilisé ou utilisable dans sa fonction
initiale, notamment pour une activité artisanale.
Le hangar litigieux n'avait plus de vocation agricole et se trouvait dans le périmètre
du plan de site du hameau de E______ et les personnes qui habitaient sur place
soutenaient ce projet.
17.
Le 16 décembre 2024, le département a transmis ses observations dans le cadre de
la procédure A/3362/2024, accompagnées de son dossier. Il a conclu au rejet du
recours.
Le projet n'était pas conforme à la zone agricole.
Il n'était pas non plus imposé par sa destination dans cette zone, dès lors qu'il n'était
justifié par aucun motif objectif lié à des exigences techniques, à la nature du sol ou
encore à l'exploitation. À ce sujet, le hangar litigieux n'entrait pas dans le champ
d'application de l'. Le canton de Genève n'avait pas délimité dans son
PDCn de territoires à habitat traditionnellement dispersé et les recourants ne
démontraient pas le contraire. Ils confondaient en outre la zone hameau, qui
accueillait de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir, avec les
territoires à habitat traditionnellement dispersé. Par ailleurs, le hangar se situait en
- 10/46 -
A/3362/2024
zone agricole et non en zone de hameau, laquelle se trouvait plus au Nord, de sorte
que seules les normes de la zone agricole s'appliquaient. De plus, le règlement du
plan de site n° 4______ pouvait certes apporter certaines précisions, mais il ne
pouvait permettre des exceptions allant au-delà de ce que prévoyait le droit fédéral,
puisque c'était ce dernier qui régissait exclusivement les dérogations hors de la zone
à bâtir. En tout état, le hangar litigieux n'abritait aucun logement autorisé, ce qui
excluait l'application de l'.
Une éventuelle protection patrimoniale du hangar n'était pertinente que sous l'angle
de l', portant sur les constructions protégées en tant qu'éléments
caractéristiques du paysage. Or, si ce hangar était certes compris dans le périmètre
du plan de site n° 4______, le bâtiment concerné y était toutefois recensé comme
« autre bâtiment », ce qui signifiait qu'il ne présentait aucune valeur architecturale
ou patrimoniale particulière par opposition aux bâtiments « maintenus » ou
« classés ». Le préavis du 1er juillet 2024 de la CMNS le confirmait et précisait qu'il
pouvait être démoli, ce qui attestait du fait que l'aspect du paysage dans ce périmètre
ne dépendait pas du maintien de cette construction. Faute de constituer un élément
architectural ou patrimonial digne de protection, et encore moins un élément
caractéristique du paysage, le hangar ne tombait pas dans le champ d'application de
l'.
Sous l'angle de l', il ne suffisait pas que la construction bénéficia
formellement d'un statut de protection. Il importait également de vérifier, au stade
de la procédure d'autorisation de construire, si la protection se justifiait
matériellement. Cela valait également lorsque la mise sous protection formelle était
déjà en force. À teneur du plan de site n° 4______, le hangar relevait de la catégorie
des « autres bâtiments », qui ne présentaient pas d'élément patrimonial digne de
protection. Sa protection ne se justifiait donc matériellement pas, de sorte que
l'application de l' était exclue.
Au sujet de la prétendue violation du droit d'être entendu, le hangar se situait en
zone agricole, de sorte que les normes de la zone hameau ne s'appliquaient pas. En
outre, les compléments que les recourants prétendait pouvoir apporter en relation
avec l'application de l' n'auraient de toute manière pas permis
l'application de cette dérogation. Enfin, il ne faisait aucun doute que le projet ne
réunissait pas et n'aurait de toute manière pas pu réunir les conditions nécessaires à
sa régularisation, de sorte que c'était à juste titre qu'il avait refusé l'autorisation de
construire sans soumettre préalablement aux recourants les préavis des instances
concernés.
Le grief en lien avec la proportionnalité et la bonne foi était essentiellement en lien
avec un ordre de remise en état prononcé le ______ 2024, lequel ne faisait pas l'objet
du litige. Les recourants ne démontraient au surplus pas que la pondération des
intérêts à laquelle le département avait procédé avant de rendre sa décision de refus
était viciée, étant précisé que l'intérêt au maintien de leur activité ne pouvait prendre
le pas sur les intérêts publics poursuivis par les normes de la LAT. Au surplus,
- 11/46 -
A/3362/2024
aucun élément du dossier ne permettait de retenir une violation du principe de la
bonne foi. Ils ne démontraient pas que le département aurait assuré ou promis la
délivrance d'une autorisation de construire. Le simple fait que le hangar était situé
dans le périmètre du plan de site n° 4______ était à cet égard insuffisant.
La prétendue violation de leur liberté économique était en lien avec l'ordre de
remise en état, étant relevé que la décision de refus n'avait pas pour effet de les
obliger à trouver d'autres locaux, mais se limitait à refuser le projet litigieux.
18.
Le 16 décembre 2024 également, le département a informé le tribunal qu'il
s'opposait à la suspension requise par les recourants. Il ne se justifiait pas de
suspendre la procédure relative à l'ordre de remise en état et de l'amende dans
l'attente du résultat de celle traitant de l'autorisation de construire si ces deux causes
étaient traitées parallèlement, comme c'était le cas en l'espèce. Il ne s'opposait en
revanche pas à la jonction des procédures.
19.
Par décision du 18 décembre 2024 (DITAI/633/2024), le tribunal a prononcé la
jonction des causes A/3362/2024 et A/3744/2024 sous la cause A/3362/2024.
20.
Le 9 janvier 2025, le département a transmis ses observations dans le cadre de la
procédure relative à l'ordre de remise en état (anciennement A/3744/2024),
concluant au rejet du recours et des mesures d'instruction supplémentaires
sollicitées.
Si l'extension du hangar au Sud semblait figurer sur l'extrait du plan cadastral de la
DD 5______, elle n'apparaissait pas sur les plans au 1:50e de cette requête qui en
décrivait précisément l'objet, soit un hangar sans extension. Aucun des autres
documents de cette requête n'en faisait mention. Dans ces circonstances, on ne
pouvait considérer qu'elle avait été autorisée. Subsidiairement, dans un courrier du
18 décembre 2023, le propriétaire avait indiqué que l'extension avait fait l'objet de
travaux non autorisés impliquant une démolition-reconstruction et que seule la
structure avait été conservée et renforcée. Les éventuels droits acquis découlant de
l'autorisation de construire délivrée en 1958 étaient donc perdus. Par ailleurs, ils ne
démontraient aucunement qu'un changement d'affectation de cette extension avait
été autorisé et elle n'avait en tout état pas été régularisée par le biais de la DD
9______.
Le couvert ne se situait que partiellement sur la parcelle n° 10_____ et était contigu
au hangar n° 3______, ce que les recourants admettaient. La régularisation de ce
couvert faisait partie intégrante de la requête DD 9______ que le propriétaire de la
parcelle n° 1______ avait déposée, ce qui démontrait qu'il estimait en avoir la
maitrise. Il ne pouvait ainsi pas, de bonne foi, prétendre à sa régularisation, puis
ensuite, une fois celle-ci refusée, avancer qu'il n'avait aucune maitrise du terrain et
qu'il ne pouvait plus être contraint à sa remise en état. Par ailleurs, ce couvert n'était
visible sur les photographies aériennes de la parcelle que depuis 2015, lorsque les
recourants l'avaient érigé sans autorisation de construire. Les recourants étaient
ainsi perturbateurs par situation et par comportement.
- 12/46 -
A/3362/2024
Sous l'angle de la proportionnalité, si certes l'illicéité des constructions litigieuses
était à ce jour contestée par les recourants, elle avait néanmoins été dûment établie
par le département qui en avait refusé la régularisation par décision du ______ 2024.
Les observations du département du 16 décembre 2024 dans la cause A/3362/2024
confirmaient en outre que les griefs des recourants ne pouvaient qu'être écartés.
L'ordre de remise en état était parfaitement apte à atteindre le but visé, soit le
rétablissement d'un état conforme au droit et le respect du principe de séparation de
l'espace bâti et non bâti. La perte de l'usage agricole du hangar n'était pas pertinente
pour remettre en cause la proportionnalité de l'ordre de remise en état litigieux. Il
en était de même de l'absence de nuisances pour le voisinage. Les recourants ne
proposaient enfin aucune autre mesure moins incisive apte à atteindre le but de
rétablissement de la situation conforme au droit.
S'agissant de l'enrobé de la cour, cette mesure avait été ordonnée par décision du
département du ______ 2024, laquelle était à ce jour en force. Il s'agissait donc
d'une mesure d'exécution non sujette à recours. Le grief était donc irrecevable.
Ils avaient réalisé les constructions et installations litigieuses et avaient procédé au
changement d'affectation du hangar sans autorisation, ce qui consacrait une
violation de l' et justifiait le prononcé de l'amende dans son principe.
Ils ne fournissaient pas de démonstration contraire. Ils ne contestaient pas au surplus
le montant de l'amende, qui vu la gravité des infractions reprochées et de la situation
en zone agricole, était proportionnée.
Le Tribunal fédéral avait déjà jugé que l'intérêt privé d'un propriétaire à pouvoir
continuer à exploiter les aménagements réalisés qu'il jugeait nécessaire à son
entreprise était certes important, mais qu'il existait un intérêt public certain au
rétablissement d'une situation conforme au droit lorsque les aménagements
concernés n'avaient jamais été autorisés et que la situation était d'autant plus
délicate que la parcelle était située en zone agricole. Partant, la violation alléguée
de la garantie de la propriété et de la liberté économique n'était pas fondée.
21.
Le 28 février 2025, les recourants ont répliqué aux observations du département du
16 décembre 2024 et du 9 janvier 2025.
Le hangar était soumis aux règles du plan de site du hameau de E______, sur lequel
il figurait comme « autres bâtiments ». Même si initialement le régime applicable
au périmètre du plan de site n° 4______ était celui de la zone agricole, les
dérogations spécifiques du règlement du plan de site s'appliquaient au hangar et
précisaient les normes du droit fédéral.
Des bâtiments voisins, localisés à proximité du bâtiment litigieux, avaient bénéficié
d'autorisations de construire, certainement fondés sur le plan de site n° 4______ et
son règlement (DD 11_____ : création d'un logement dans une ancienne grange
avec panneaux solaires ; DD 7______ : rénovation et agrandissement d'une
habitation existante), mais aussi ailleurs dans le périmètre du plan de site (APA
- 13/46 -
A/3362/2024
12_____ : changement d'un portail et pose de portes de garage). Ils estimaient que
les dossiers afférents à ces autorisations devaient être produits.
L'affirmation du département estimant que le hangar ne présentait aucun intérêt
patrimonial digne de protection ne constituait qu'une simple appréciation
subjective, notamment en l'absence d'un préavis de la CMNS, laquelle avait requis
la poursuite de l'instruction.
L'activité économique de sérigraphie ne pourrait être accueillie ailleurs que dans le
hangar en raison de l'impact économique qu'aurait la délocalisation de l'entreprise
sur les revenus de cette dernière. Il n'existait aucune alternative économiquement
viable pour les recourants, alors que les travaux ne portaient pas atteinte aux qualités
patrimoniales du site et n'engendraient aucune nuisance pour le voisinage. En
l'absence d'instruction complémentaire destinée à recueillir le préavis de la CMNS,
le département n'avait pas procédé à une pesée des intérêts complète de la situation.
Il aurait également été plus proportionné de prononcer une interdiction d'utiliser le
hangar à des fins commerciales en lieu et place d'un ordre de remise en état du
bâtiment.
22.
Le 24 mars 2025, le département a dupliqué.
Le bâtiment concerné se situait dans le périmètre du plan de site n° 4______ en
zone agricole, hors de la zone de hameau, excluant l'application de l'.
Les recourants n'expliquaient pas en quoi la situation du cas d'espèce présentait des
similitudes avec celles des autorisations de construire DD 11_____, DD 7______
et APA 12_____, dont le descriptif permettait déjà de constater que leur objet était
différent. Au besoin, ils pouvaient consulter ces dossiers auprès du département. Ils
n'apportaient aucun élément supplémentaire s'agissant des conditions d'application
de l'.
L'appréciation de l'absence de caractère digne de protection de la grange ne résultait
pas d'une simple appréciation subjective, mais reposait sur le recensement du
bâtiment selon le plan de site n° 4______ en tant qu'« autre bâtiment » et sur le fait
que la CMNS avait indiqué qu'il pouvait être démoli. En l'absence de recensement
comme bâtiment à maintenir, le hangar ne bénéficiait pas d'une protection formelle.
EN DROIT
1.
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05)
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre
2010 - LOJ - E 2 05 ; et ).
2.
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction
compétente, le recours est recevable au sens des art. 62 à 65 de la loi sur la procédure
administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
- 14/46 -
A/3362/2024
3.
La recevabilité d’un recours suppose encore que son auteur dispose de la qualité
pour recourir.
4.
La qualité pour recourir est reconnue à toute personne atteinte par la décision
attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa
modification ().
Le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d’être prise
en considération avec l’objet de la contestation et retirer un avantage pratique de
l’annulation ou de la modification de la décision attaquée, qui permette d’admettre
qu’il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l’intérêt
général, de manière à exclure l’action populaire. Cet intérêt digne de protection ne
doit pas nécessairement être de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant
(ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; 143 II 506 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1). Un recours dont le seul but est de garantir
l’application correcte du droit demeure irrecevable, parce qu’assimilable à l’action
populaire (ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_98/ 2023 du 14
juin 2023 consid. 6.3 ; ATA/665/2023 du 20 juin 2023 consid. 5.3).
5.
En matière de droit des constructions, le voisin direct de la construction ou de
l’installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 139 II 499 consid.
2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_164/2019 du 20 janvier 2021 consid. 1). Outre
les propriétaires voisins, les propriétaires par étage, les superficiaires, les locataires
et les preneurs à ferme sont également susceptibles de bénéficier de cette qualité
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_390/2021 du 3 septembre 2022 consid. 1.1 ; ATA/
1075/2020 du 27 octobre 2020 consid. 2d).
6.
La proximité avec l’objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au
voisin la qualité pour recourir contre la délivrance d’une autorisation de construire.
Les tiers doivent en outre retirer un avantage pratique de l’annulation ou de la
modification de la décision contestée, qui permette d’admettre qu’ils sont touchés
dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l’intérêt général des autres
habitants de la collectivité concernée (ATF 139 II 499 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal
fédéral 2C_727/2016 du 17 juillet 2017 consid. 4.2.3 ; ATA/17/2023 du 10 janvier
2023 consid. 11b). Le recourant doit rendre vraisemblables les nuisances qu’il
allègue et sur la réalisation desquelles il fonde une relation spéciale et étroite avec
l’objet de la contestation (ATF 125 I 173 consid. 1b ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_469/2014 du 24 avril 2015 consid. 2.2 ; 1C_453/ 2014 du 23 février 2015
consid. 4.2 et 4.3).
7.
En particulier, l’intérêt digne de protection des voisins est admis lorsqu’ils se
prévalent de normes ayant des effets concrets ou juridiques sur leur situation (ATF
133 II 249 consid. 1.3.2). Tel est notamment le cas des règles régissant la densité et
le volume des constructions ainsi que de celles relatives aux distances entre les
constructions (ATF 127 I 44 consid. 2d). En revanche, des voisins situés à environ
100 m de la construction projetée ne sont pas particulièrement atteints par celle-ci,
s'ils ne voient pas depuis leur propriété la toiture qu'ils critiquent (cf. arrêts
- 15/46 -
A/3362/2024
1C_27/2018 du 6 avril 2018 consid. 1.1 ; 1C_476/2015 du 3 août 2016 consid. 3.1
; 1C_565/2012 du 23 janvier 2013 consid. 2.1 ; cf. aussi ATA/93/2021 du 26 janvier
2021 consid. 4b).
8.
En l’espèce, M. A______ est destinataire des décisions litigieuses et propriétaire de
la parcelle n° 10_____. MM. C______ et B______, les fils du propriétaire,
exploitent leur atelier de sérigraphie dans le hangar. Ils sont ainsi tous touchés
directement et plus que quiconque par la décision de refus et l'ordre de remise en
état litigieux. Ils se prévalent en outre de dispositions de droit public des
constructions susceptibles d’avoir une incidence concrète sur leur situation de fait.
La qualité pour recourir doit dès lors leur être reconnue, ce qui n'est du reste pas
contesté.
9.
L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362
consid. 3.4 et 4.2). La contestation ne peut excéder l'objet de la décision attaquée,
c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure
s'est prononcée ou aurait dû se prononcer. L'objet d'une procédure administrative
ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais
peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision
attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou
partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours,
des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure
antérieure (ATA/85/2022 du 1er février 2022 consid. 3a ; ATA/4418/2019 du 23
mars 2021, consid.10b).
10.
En l'espèce, le litige concerne d'une part le refus d'autorisation de construire
prononcé le ______ 2024 visant la tentative de régularisation des objets B, C et E
ainsi que l'ordre de remise en état du ______ 2024 concernant ces objets et la remise
en état du terrain naturel (objet I). Les recourants contestent également l'amende
administrative infligée. Le litige est ainsi limité à ces éléments et aux arguments
soulevés par ces derniers en lien avec ceux-ci.
Si les recourants remettent également en cause la proportionnalité de la décision du
______ 2024 ordonnant le dépôt d'une requête en autorisation de construire
définitive complète et en bonne et due forme pour les objets B, C et E ainsi que le
rétablissement d'une situation conforme au droit s'agissant des objets D, F, H et I,
cette décision est entrée en force et ne saurait être examinée dans le cadre de la
présente cause. Tout argument en lien avec celle-ci, notamment son caractère
contraire aux principes de la bonne foi et de la proportionnalité, est partant
exorbitant au litige. À cet égard, si la décision du ______ 2024 litigieuse rappelle
les éléments compris dans la décision du ______ 2024, s'agissant des objets D, F,
H et I, il ne s'agit que de mesures d'exécution de cette dernière, lesquelles ne sont
pas susceptibles de recours ().
- 16/46 -
A/3362/2024
11.
Les recourants sollicitent la tenue d'un transport sur place, leur audition personnelle
et la production des dossiers des autorisations de construire DD 11_____, DD
7______ et APA 12_____.
12.
Tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment
le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance
du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de
participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de
s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à
rendre. Toutefois, le juge peut renoncer à l’administration de certaines preuves
offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l’authenticité n’est pas
important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà de constatations
versées au dossier ou lorsqu’il parvient à la conclusion qu’elles ne sont pas
décisives pour la solution du litige ou qu’elles ne pourraient l’amener à modifier
son opinion (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 ; 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêts du Tribunal
fédéral 1C_576/2021 du 1er avril 2021 consid. 3.1 ; 2C_946/2020 du 18 février
2021 consid. 3.1 ; 1C_355/2019 du 29 janvier 2020 consid. 3.1).
Toutefois, le juge peut renoncer à l’administration de certaines preuves offertes,
lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l’authenticité n’est pas important
pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà de constatations versées
au dossier ou lorsqu’il parvient à la conclusion qu’elles ne sont pas décisives pour
la solution du litige ou qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion. Ce
refus d’instruire ne viole le droit d’être entendu des parties que si l’appréciation
anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi
procédé, est entachée d’arbitraire (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid.
6.3.1 et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2021 du 1er avril 2021
consid. 3.1 ; 2C_946/2020 du 18 février 2021 consid. 3.1 ; 1C_355/2019 du 29
janvier 2020 consid. 3.1).
Le droit d’être entendu ne confère pas le droit d’être entendu oralement, ni celui
d’obtenir l’audition de témoins (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal
fédéral 1C_483/2023 du 13 août 2024 consid. 2.1 ; cf. aussi art. 41 in fine LPA), ni
à la tenue d’une inspection locale, en l’absence d’une disposition cantonale qui
imposerait une telle mesure d’instruction, ce qui n’est pas le cas à Genève (ATF
120 Ib 224 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_243/2013 du 27 septembre
2013 consid. 3.2.1).
13.
En l'espèce, le tribunal considère disposer d’un dossier complet lui permettant de
trancher le présent litige en toute connaissance de cause dans la mesure où les plans
et documents versés au dossier, notamment les photographies du bâtiment n°
3______ ainsi que les données librement accessibles sur la plateforme du système
d’information du territoire genevois (ci-après : SITG) lui permettent de visualiser
le projet en cause et le renseignent sur son volume et son architecture ainsi que sur
son environnement direct. Un transport sur place ayant pour objet les mêmes
- 17/46 -
A/3362/2024
éléments, il ne fournirait aucune information supplémentaire. Par ailleurs, le projet
litigieux a été soumis à l’examen minutieux de plusieurs instances spécialisées.
En outre, les recourants ont pu faire valoir leurs arguments, dans le cadre de leur
recours et d’une réplique, et produire tout moyen de preuve utile en annexe à leurs
écritures, sans qu'ils n’expliquent ce qui, dans la procédure écrite, les aurait
empêché d’exprimer leurs arguments de manière pertinente et complète.
S'agissant en particulier de la demande de production des dossiers des autorisations
de construire DD 11_____, DD 7______ et APA 12_____, hormis leurs
affirmations générales sur le fait que le département aurait admis la réalisation de
travaux de construction à l'occasion de ces autorisations de construire, les
recourants ne parviennent pas à démontrer l'utilité que la production de ces dossiers
apporterait pour la résolution du présent litige.
Le dossier comporte dès lors tous les éléments pertinents et nécessaires à l’examen
des griefs et arguments mis en avant par les parties. Partant, il n’y a pas lieu de
procéder aux mesures d’instruction requises, celles-ci n’étant au demeurant pas
obligatoires.
14.
Selon l’, le recours peut être formé pour violation du droit, y
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision
attaquée, sauf exception prévue par la loi (), non réalisée en
l’espèce.
Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les
dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit
tels que l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, le principe de la bonne
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 146 V 16 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal
fédéral 8C_706/2022 du 5 décembre 2023 consid. 6.1.3 ; Thierry TANQUEREL,
Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179).
15.
Les arguments formulés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives
seront repris et discutés dans la mesure utile (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; arrêt du
Tribunal fédéral 1C_136/2021 du 13 janvier 2022 consid. 2.1 et les références
citées), étant rappelé que, saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office et
que s’il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, il n’est lié ni par les
motifs invoqués par celles-ci (), ni par leur argumentation juridique
(ATA/1331/2023 du 12 décembre 2023 consid. 3).
16.
Les recourants prétendent que leur projet aurait dû être autorisé par le département
par voie dérogatoire, se prévalent des et . Ils sont également d'avis
que le département aurait dû prendre en considération les règles relatives à la zone
de hameau et des habitats traditionnellement dispersés, ainsi que celles relatives au
plan de site du hameau de E______.
- 18/46 -
A/3362/2024
17.
L' prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone
(al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let. b). Selon l'art. 1 al. 1 let. a de la loi
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05),
nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout
ou partie une construction ou une installation. De même n'est-il pas possible de
modifier, même partiellement, le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation,
la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation sans
autorisation (al. 1 let. b). Le changement d’affectation d’un ouvrage est considéré
comme une transformation soumise par le droit fédéral à autorisation de construire
( ; Alexander RUCH, in : Heinz Aemisegger et al. [éd.],
Commentaire LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure,
Genève/Zurich/Bâle 2020, n. 42 ad ). Le droit cantonal a repris ce
principe à l’.
18.
La procédure d’autorisation doit permettre à l’autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses
réglementations applicables (ATF 139 II 134 consid. 5.2 ; 123 II 256 consid. 3
; 119 Ib 222 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020
consid. 6.1).
Dès que les conditions légales sont réunies, le département est tenu de délivrer
l'autorisation de construire (). Aucun travail ne doit toutefois être
entrepris avant que l'autorisation n'ait été délivrée ().
19.
Selon l’, précisé par les et 20 al. 1 de la loi d'application
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (L 1 30 - LaLAT),
sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations
qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture.
20.
En matière d’aménagement, les zones à protéger comprennent les localités
typiques, les lieux historiques et les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1
LAT).
21.
Les zones protégées constituent des périmètres délimités à l’intérieur d’une zone à
bâtir ordinaire ou de développement et qui ont pour but la protection de
l’aménagement et du caractère architectural des quartiers et localités considérés
(art. 12 al. 5 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30).
22.
La LPMNS a notamment pour but de préserver l’aspect caractéristique du paysage
et des localités, les immeubles et les sites dignes d’intérêt, ainsi que les beautés
naturelles ().
23.
Conformément à l', sont protégés les sites et paysages, espèces
végétales et minéraux qui présentent un intérêt biologique, scientifique, historique,
esthétique ou éducatif (al. 1). Constituent notamment des sites les ensembles bâtis
- 19/46 -
A/3362/2024
qui méritent d'être protégés pour eux-mêmes ou en raison de leur situation
privilégiée (al. 2 let. b).
24.
Selon l', le Conseil d’État peut édicter les dispositions nécessaires à
l’aménagement ou à la conservation d’un site protégé par l’approbation d’un plan
de site assorti, le cas échéant, d’un règlement (al. 1). Ces plans et règlements
déterminent notamment : a) les mesures propres à assurer la sauvegarde ou
l’amélioration des lieux, telles que : maintien de bâtiments existants, alignement
aux abords de lisières de bois et forêts ou de cours d’eau; angles de vue, arborisation
; b) les conditions relatives aux constructions, installations et exploitations de toute
nature (implantation, gabarit, volume, aspect, destination) ; c) les cheminements
ouverts au public ainsi que les voies d’accès à un site ou à un point de vue ; d) les
réserves naturelles ().
25.
Le plan de site, qualifié de plan d'affectation spécial, déploie des effets
contraignants pour les particuliers ( ; arrêt du Tribunal fédéral
1P.801/1999 du 16 mars 2000 ; ATA/636/2015 du 16 juin 2015 consid. 2 ;
ATA/786/2014 du 7 octobre 2014 ; Thierry TANQUEREL, La participation de la
population à l'aménagement du territoire, 1988, p. 260).
26.
Le règlement du plan de site n° 4______ prévoit, en son article premier, que le plan
de site et son règlement ont notamment pour but de protéger le hameau de E______
et de permettre sa transformation en respectant l’échelle et le caractère de ses
constructions, ainsi que le site environnant. Son périmètre comprend des terrains
situés pour partie en zone de hameaux et pour partie en zone agricole (art. 2 al. 1).
L’art. 3 de ce règlement précise que le plan désigne les bâtiments maintenus, en
raison de leur qualité architecturale ou historique ou de leur appartenance à un
ensemble digne d’intérêt (al. l). Les bâtiments maintenus peuvent faire l’objet de
travaux d’entretien ou de transformation nécessaires à une adaptation des locaux, à
un changement d'affectation, à une amélioration du confort ou à la valorisation des
énergies renouvelables et aux économies d'énergie. Les structures porteuses de
même que les éléments dignes de protection doivent être sauvegardés (al. 2).
L'art. 4 du règlement indique que les autres bâtiments peuvent être transformés,
faire l'objet d'un agrandissement mineur ou être reconstruits dans la même
implantation et le même gabarit.
Selon son art. 8, dans tous les cas, l'architecture, notamment le gabarit, le volume,
l'échelle, les matériaux et les teintes des constructions doivent s'harmoniser avec le
caractère du hameau.
À titre exceptionnel, si les circonstances le justifient et que cette mesure ne porte
pas atteinte au but général poursuivi par le règlement, le département, sur préavis
favorable de la commune et de la CMNS, peut déroger aux dispositions du
règlement (art. 10 du règlement).
27.
La LPMNS institue la CMNS, qui comporte trois sous-commissions (architecture,
monuments et antiquités, nature et sites) et dont la compétence est codifiée dans le
- 20/46 -
A/3362/2024
règlement d’application de la loi sur la protection des monuments, de la nature et
des sites du 29 mars 2023 (RPMNS - L 4 05.01 ; ).
28.
La CMNS, qui participe à l’élaboration des plans de site (cf. ), donne
son préavis sur tous les objets qui, en raison de la matière, sont de son ressort. Elle
se prononce en principe une seule fois sur chaque demande d’autorisation, les
éventuels préavis complémentaires étant donnés par l’office du patrimoine et des
sites par délégation de la commission (), étant noté que le SMS
est une subdivision de cet office à teneur de l’organigramme du département. La
CMNS peut proposer toutes mesures propres à concourir aux buts de la présente loi
().
29.
Selon l’, la CMNS donne son préavis sur tout projet de travaux
concernant un immeuble situé dans le périmètre d’un plan de site, sous réserve de
l’al. 5 (al. 2 let. g). Il appartient au département de la saisir ou de saisir les sous-
commissions concernées des projets pour lesquels un préavis ou des propositions
sont requis en application de l’al. 2. Lorsqu’un préavis est exprimé par une sous-
commission, il vaut préavis de la commission (al. 4). Lorsqu’une demande
d’autorisation de construire est soumise à la procédure accélérée au sens de l’art. 3,
al. 7 LCI, l’office du patrimoine et des sites est compétent pour rendre le préavis, à
l’exception des demandes d’autorisation portant sur un immeuble classé (al. 5).
30.
En l'espèce, dans la mesure où le projet vise la régularisation d'une transformation
d’un hangar agricole en atelier de sérigraphie, il ne constitue pas une construction
conforme à la zone agricole ( et ainsi que 20 al. 1 LaLAT) si bien
qu’aucune autorisation ordinaire ne saurait être délivrée. En tout état, si le projet se
situe proche de la zone de hameau du village de E______, la parcelle litigieuse n'est
pas comprise dans une telle zone selon les données librement accessibles sur le
SITG, mais uniquement en zone agricole. Il convient dès lors d’examiner si l’octroi
d’une autorisation dérogatoire fondée sur les et, en particulier sur
l’, est envisageable.
31.
Les conditions de dérogation pour des constructions hors de la zone à bâtir, à l'instar
de la zone agricole, sont prévues par le droit fédéral (art. 24 à 24d LAT). Ces
dispositions sont complétées ou reprises par les , et .
32.
En vertu de l', des autorisations peuvent être délivrées pour des
nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si
l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est
imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose
(let. b).
33.
À Genève, selon l’, qui correspond à l' (cf. arrêts du
Tribunal fédéral 1A.196/2006 du 12 mars 2007 consid. 5.3 ; 1A.69/2004 du 11 août
2004 consid. 2.1), hors des zones à bâtir, en dérogation à l’, une
autorisation ne peut être délivrée pour une nouvelle construction ou installation ou
pour tout changement d’affectation que si l’emplacement de la construction prévue
- 21/46 -
A/3362/2024
est imposé par sa destination (let. a) et si elle ne lèse aucun intérêt prépondérant,
notamment du point de vue de la protection de la nature et des sites et du maintien
de la surface agricole utile pour l’entreprise agricole (let. b).
34.
Selon la jurisprudence, l’implantation d’une construction est imposée par sa
destination au sens de l’, lorsqu’un emplacement hors de la zone
à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l’exploitation d’une
entreprise, la nature du sol ou lorsque l’ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour
des motifs particuliers. Il suffit que l’emplacement soit relativement imposé par la
destination: il n’est pas nécessaire qu’aucun autre emplacement n’entre en
considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et
objectifs qui laissent apparaître l’emplacement prévu plus avantageux que d’autres
endroits situés à l’intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2 ; 136 II
214 consid. 2.1 et les références citées ; plus récemment arrêt 1C_231/2018 du 13
novembre 2018 consid. 2.1). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à
l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf.
ATF 136 II 214 consid. 2.1 ; 129 II 63 consid. 3.1 ; encore récemment arrêts
1C_74/2018 du 12 avril 2019 consid. 2.1 et 1C_39/2017 du 13 novembre 2017
consid. 3.1). L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de
l'emplacement implique une pesée de l'ensemble des intérêts en présence, pesée qui
se recoupe avec celle imposée par l' (ATF 141 II 245 consid.
7.6.2). L’application du critère de l’ doit toutefois être stricte, dès
lors que cette disposition contribue à l’objectif de séparation du bâti et du non-bâti
(ATF 124 II 252 consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_276/2021 du 17 mars
2022 consid. 4.1 et les références citées).
35.
L'implantation d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des
nuisances qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (cf. par exemple ATF
118 Ib 17). Toute immission ne permet toutefois pas de considérer l'implantation
d'une construction comme imposée négativement par sa destination : encore faut-il
que son ampleur dépasse sensiblement celle qui serait habituelle et réputée tolérable
dans une zone à bâtir (Rudolf MUGGLI, in Heinz AEMISEGGER/Pierre
MOOR/Alexander RUCH/Pierre TSCHANNEN, Commentaire pratique LAT :
Construire hors zone à bâtir, 2017, p. 180 n. 14 ad ). Compte tenu des
multiples possibilités d'utilisation des zones à bâtir existantes, on ne saurait
admettre que dans des cas tout à fait exceptionnels que l'implantation d'une
construction est imposée négativement par sa destination du fait de l'absence d'une
zone à bâtir appropriée (Rudolf MUGGLI, op. cit. p.180 n. 15 ad ).
36.
La pesée des intérêts exigée par l' comprend en outre, selon l'art.
3 OAT, la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet.
Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même
(notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions
dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts, la protection des
lieux d'habitation), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales
- 22/46 -
A/3362/2024
(LPE, LPN, LFo, OPB, OPAir) ; les intérêts privés sont également pris en compte
(ATF 134 II 97 consid. 3.1 ; 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.2.1). L'autorité doit ensuite apprécier ces
intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des
implications qui en résultent. La pesée des intérêts proprement dite tient compte,
dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence et doit être
motivée ( ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_877/2013 du 31 juillet 2014
consid. 3.2.1).
37.
Il ne suffit pas que les activités prévues ne contredisent pas la finalité de la zone,
mais il doit exister un lien étroit avec cette finalité (ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, Aménagement du territoire, construction et expropriation, 2001, p. 227
et les références citées). Ainsi, la jurisprudence a retenu qu’une installation de
téléphonie mobile relevait de l'infrastructure, au même titre, par exemple, qu'un mât
d'éclairage, un transformateur électrique, une conduite de transport de fluides et
était donc admissible, s'agissant de sa destination, dans n'importe quelle zone
constructible, donc également dans la zone villas (arrêt du Tribunal fédéral
1A.280/2004 du 27 octobre 2005 consid. 3.7.1 ; ATA/24/2014 du 14 janvier 2014
consid. 8a ; ATA/117/2011 du 15 février 2011 ; ATA/595/2007 du 20 novembre
2007). De même, un centre collecteur de déchets (verre, huiles, piles, fer-blanc,
aluminium) a également été reconnu comme conforme à la zone d’habitation (arrêt
du Tribunal administratif du canton de Berne du 11 mars 1991 in JAB 1992 p. 14
consid. 2).
38.
Selon l', dans les territoires à habitat traditionnellement dispersé
qui sont désignés dans le PDCn et dans lesquels, compte tenu du développement
spatial souhaité, l’habitat permanent doit être renforcé, les cantons peuvent
autoriser, au titre de constructions dont l’implantation est imposée par leur
destination (): les changements d’affectation, à des fins
d’habitation sans rapport avec l’agriculture, de constructions existantes comportant
des logements, si la construction après transformation est habitée à l’année (let. a);
les changements d’affectation de constructions ou de complexes de bâtiments
existants comportant des logements, à des fins servant le petit artisanat et le
commerce local (p. ex. les fromageries, les entreprises de transformation du bois,
les ateliers mécaniques, les serrureries, les commerces de détail, les cafés); la partie
réservée à l’artisanat ou au commerce ne doit en règle générale pas occuper plus de
la moitié de la construction ou du complexe de bâtiments existants (let. b).
Les territoires à habitat traditionnellement dispersé englobent les petites maisons
construites à l’extérieur des villages et destinées à la frange paysanne modeste qui
exploitait le lopin de terre avoisinant, expliquant ainsi la distance entre les
bâtiments. Ces habitations sont à la fois représentatives du monde agricole au
tournant du XIXe siècle et caractéristiques du paysage de certaines régions, tels
l’Appenzell ou le Toggenburg (David BOULAZ, La protection du paysage dans la
perspective de l'aménagement du territoire, 2017 p. 501 s.)
- 23/46 -
A/3362/2024
39.
Cette disposition donne la faculté aux cantons d'octroyer certaines dérogations dans
les territoires à habitat traditionnellement dispersé qui sont désignés dans le plan
directeur cantonal. Elle n'a pas d'effet contraignant pour les cantons et n'instaure
aucun droit subjectif pour les propriétaires qui pourraient être concernés (arrêt du
Tribunal fédéral 1A.20/2005 du 4 août 2005 consid. 4).
40.
L' prévoit que les cantons peuvent autoriser, au titre de
constructions dont l’implantation est imposée par leur destination, les changements
d’affectation de constructions existantes, protégées en tant qu’éléments
caractéristiques du paysage: si le paysage et les constructions forment un ensemble
digne de protection et qu’ils ont été placés sous protection dans le cadre d’un plan
d’affectation (let. a) ; si l’aspect dudit paysage dépend du maintien de ces
constructions (let. b); si la conservation à long terme de ces constructions ne peut
être assurée d’une autre manière (let. c), et si le plan directeur cantonal définit les
critères permettant de juger si les paysages et les constructions sont dignes de
protection (let. d).
Des autorisations ne peuvent être délivrées sur la base du présent article que si
l’aspect extérieur et la structure architecturale de la construction demeurent
inchangés pour l’essentiel ().
Une autorisation fondée sur l’al. 2 devient caduque si la construction ou, pour autant
que cela relève de la responsabilité du propriétaire, le paysage environnant n’est
plus digne de protection ().
En cas de modification illégale apportée dans un paysage au sens de l’al. 2, une
autorité cantonale veille à ce qu’une décision de remise en état conforme au droit
soit prise et exécutée ().
41.
Selon l’, le changement d’affectation de constructions et
d’installations situées hors des zones à bâtir et jugées dignes d’être protégées peut
être autorisé à condition que celles-ci aient été placées sous protection par l’autorité
compétente (let. a) et que leur conservation à long terme ne puisse être assurée
d’une autre manière (let. b). Cette disposition vise à éviter que des constructions
qui contribuent de manière décisive à façonner le paysage ou qui sont
particulièrement précieuses du point de vue de la protection des monuments ou de
l’histoire culturelle ne tombent en ruine ou ne soient démolies (Message du Conseil
fédéral concernant une révision partielle de la LAT du 22 mai 1996, FF 1996 III p.
513 ss, en particulier p. 542).
Les bâtiments qui doivent faire l’objet d’un changement d’affectation au sens de
l’ doivent répondre à des exigences particulières. Cette disposition
exige en effet que les constructions ou installations – dont le changement
d’affectation est requis – soient formellement mises sous protection en tant qu’objet
individuel digne de protection ; la protection doit être accordée au plus tard au
moment où l’autorisation dérogatoire est délivrée (Bernhard WALDMANN / Peter
HÄNNI, Stämpflis Handkommentar, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 13 ad
- 24/46 -
A/3362/2024
). De plus, elles doivent être matériellement dignes de protection en
tant qu’objets individuels (Message du 22 mai 1996 relatif à une révision partielle
de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, FF 1996 III p. 513 ; Peter HÄNNI,
Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht, 7ème éd. 2022, p. 223 s. ;
Chantal DUPRÉ, in : Heinz Aemisseger et al. [éd.], Commentaire LAT VLP-
ASPAN, Genève/Zurich/Bâle 2010, n. 23 ad ). Ces conditions sont
cumulatives.
La nécessité de protection peut résulter de la valeur intrinsèque d’un bâtiment (objet
isolé d’une qualité remarquable) ou d’un ensemble de bâtiments (cf. Rudolf
MUGGLI, op. cit, n. 23 ad ). Cette valeur propre est déterminée par le
type de construction, la qualité architecturale, les techniques artisanales, l’état de
conservation, l’âge et la rareté de l’objet. La doctrine dominante soutient que la
construction doit également être mise sous protection si elle présente une valeur de
situation supérieure à la moyenne, laquelle s’apprécie du point de vue du paysage
environnant. En revanche, il ressort des considérants du Tribunal fédéral dans
l’ATF 147 II 465 qu’une éventuelle valeur de situation importante ne permet pas à
une construction d’être protégée si elle ne dispose pas d’une valeur intrinsèque
notable. Il est donc nécessaire que la construction soit matériellement digne de
protection en tant qu’objet unique. Pour les constructions qui ne présentent,
isolément, pas de valeur particulière, mais qui forment avec le paysage un ensemble
digne de protection, un changement d’affectation, aux conditions de l’art. 39 al. 2 à
5 OAT, est envisageable (ATF 147 II précité 4.3.1 ; Rudolf MUGGLI, op. cit., n.
24 ad ).
42.
La protection des ouvrages dignes de protection au sens de l’ est
régie par le droit cantonal (arrêt 1A.208/2006 du 24 mai 2007 consid. 4.3).
Contrairement à la procédure prévue à l’, le droit fédéral ne
contient pas d’exigences procédurales à cet égard. Selon l’, il est
néanmoins nécessaire que la protection matérielle du bâtiment soit déterminée dans
une procédure formelle selon des critères techniques objectifs. Il convient dès lors,
en cas d’octroi d’une autorisation dérogatoire, d’examiner si la protection de la
construction dont le changement complet d’affectation est envisagé est
matériellement justifiée au sens de l’ (cf. ) et ceci
même si la décision formelle de protection est déjà juridiquement contraignante
(ATF 147 II 465 précité consid. 4.3.2 et les réf. citées). L’ se
réfère aux constructions et installations existantes qui sont considérées comme
dignes de protection en raison de leur valeur architecturale, historique, culturelle ou
paysagère et qui sont reconnues comme telles.
Cette disposition se distingue de l', qui s'applique aux constructions
existantes qui méritent d'être protégées en raison de leurs caractéristiques
paysagères. Dans ce cas, les bâtiments et le paysage doivent être protégés en tant
qu'unité et faire l'objet de mesures de protection dans le cadre de la planification de
l'utilisation. Le plan directeur cantonal définit les critères pour les paysages dignes
- 25/46 -
A/3362/2024
de protection. Cette disposition poursuit donc un autre objectif de protection que
celui des constructions individuelles dignes de protection ().
L’exigence voulue que les objets concernés soient matériellement dignes de
protection exclut du champ d’application de l’ les constructions
qui ne présentent aucune valeur propre ou aucune valeur de situation particulière,
constatée sur la base de critères objectifs (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 23 ad art.
24d LAT).
Aussi ne saurait-on placer sous protection les innombrables constructions sises hors
de la zone à bâtir à la seule fin de les utiliser de façon plus lucrative. En cela, la
compétence des cantons est limitée, dans la mesure où elle ne saurait conduire à
une violation de l’interdiction de construire hors de la zone à bâtir. L’importance
d’une construction peut découler de critères relevant soit de la protection du
patrimoine bâti (objet isolé d’une qualité remarquable), soit de la protection du
paysage (ensemble formé par un paysage digne de protection et les constructions
qui le caractérisent) (Rudolf MUGGLI, op. cit., n . 23)
43.
Dans son arrêt du 27 février 2023 (1C_119/2022), le Tribunal fédéral a rappelé que
le devoir de vérifier, au stade de la procédure d'autorisation de construire, si la
protection se justifie matériellement vaut également lorsque la mise sous protection
formelle est déjà en force. Le droit fédéral ne prévoit pas de prescriptions
procédurales pour la reconnaissance du caractère digne de protection au sens de
l' et la mise sous protection formelle est régie par le droit
cantonal. Tout au plus est-il nécessaire que la valeur de protection soit établie dans
le cadre d'une procédure formelle selon des critères objectifs et techniques. Aussi,
cette procédure formelle s'inscrivant dans le cadre du droit cantonal uniquement, un
nouvel examen à la lumière du droit fédéral est nécessaire dans la procédure
d'autorisation de construire dérogatoire, afin de déterminer si la protection de la
construction se justifie matériellement au sens de l'. Compte
tenu des effets considérables sur la séparation entre le territoire constructible et non
constructible, les exigences matérielles du caractère digne de protection étaient
relativement restrictives, l'objet devant présenter une qualité exceptionnelle. Dans
ce contexte, un simple renvoi au plan de protection du site ne valait pas contrôle de
l'applicabilité de l' au bâtiment en cause (ATF 147 II 465 consid. 4.3.2
et les références citées).
44.
Le changement d’affectation de l’ ne concerne pas seulement les
bâtiments d’habitation, mais aussi tous les types de constructions existantes, en
particulier les bâtiments agricoles et industriels, indépendamment de leur
conformité à l’affectation de la zone ou de leur localisation. Il est toutefois
nécessaire que les constructions concernées se trouvent légalement en dehors des
zones à bâtir, qu’elles soient encore utilisables, c’est-à-dire que les structures
porteuses, les sols et le toit soient en majeure partie intacts (arrêts 1C_617/2019 du
27 mai 2020 consid. 5.1, 1C_204/2019 précité consid. 2.2). Il peut donc s’agir
d’étables, de granges, de mayens, de chalets d’alpage, de fours, de bâtiments
- 26/46 -
A/3362/2024
destinés au séchage du tabac, de moulins ou de lavoirs (Message du Conseil fédéral
concernant une révision partielle de la LAT du 22 mai 1996, FF 1996 III p.542),
qu’ils apparaissent comme objets individuels ou comme groupes de constructions.
45.
Pour que l’ soit applicable, il faut en outre prouver que la
conservation durable de la construction ou de l’objet ne peut pas être assurée
autrement que par un changement d’affectation. À cet égard, la réglementation ne
confère pas forcément au propriétaire le droit de réaffecter l’ensemble du volume
de la construction protégée à un usage – par exemple d’habitation – non conforme
à l’affectation de la zone. S’il suffit par exemple d’aménager la moitié du volume
bâti en espace habitable pour assurer la protection de la construction, il n’est pas
admissible d’en réaffecter la totalité. Il convient en outre de prévoir certaines
surfaces utiles secondaires (espaces de rangement et autres), sans quoi les besoins
correspondants nécessiteraient tôt ou tard d’empiéter sur les abords de la
construction protégée et, ainsi, de leur porter atteinte (Rudolf MUGGLI, op. cit.,
25).
Si ces conditions sont remplies, les bâtiments d'exploitation peuvent, dans certaines
circonstances, être transformés à des fins d'habitation. De plus, les bâtiments
existants peuvent également être réaffectés à un usage artisanal ou commercial. Le
législateur fédéral s'est soucié du fait que cette disposition puisse déclencher un
développement incontrôlé de la construction hors de la zone à bâtir. Selon le
message du Conseil fédéral, cela paraissait très peu probable, et cela pour deux
raisons ; premièrement, les constructions et installations répondant aux exigences
du 2ème alinéa ne sont pas très nombreuses ; deuxièmement, un changement
complet d'affectation ne peut être autorisé que si les autres conditions strictes fixées
au 3e alinéa sont également remplies (Message du 22 mai 1996 relatif à une révision
partielle de la LAT, FF 1996 513 ch. 208.3).
La séparation entre terrains constructibles et terrains non constructibles étant
imposée par la Constitution, les autorités compétentes sont tenues d'appliquer
rigoureusement ces critères. Il importe donc d'examiner avec soin dans chaque cas
si ces conditions sont réellement remplies (Message du 22 mai 1996, FF 1996 513
ch. 208.4).
46.
Tout comme l’, l’ concrétise la garantie de la situation
acquise découlant de la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999, [Cst. - RS 101] ; arrêt 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1 ;
Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 11 ad ). Il en découle que, pour bénéficier
de la protection de la situation acquise, la construction concernée doit être utilisable
conformément à sa destination (arrêt 1C_204/2019 du 8 avril 2020 consid. 2.2), ce
qui exclut que des ruines soient transformées en des constructions à nouveau
utilisables (Rudolf MUGGLI, op.cit., n. 16 ad ). L’
exprime également cette préoccupation, vu que la locution « bâtiments d’habitation
agricoles conservés dans leur substance » renvoie au principe – également
applicable dans le cas de l’ – voulant que les bâtiments à réaffecter
- 27/46 -
A/3362/2024
puissent encore être utilisés conformément à leur destination (Rudolf MUGGLI, op.
cit., n. 13 ad ). Cette exigence vaut aussi pour l’alinéa 2 de cette
disposition, car les conditions d’autorisation découlent aussi de la protection de la
situation acquise (ATF 147 II précité consid. 4.2.1).
47.
Le 1er mai 2014 est entrée en vigueur la révision partielle de la LAT du 15 juin
2012, qui met l’accent sur une densification dans les zones à bâtir déjà construites
(art. 1 al. 1bis et art. 3 al. 3 let. a bis LAT; ATF 145 II 83 consid. 5.2.2). Cet objectif
doit être réalisé en priorité dans les zones à bâtir et l’extension de celles-ci doit être
limitée, raison pour laquelle la densification ne peut pas être déplacée sans raison
convaincante dans la zone non urbanisée.
En outre, la délimitation de nouvelles zones à bâtir accroît la pression sur les zones
non urbanisées. Compte tenu du nombre élevé d’objets potentiels à réaffecter en
dehors des zones à bâtir et du risque important de mitage qui en découle, le Tribunal
fédéral pose des obstacles importants à la réaffectation à des fins d’habitation de
bâtiments initialement inhabités (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 11).
48.
Les conditions strictes de l’art. 24d al. 3 let. a à e LAT doivent également être
remplies pour l’octroi d’une dérogation. Il est notamment exigé que la construction
ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête à
l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de remplacement
que n’imposerait aucune nécessité (let. a). En outre, l’aspect extérieur et la structure
architecturale du bâtiment doivent demeurer, pour l’essentiel, inchangés (let. b) et
aucun intérêt prépondérant ne doit s’y opposer (let. e).
49.
En droit genevois, conformément à l’, le département délivre les
autorisations visant le maintien de l’habitation sans rapport avec l’agriculture ou le
changement complet d’affectation de constructions ou installations dignes d’être
protégées au sens et aux conditions fixées à l’ (al. 1). Constituent des
mesures de protection au sens de l’, celles qui sont prévues
par la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites, du 4 juin 1976
(LPMNS - L 4 05), à savoir (al. 2) le classement (let. a) ; la mise à l'inventaire, dans
les limites fixées par le règlement d'application de la présente loi (let. b), le maintien
par un plan de site (al. 3).
50.
La délivrance d’autorisations de construire demeure de la compétence exclusive du
département à qui il appartient de statuer en prenant en compte tous les intérêts en
présence (ATA/259/2020 du 3 mars 2020 consid. 4b).
51.
Selon le système prévu par la LCI, les préavis des communes, des départements et
des organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif. L'autorité de décision,
qui n'est pas liée par ces préavis, reste libre de s'en écarter pour des motifs pertinents
et en raison d'un intérêt public supérieur (). Néanmoins, lorsque la
consultation d'une instance de préavis est imposée par la loi, son préavis a un poids
certain dans l'appréciation qu'est amenée à effectuer l'autorité de recours et il
convient de ne pas le minimiser (ATA/456/2022 du 3 mai 2022 consid. 4b;
- 28/46 -
A/3362/2024
ATA/659/2017 du 13 juin 2017 consid. 4b ; ATA/318/2017 du 21 mars 2017
consid. 8c).
52.
Le tribunal de céans observe une certaine retenue pour éviter de substituer sa propre
appréciation à celle des commissions de préavis pour autant que l’autorité inférieure
suive l’avis de celles-ci. Les autorités de recours se limitent à examiner si le
département ne s’écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de
l’autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un
jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de
protection fixés par la loi (ATA/332/2022 du 29 mars 2022 consid. 4b ;
ATA/1098/2019 du 25 juin 2019 consid. 2e).
53.
De jurisprudence constante, l'autorité administrative jouit d'un large pouvoir
d'appréciation dans l'octroi de dérogations. Cependant, celles-ci ne peuvent être
accordées ni refusées d'une manière arbitraire. Tel est le cas lorsque la décision
repose sur une appréciation insoutenable des circonstances et inconciliable avec les
règles du droit et de l'équité et se fonde sur des éléments dépourvus de pertinence
ou néglige des facteurs décisifs. Quant aux autorités de recours, elles doivent
examiner avec retenue les décisions par lesquelles l'administration accorde ou
refuse une dérogation. Leur intervention n'est admissible que dans les cas où le
département s'est laissé guider par des considérations non fondées objectivement,
étrangères au but prévu par la loi ou en contradiction avec elle. Les autorités de
recours sont toutefois tenues de contrôler si une situation exceptionnelle justifie
l'octroi de ladite dérogation, notamment si celle-ci répond aux buts généraux
poursuivis par la loi, qu'elle est commandée par l'intérêt public ou d'autres intérêts
privés prépondérants ou encore lorsqu'elle est exigée par le principe de l'égalité de
traitement, sans être contraire à un intérêt public (ATA/792/2022 du 9 août 2022
consid. 6e; ATA/639/2020 du 30 juin 2020 consid. 4d).
54.
En l’espèce, le tribunal doit constater que le projet litigieux ne remplit pas les
conditions d'octroi d'une autorisation de construire dérogatoire au sens des art. 24
ss LAT ou de l'.
En effet, il est manifeste qu'aucun motif n'impose que les travaux projetés, destinés
à adapter le hangar existant afin d'y exploiter un atelier de sérigraphie, soient
entrepris à cet endroit, au sens des et 27 LaLAT. Ces éléments ne
relèvent à l'évidence pas d'une exigence technique, d'impératifs liés à l'exploitation
d'une entreprise ou encore de la nature du sol. Au contraire, ce type d'activité peut
aisément trouver sa place en zone à bâtir. Les recourants se limitent à affirmer que
la situation financière de l'entreprise ne le permettrait pas, sans toutefois le
démontrer. Il appert que la réalisation du projet à cet emplacement ne s'impose pas
pour des raisons objectives, mais relève plutôt de commodités et raisons
personnelles des recourants. De même, ces derniers ne démontrent pas que les
aménagements litigieux ne pourraient pas trouver place en zone à bâtir, notamment
en raison de nuisances causées incompatibles avec une telle zone d'affectation ni,
au demeurant, ne démontrent ou même n’allèguent qu'ils auraient cherché en vain
- 29/46 -
A/3362/2024
un autre emplacement en zone à bâtir. Leur situation n'est ainsi pas constitutive d'un
cas tout à fait exceptionnel où l'implantation est imposée négativement par sa
destination du fait de l'absence d'une zone à bâtir appropriée. Il sera également
rappelé à ce titre que, conformément à la jurisprudence précitée, l’application d’une
telle dérogation doit être stricte, dès lors que celle-ci contribue à l’objectif de
séparation du bâti et du non-bâti. Les recourants n'apportent au surplus aucun
élément permettant de retenir que le département aurait fondé sa décision sur des
motifs étrangers au but de la loi ou aurait procédé à une pesée des intérêts
insoutenable. La première des conditions cumulatives () n'est ainsi
manifestement pas remplie, ce qui exclut l'application de cette dérogation.
S'agissant de l', le canton de Genève n'a pas encore désigné
d'habitats traditionnellement groupés dans son PDCn et, quoiqu'il en soit, le hangar
litigieux n'abrite aucun logement autorisé. C'est donc en vain que les recourants se
prévalent de cette disposition.
Concernant l', s'il est vrai que le bâtiment n° 3______ est compris
dans le périmètre du plan de site du hameau de E______, ce bâtiment y est
cependant désigné comme un « autre bâtiment », par opposition aux bâtiments
identifiés comme devant être maintenus, et, selon l'art. 4 du règlement du plan de
site n°4______, celui-ci peut être transformé, faire l'objet d'un agrandissement
mineur ou être reconstruits dans la même implantation et le même gabarit, tout en
réservant les règles générales de la LCI applicables à chacune des zones auxquelles
les terrains compris dans le périmètre du plan de site appartiennent (art. 2 du
règlement du plan de site). Cet élément a d'ailleurs déjà été relevée par la CMNS
dans son préavis du 1er juillet 2024, laquelle a retenu que ce bâtiment pouvait être
démoli-reconstruit, ce qui tend à démontrer son absence d'intérêt patrimonial. Par
ailleurs, aucun autre élément du dossier n'indique que le bâtiment, son extension ou
le couvert feraient l'objet d'une protection patrimoniale particulière en tant
qu'éléments caractéristiques du paysage. Dans cette mesure, l' n'est
également pas susceptible de s'appliquer.
Il n'en va pas différemment d'une éventuelle application de l'. En effet,
le simple fait que le bâtiment n° 3______ et les éléments qui s'y rattachent soient
compris dans le périmètre d'un plan de site n° 4______ n'est pas suffisant pour leur
reconnaitre d'emblée la qualité d'objet individuel digne de protection au sens de
cette disposition. Au contraire, dès lors que le plan de site n° 4______ identifie ledit
bâtiment en tant qu'« autre bâtiment », par opposition aux bâtiments identifié
comme devant être maintenus, il ne peut qu'être retenu que ce plan ne confère pas
de protection particulière à ce hangar. À cela s'ajoute que rien n'indique que ce
bâtiment bénéficierait d'une valeur patrimoniale spécifique reconnue comme digne
de protection par le biais d'une procédure formelle selon le droit cantonal. Au
demeurant, aucun élément du dossier, notamment les photographies dudit bâtiment,
ne permet au tribunal de déceler matériellement un intérêt patrimonial particulier et
de contredire l'appréciation de l'autorité intimée. En conséquence, la dérogation de
- 30/46 -
A/3362/2024
l' n'est manifestement pas applicable en l'espèce, nonobstant la
demande de complément formulée par la CMNS dans son préavis du 1er juillet
2024.
Au surplus, aucune des autres dérogations prévues par le droit fédéral n'est
applicable au présent cas, notamment l' compte tenu des travaux
effectués par les recourants, dépassant ainsi à l'évidence les possibilités de
changement d'affectation sans travaux de transformation au sens de cette norme.
En conclusion, il résulte de ce qui précède que c'est sans commettre d'excès ou
d'abus de son pouvoir d'appréciation que le département a refusé d'accorder
l'autorisation de construire sollicitée, tant à titre ordinaire que dérogatoire.
Le grief est écarté.
55.
Les recourants font valoir que leur droit d'être entendu aurait été violé au motif que
le département ne leur aurait pas permis de se déterminer sur le contenu des préavis
défavorables avant de rendre la décision litigieuse et ne leur aurait en particulier pas
permis d'apporter les compléments demandés par la CMNS.
56.
Comme indiqué précédemment, le droit d’être entendu comprend notamment le
droit pour l’intéressé de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 285
consid. 6.3.1 ; 138 I 484 consid. 2.1 ; 138 I 154 consid. 2.3.2 ; 137 I 195 consid.
2.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_374/2018 du 15 août 2018 consid. 3.2 ;
8C_472/2014 du 3 septembre 2015 consid. 4.1 ; ATA/80/2016 du 26 janvier 2016
consid. 2 ; ATA/134/2015 du 3 février 2015 ; ATA/66/2015 du 13 janvier 2015).
Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation entraîne,
lorsque sa réparation par l’autorité de recours n’est pas possible, l’annulation de la
décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF
137 I 195 consid. 2.2 ; 135 I 279 consid. 2.6.1 ; 135 I 187 consid. 2.2 ; arrêts du
Tribunal fédéral 8C_529/2016 du 26 octobre 2016 consid. 4.2.1 ; 5A_681/2014 du
14 avril 2015 consid. 31 ; ATA/289/ 2018 du 27 mars 2018 consid. 2b). Ce moyen
doit dès lors être examiné en premier lieu (ATF 137 I 195 consid. 2.2).
Le contenu du droit d’être entendu et les modalités de sa mise en œuvre sont
déterminés en premier lieu par les dispositions de droit cantonal de procédure (arrêt
du Tribunal fédéral 8C_615/2016 du 15 juillet 2017 consid. 3.2.1 et les références
citées ; ATA/289/ 2018 du 27 mars 2018 consid. 2b). Il est concrétisé à l’art. 41
LPA, selon lequel les parties ont le droit d’être entendues par l’autorité compétente
avant que ne soit prise une décision.
Le droit d’être entendu sert non seulement à établir correctement les faits, mais
constitue également un droit indissociable de la personnalité garantissant à un
particulier de participer à la prise d’une décision qui touche sa position juridique. Il
comprend, en particulier, le droit pour la personne concernée de s’expliquer avant
- 31/46 -
A/3362/2024
qu’une décision ne soit prise à son détriment, de fournir des preuves pertinentes
quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de
participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos. En tant que droit de participation, le droit d’être entendu
englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu’elle
puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 138 II
252 consid. 2.2 ; 138 I 484 consid. 2.1 ; 138 I 154 consid. 2.3.2 ; 137 I 195 consid.
2.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_472/2014 du 3 septembre 2015 consid. 4.1 ;
ATA/80/2016 du 26 janvier 2016 consid. 2). L’étendue du droit de s’exprimer ne
peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des
intérêts concrètement en jeu. L’idée maîtresse est qu’il faut permettre à une partie
de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATA/778/2018
du 24 juillet 2018 consid. 3a et les références citées).
57.
La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit
d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même pouvoir
d'examen que l'autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 142 II 218 consid.
2.8.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_240/2017 du 11 décembre 2018 consid. 3.2 ;
1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1). Elle dépend toutefois de la gravité et de
l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle
peut cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi
constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la
procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_556/2017
du 5 juin 2018 consid. 2.1) En outre, la possibilité de recourir doit être propre à
effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir
le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi
efficacement qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision
litigieuse (ATA/802/2020 du 25 août 2020 consid. 4c et les références cités).
58.
Aux termes de l', l'autorité établit les faits d'office. Elle n'est pas limitée
par les allégués et les offres de preuves des parties. À teneur de l',
l'autorité réunit les renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder
sa décision. Elle apprécie les moyens de preuve des parties.
Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité
définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment
prouvés. Cette maxime oblige notamment les autorités compétentes à prendre en
considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au
dossier (ATA/1192/2015 du 3 novembre 2015). Par ailleurs, en procédure
administrative, la constatation des faits est gouvernée par le principe de la libre
appréciation des preuves (ATF 139 II 185 consid. 9.2 p. 197 ; 130 II 482 consid.
3.2 p. 485 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_119/2017 du 19 mai 2017 consid. 2.2.2 ;
2C_668/2011 du 12 avril 2011 consid. 3.3 ; ATA/383/2017 du 4 avril 2017 ;
ATA/991/2016 du 22 novembre 2016). Le juge forme ainsi librement sa conviction
en analysant la force probante des preuves administrées et ce n'est ni le genre, ni le
- 32/46 -
A/3362/2024
nombre des preuves qui est déterminant, mais leur force de persuasion
(ATA/991/2016 précité).
59.
En l'espèce, si les recourants n'ont certes pas eu l'occasion de se déterminer sur les
différents préavis défavorables et n'ont pas pu transmettre les éléments
supplémentaires demandés par la CMNS, il convient de garder à l'esprit que dans
le système de la LCI, les préavis n'ont par principe qu'un caractère consultatif,
hormis les cas où la loi exige la consultation de certaines instances de préavis (art.
3 al. 3 LCI). À ce sujet, il ne faut également pas perdre de vue qu'il s'agit d'une
tentative de régularisation d'une transformation d'un hangar agricole en atelier de
sérigraphie, de sorte qu'il était manifeste que ce projet nécessiterait une autorisation
de construire dérogatoire, ce que les recourants ne contestent au demeurant pas. Or,
dans le cadre de la première circulation, plusieurs instances de préavis, notamment
la DAC, l'OU et l'OCAN ont relevé que le projet, outre le fait de ne pas être
conforme à la zone, ne pourrait pas remplir les conditions d'une autorisation de
construire dérogatoire, notamment sous l'angle de l', vu les importants
travaux réalisés sur le hangar. Même si les recourants avaient eu la possibilité de se
déterminer sur le contenu des préavis défavorables rendus ou de proposer des
compléments tels que requis par la CMNS, uniquement pour que cette commission
puisse se déterminer en pleine connaissance de cause sur un éventuel octroi d'une
dérogation au sens de l', comme vu précédemment, l'octroi d'une telle
dérogation n'est en l'espèce pas possible. On peut donc raisonnablement affirmer
qu'une nouvelle consultation de la CMNS n'aurait pas permis une issue différente
dans le traitement du dossier étant précisé que si l'application de l' est
manifestement exclue, un préavis de cette commission n'est pas obligatoire. Le
département pouvait ainsi mettre un terme à l'instruction du dossier, sans violer le
droit d'être entendu de la recourante ni son devoir d'instruction d'office, et pouvait
dès lors se dispenser de requérir la production des différents compléments sollicité
par la CMNS, en procédant à une appréciation anticipée des preuves et par
économie de procédure.
Quoi qu'il en soit, même à admettre une violation du droit d'être entendu, les
recourants ont été à même de formuler leurs griefs à l'égard de la décision querellée
en toute connaissance de cause devant le tribunal de céans, de sorte qu'une
éventuelle violation de leur droit d'être entendu aurait, de toute façon, été guérie.
Le grief sera donc écarté.
60.
Les recourants prétendent également que la décision de refus violerait le principe
de proportionnalité, notamment en raison de l'absence de nuisances liées à
l'exploitation de l'atelier de sérigraphie et sur son invisibilité dès lors qu'elle s'exerce
uniquement à l'intérieur du volume bâti. Ils arguent également une violation du
principe de la bonne foi et du principe d'égalité de traitement.
61.
Une mesure viole le principe de la proportionnalité garanti par les et 36
Cst. notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport
- 33/46 -
A/3362/2024
raisonnable avec celui-ci et les intérêts compromis (ATF 142 I 49 consid. 9.1 ; 130
I 65 consid. 3.5.1 et les arrêts cités).
Traditionnellement, ledit principe se compose de trois critères : l’aptitude - qui
exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, la nécessité - qui
impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui porte l’atteinte
la moins grave aux intérêts privés - et la proportionnalité au sens étroit - qui met en
balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat
escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 147 IV 145 consid. 2.4.1 ; 146 I
70 consid. 6.4 ; 143 I 403 consid. 5.6.3 ; 142 I 76 consid. 3.5.1 ; 136 IV 97 consid.
5.2.2 ; ATA/111/2024 du 30 janvier 2024 consid. 4.1.3).
62.
Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé
aux et ., exige que l’administration et les administrés se comportent
réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir
de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage
des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49
consid. 8.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_596/2022 du 8 novembre 2022 consid.
8.1 ; 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1). Si les et . exigent
que l’administration se comporte de manière loyale, ce comportement est également
attendu des administrés (ATF 129 II 361 consid. 7.1; arrêt du Tribunal fédéral
1C_534/2009 du 2 juin 2010 consid. 2.2 ; ATA/19/2016 du 12 janvier 2016 consid.
7b).
63.
A certaines conditions, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la
confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a
réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l’administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; 141 V 530 consid. 6.2
; arrêts du Tribunal fédéral 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 5.1 ; 1C_626/
2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1 ; 2C_136/2018 du 24 septembre 2018 consid.
3.2). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures
administratives,
les
décisions,
les
déclarations
et
comportements
de
l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement
leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître
(arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 consid. 2.2.1 ;
ATA/663/2023 du 20 juin 2023 consid. 3.9 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de
droit administratif, 2018, p. 193 s n. 569 s.).
Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les
autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions
cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit
avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité
ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée
n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du
renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des
dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que
- 34/46 -
A/3362/2024
la réglementation n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a
été faite (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1 ; 143 V 341 consid. 5.2.1 ; 141 I 161 consid.
3.1 ; 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_204/2022 du 21 mars
2023 consid. 5.1).
Le droit à la protection de la bonne foi peut également être invoqué en présence
simplement d’un comportement de l’administration, notamment en cas de silence
de l’autorité dans une situation de fait contraire au droit, pour autant que celui-ci
soit susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime
(ATF 129 II 361 consid. 7.1 ; 129 I 161 consid. 4.1; arrêt du Tribunal fédéral
2C_458/2022 du 30 septembre 2022 consid. 4.1).
La précision que l’attente ou l’espérance doit être « légitime » est une autre façon
de dire que l’administré doit avoir eu des raisons sérieuses d’interpréter comme il
l’a fait le comportement de l’administration et d’en tirer les conséquences qu’il en
a tirées (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_458/2022 du
30 septembre 2022 consid. 4.1). Tel n’est notamment pas le cas s’il apparaît, au vu
des circonstances, qu’il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification
du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l’autorité (ATF 134
I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid.
5.1 ; ATA/591/2023 du 6 juin 2023 consid. 5.2).
64.
Une décision viole le principe de l’égalité de traitement consacré à l’.,
lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu’elle omet de faire
des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui
est semblable n’est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne
l’est pas de manière différente. L’inégalité de traitement apparaît ainsi comme une
forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait
l’être de manière semblable ou inversement. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. Les situations
comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur
similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la
décision à prendre (cf. ATF 146 II 56 consid. 9.1 ; 144 I 113 consid. 5.1.1 et les
références citées). Il n’y a pas d’arbitraire du seul fait qu’une solution autre que
celle choisie semble concevable, voire préférable. Pour qu’une décision soit
annulée pour cause d’arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable
; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I
318 consid. 5.4 et les références citées).
65.
En l'espèce, sous l'angle de la proportionnalité, les recourants se limitent à faire
valoir que les effets concrets de leur activité artisanale n'entraineraient aucune
nuisance ni d'impact sur la zone agricole environnante. Cela étant, cet intérêt privé
au maintien de leur activité ne saurait primer sur l'intérêt public de stricte séparation
entre la zone à bâtir et la zone non constructible et justifier l'octroi d'une autorisation
de construire s'agissant du changement d'affectation litigieux. Pour éviter d'inutiles
- 35/46 -
A/3362/2024
redites, le tribunal se limitera à renvoyer aux considérants qui précèdent (cf. consid.
54).
Sous l'angle de la bonne foi, les recourants ne parviennent pas à démontrer que le
département aurait, par son comportement, fait naitre des attentes légitimes chez les
recourants quant au caractère autorisable de leur changement d'affectation. À cet
égard, l'existence du plan de site n° 4______ et des possibilités offertes notamment
par l'art. 4 de son règlement, autorisant en principe des changements d'affectation,
n'est pas propre à retenir l'existence d'attentes légitimes, dès lors que l'art. 2 dudit
règlement réserve expressément l'application supplétive des normes de la LCI, et,
de facto, celles du droit fédéral. Les recourants ne pouvaient ainsi pas en déduire de
quelconques attentes légitimes.
Sous l'angle de l'égalité de traitement en lien avec les DD 11_____, DD 7______ et
APA 12_____, les recourants n'expliquent pas en quoi la situation de la présente
espèce présenterait des similitudes avec ces autorisations. Au contraire, il ressort de
manière claire du libellé de celles-ci qu'elles ont trait à des situations différentes,
soit à du logement en zone agricole et à un changement d'éléments extérieurs, mais
ne concernaient pas un changement d'affectation en vue de l'exercice d'une activité
artisanale sans lien avec l'agriculture.
Aucune violation des principes de proportionnalité, de la bonne foi et de l'égalité
de traitement n'est à admettre. Les griefs seront écartés.
66.
Les recourants font également valoir une violation de leur liberté économique, dès
lors que le refus d'autorisation aura pour conséquence d'entraîner la faillite de
l'entreprise de sérigraphie.
Cela étant, le refus d'autorisation de construire litigieux ne vise pas à empêcher
l'exploitation de l'entreprise et ne déploie pas cet effet. Ce refus ne vise qu'à
constater que les travaux effectués au niveau du hangar et les objets qui lui sont
reliés ne sont pas conformes à la zone d'affectation. Cette question sera en revanche
examinée ci-après dans le cadre de la conformité de l'ordre de remise en état, dès
lors que celui-ci a pour effet direct d'empêcher le maintien de l'activité de
sérigraphie en exigeant la remise en état du bâtiment n° 464.
67.
Les recourants soutiennent que l'ordre de remise en état litigieux n'est pas conforme
au droit. Ils en contestent notamment la proportionnalité et le jugent contraire à la
garantie de la propriété et à la liberté économique.
68.
Lorsque l'état d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose n'est pas
conforme aux prescriptions de la LCI, des règlements qu'elle prévoit ou des
autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires,
le département peut notamment en ordonner la remise en état, la réparation, la
modification, la suppression ou la démolition ( et ).
69.
Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus
de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art.
129 et (). Le département notifie aux intéressés, par lettre
- 36/46 -
A/3362/2024
recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à
moins qu'il n'invoque l'urgence ().
70.
De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit
respecter cinq conditions. Premièrement, il doit être dirigé contre le perturbateur, à
savoir celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le
comportement d’un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par
comportement), mais aussi celui qui exerce sur l’objet qui a provoqué une telle
situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation ; ATF 122 II
65 consid. 6a et les références cités). Le perturbateur par situation correspond avant
tout au propriétaire, mais il peut également s’agir du locataire, le critère déterminant
étant le pouvoir de disposition, qui permet à celui qui le détient de maintenir la
chose dans un état conforme à la réglementation en vigueur (ATF 114 Ib 44 consid.
2c/aa ; ATA/1299/2020 du 15 décembre 2020 consid. 7e). Les installations en
cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au
moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne doit par ailleurs pas
s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux ; les constructions illégales
hors de la zone à bâtir ne bénéficient cependant pas de ce délai de péremption
(ATF 147 II 309 consid. 5.7). L’autorité ne doit en outre pas avoir créé chez
l’administré concerné, par des promesses, des informations, des assurances ou un
comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne foi. En
particulier, les installations litigieuses ne doivent pas avoir été tolérées par l’autorité
d’une façon qui serait constitutive d’une autorisation tacite ou d’une renonciation à
faire respecter les dispositions transgressées. Finalement, l’intérêt public au
rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur l’intérêt privé
de l’intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/701/2023 du 27 juin
2023 consid. 3.3 ; ATA/225/2023 du 7 mars 2023 consid. 3b ; ATA/1134/2022 du
8 novembre 2022 consid. 11b).
S'agissant de la dernière des cinq conditions auxquelles est soumis un ordre de
remise en état, soit l'application du principe de la proportionnalité, garanti par l'art.
5 al. 2 Cst., traditionnellement, ledit principe se compose de trois critères : l’aptitude
– qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, la nécessité –
qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui porte
l’atteinte la moins grave aux intérêts privés – et la proportionnalité au sens étroit –
qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l’administré et
le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 147 IV 145 consid.
2.4.1 ; ATF 146 I 70 consid. 6.4 ; ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 ; ATF 142 I
76 consid. 3.5.1 ; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; ATA/111/2024 du 30 janvier 2024
consid. 4.1.3). La proportionnalité au sens étroit implique une pesée des intérêts.
C’est à ce titre que le département peut renoncer à ordonner la remise en conformité
si les dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature
à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, sachant
que son intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur l’intérêt public au
rétablissement d’une situation conforme au droit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/
- 37/46 -
A/3362/2024
2022 du 28 octobre 2022 consid. 5.2 ; ATA/1112/2023 du 10 octobre 2023 consid.
5.5.1), si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s’il
y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit (ATF 132 II 21 consid. 6 ; 123 II 248 consid. 3a/bb ; arrêt du Tribunal
fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1 ; ATA/1399/2019 du 17
septembre 2019 consid. 3c), si les frais de démolition et de remise en état des lieux
engendreraient des charges excessives que l’intéressé ne serait pas en mesure de
prendre en charge (arrêts du Tribunal fédéral 1C_370/2015 du 16 février 2016
consid. 4.4 ; 1C_537/ 2011 du 26 avril 2012). Néanmoins, un intérêt purement
économique ne saurait avoir le pas sur l’intérêt public au rétablissement d’une
situation conforme au droit, les règles relatives à la séparation entre les zones bâties
et non bâties répondant à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2022 du 28 octobre 2022 consid. 5.2). Donner de
l’importance aux frais dans la pesée des intérêts impliquerait de protéger davantage
les graves violations et mènerait à une forte et inadmissible relativisation du droit
de la construction. C’est pourquoi il n’est habituellement pas accordé de poids
particulier à l’aspect financier de la remise en état (Vincent JOBIN, Construire sans
autorisation - Analyse des arrêts du Tribunal fédéral de 2010 à 2016, VLP-ASPAN,
Février 1/2018, p. 16 et les références citées).
71.
Même si la bonne foi du constructeur peut être reconnue, elle ne saurait le prémunir
contre l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une situation
conforme au droit, lorsque cette intervention respecte le principe de la
proportionnalité (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_162/2014 du 20 juin 2014
consid. 6.2 ; 1C_250/2009 du 13 juillet 2009 consid. 4.2 ; 1C_197/2021 du 12
novembre 2021 consid. 2.1.3). Le postulat selon lequel le respect du principe de
proportionnalité s’impose même envers un administré de mauvaise foi est relativisé,
voire annihilé, par l’idée que le constructeur qui place l’autorité devant le fait
accompli doit s’attendre à ce que cette dernière se préoccupe davantage de rétablir
une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour lui
constructeur (Nicolas WISARD/Samuel BRÜCKNER/Milena PIREK, Les
constructions « illicites » en droit public - notions, mesures administratives,
sanctions, Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2019, p. 218).
72.
Un ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis de
construire et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée, n'est pas
contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit, que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATA/213/2018 précité
consid.
11
; ATA/738/2017 précité
consid.
8
; ATA/829/2016 du 4 octobre 2016).
73.
Plus spécifiquement, l’ reconnaît une certaine marge
d’appréciation à l’autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir une
situation conforme au droit, dont elle doit faire usage dans le respect des principes
- 38/46 -
A/3362/2024
de proportionnalité, de l’égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte
des divers intérêts publics et privés en présence (ATA/1399/2019 du 17 septembre
2019 consid. 3c et l’arrêt cité ; ATA/336/2011 du 24 mai 2011 consid. 3b).
74.
Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de
la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme
au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve
différents intérêts publics, est de rang constitutionnel ; il fait partie intégrante de la
notion d'utilisation mesurée du sol de l'. (ATF 147 II 309 consid. 5.5
; arrêt du Tribunal fédéral 1C_197/2021 du 12 novembre 2021 consid. 2.1.1). Cette
séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi,
demeurer d'application stricte. Si des constructions illégales, contraires au droit de
l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone
constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question
et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela que
la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du
nombre et des dimensions des constructions en zone agricole, ainsi que le respect
du principe de l'égalité devant la loi (arrêts du Tribunal fédéral 1C_197/2021 du 12
novembre 2021 consid. 2.1.1 et les arrêts cités ; 1C_76/2019 du 28 février 2020
consid. 7.1 et les références citées). A cet égard, l'absence de vocation agricole et
la proximité d'habitations ne sont pas déterminantes (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 1C_164/2007 du 13 septembre 2007 consid. 4.3 ; ATA/290/2016 du 5 avril
2016 consid. 7a ; ATA/1190/2015 du 3 novembre 2015 consid. 4b).
Dans son arrêt 1C_469/2019 du 28 avril 2021, désormais publié (ATF 147 II 309),
le Tribunal fédéral a précisé qu'à l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à bâtir,
l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteint pas après trente ans,
s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la zone à
bâtir (cf. consid. 4 et 5 ; cf. aussi not. arrêt 1C_197/2021 du 12 novembre 2021
consid. 2.1.4). En particulier, s'il peut certes être tenu compte de situations
exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation d'un
délai de remise en état plus long, une utilisation illégale, qui contrevient au principe
fondamental en matière d'aménagement du territoire de la séparation du territoire
bâti et non bâti, ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple
écoulement du temps (cf. consid. 5.5 et 5.6 ; cf. aussi not. arrêt 1C_197/2021 du 12
novembre 2021 consid. 2.1.4), étant rappelé qu'en principe, une nouvelle
jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et à toutes les affaires pendantes au
moment où elle est adoptée ou futures (ATF 142 V 551 consid. 4.1 ; 135 II
78 consid. 3.2 ; 132 II 153 consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_197/2021 du
12 novembre 2021 consid. 2.1.5 ; 2C_199/2017 du 12 juin 2018 consid. 3.5).
Le Tribunal fédéral est particulièrement strict en zone agricole et a ainsi confirmé
les ordres de démolition ou d’enlèvement des constructions ou installations
suivantes érigées sans autorisation : une palissade en bois, un mobil home, un
chalet, un sous-sol, des containers utilisés pour loger des employés d’une
- 39/46 -
A/3362/2024
exploitation agricole, un appentis de 12,54 m2 et un cabanon de jardin de 10,29
m2 (arrêt du Tribunal fédéral 1C_482/2017 du 26 février 2018), un paddock et un
abri pour chevaux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_589/2017 du 16 novembre 2018).
Dans un arrêt plus récent, il a retenu qu’une clôture destinée à protéger les lieux des
animaux sauvages ou d’intrus n’était pas conforme à la zone agricole, de sorte
qu’elle devait être évacuée. La proportionnalité d’une telle mesure a en outre été
confirmée (arrêt du Tribunal fédéral 1C 535/2021 du 14 avril 2023 consid. 2.4 et
3.2).
75.
La chambre administrative a, pour sa part, confirmé l'ordre de remise en état d'une
clôture en zone agricole au motif que l'intérêt public à la préservation des terres
agricoles, comprenant de plus des surfaces d'assolement, ainsi que l'intérêt public
au rétablissement d'une situation conforme au droit doivent l'emporter sur l'intérêt
privé du recourant à mettre en place diverses installations non autorisées et non
autorisables sur la parcelle, dont deux chemins et deux cours servant de parking
(ATA/684/2022 du 28 juin 2022). Plus récemment, elle a confirmé l’ordre de
rétablir une situation conforme au droit en procédant à la remise en état du terrain
naturel suite à un remblayage effectué sans autorisation (ATA/111/2024 du 30
janvier 2024 qui fait l’objet d’un recours pendant au Tribunal fédéral),
respectivement à l’enlèvement d’une clôture en métal en vue de la garde d’animaux
à titre de loisirs (ATA/1112/2023 du 10 octobre 2023 confirmé par arrêt du tribunal
fédéral 1C_618/2023 du 9 octobre 2024).
76.
La passivité de l’autorité qui n’intervient pas immédiatement à l’encontre d’une
construction non autorisée n’est, en règle générale, pas constitutive d’une
autorisation tacite ou d’une renonciation à faire respecter les dispositions
transgressées. Seul le fait que l’autorité aurait sciemment laissé le propriétaire
construire de bonne foi l’ouvrage non réglementaire, ou qu’elle aurait incité le
constructeur à édifier un bâtiment, pourrait obliger cette autorité à tolérer ensuite
l’ouvrage
en
question
(ATA/610/2017 du
30
mai
2017
consid.
7d ; ATA/303/2016 du 12 avril 2016 consid. 6c ; ATA/19/2016 du 12 janvier 2016
consid. 7b).
77.
En l’espèce, l'ordre de remise en état a été adressé au propriétaire de la parcelle où
est situé le hangar litigieux, Monsieur A______, de sorte qu'il est, à tout le moins,
perturbateur par situation concernant les objets situés sur sa parcelle. Si les
recourants font certes valoir qu'une partie du couvert (objet E) est situé sur la
parcelle voisine n° 10_____ appartenant à Monsieur H______, le frère de M.
A______, il ne faut pas perdre de vue que M. A______ a signé la requête
d'autorisation de construire pour tenter de régulariser ce changement d'affectation,
y compris s'agissant dudit couvert, lequel est contigu à ce bâtiment et en dépend, de
sorte que sans le hangar litigieux, ledit couvert ne peut avoir d'existence propre.
Dans cette mesure, on peut admettre que M. A______ dispose de la maîtrise de fait
sur le hangar et les objets qui en dépendent, à l'instar du couvert litigieux,
nonobstant le fait qu'il soit partiellement situé sur la parcelle voisine, étant rappelé
- 40/46 -
A/3362/2024
que conforment à la jurisprudence précitée, l'ordre de remise en état doit être
adressé au perturbateur, lequel ne correspond pas forcément au propriétaire foncier.
L'absence de signature de propriétaire voisin ne joue en réalité de rôle que dans le
cadre de la procédure de refus d'autorisation de construire. Quoiqu'il en soit, même
à suivre les recourants et admettre que le département aurait dû interpeller le
propriétaire de la parcelle n° 10_____ s'agissant de la partie du couvert débordant
sur la parcelle, cette situation n'aurait pour effet que de retarder la procédure dans
la mesure où ce couvert devrait de toute façon être démoli, vu son absence de
caractère autorisable. Le département était ainsi fondé à s’adresser au propriétaire
de la parcelle n° 1______, lequel dispose manifestement de la maîtrise de fait sur
le hangar litigieux et les éléments qui en dépendent, en vue de solliciter la remise
en conformité au droit, et cela même si une petite partie du couvert dépasse sur la
parcelle voisine.
En outre, les travaux nécessaires au changement d'affectation du hangar n'ont
jamais été autorisés. S'agissant du couvert et de l'extension, si les recourants
prétendent que ces éléments auraient été autorisés par la DD 5______ au moment
de la reconstruction du hangar agricole, ces éléments de construction n'apparaissent
manifestement pas sur les plans de cette autorisation. Force est ainsi d'admettre
qu'ils n'ont jamais été autorisés.
La question de la prescription trentenaire ne se pose pas en l’espèce. En effet, une
telle prescription ne s’applique actuellement pas, à teneur de la jurisprudence du
Tribunal fédéral, hors de la zone à bâtir, et, en tout état, le changement d'affectation
litigieux a été réalisée en 2013, soit il y a moins de 30 ans.
Il n’apparaît pour le surplus pas que l’autorité aurait suscité d’une quelconque façon
des expectatives qu’il se justifierait de protéger sous l’angle de la bonne foi, et les
recourants ne parviennent pas à démontrer le contraire.
En outre, l’intérêt privé des recourants au maintien des objets litigieux non
autorisés, qu’ils considèrent indispensable à la poursuite de l'activité artisanale de
sérigraphie, est certes important. Il doit néanmoins céder le pas sur l’intérêt public
certain, de rang constitutionnel, à la préservation de la zone agricole et à la
séparation entre espace bâti et non-bâti, outre l’intérêt à limiter le nombre et les
dimensions des constructions en zone agricole ainsi que le respect du principe de
l’égalité devant la loi, au respect des règles de droit public des constructions.
L’intérêt à préserver ladite zone doit ainsi primer sur l’intérêt purement économique
des recourants, étant précisé que le fait que la parcelle ne soit plus utilisée à des fins
agricoles n'y change rien (ATA/405/2022 du 12 avril 2022 consid. 9b). Il en va de
même de l'absence de nuisance pour le voisinage. De plus, les recourants ne
sauraient se prévaloir d’une situation créée sans autorisation pour s’opposer à la
remise en état, étant rappelé, qu’en mettant le département devant le fait accompli,
ils devaient s’attendre à ce que ce dernier se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que d’éviter les inconvénients qui en découlent pour
eux (ATF 123 II 248 consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_33/2014 du 18
- 41/46 -
A/3362/2024
septembre 2014 consid. 4.1 et les références citées ; ATA/543/2022 du 24 mai 2022
consid. 4c ; Nicolas WISARD/Samuel BRÜCKNER/Milena PIREK, Les
constructions « illicites », in Jean-Baptiste ZUFFEREY [éd.], Journées suisses du
droit de la construction 2019, p. 218). Au surplus, si le déplacement de l'activité de
sérigraphie engendrait son arrêt définitif, ce fait ne saurait justifier une violation de
la législation en vigueur, étant relevé qu'il ne s'agit que d'une allégation non
démontrée. Enfin, il n’existe aucune mesure moins incisive que la remise en état
pour rétablir une situation conforme au droit et à l’intérêt public au respect de
la zone agricole, dans laquelle il convient de se montrer strict conformément au
droit fédéral en vigueur et à la jurisprudence rendue. La solution alternative
proposée par les recourants, se limitant à une restriction d'usage du hangar, ne
permettrait manifestement pas de rétablir une situation conforme au droit s'agissant
des irrégularités constatées. L'ordre de remise en état litigieux est ainsi une mesure
adéquate et apte à atteindre le but visé, étant rappelé que l’absence de vocation
agricole de la parcelle et sa proximité avec la zone hameau ne sont pas
déterminantes, conformément à la jurisprudence. Au surplus, les recourants ne
parviennent pas à démontrer que la remise en état consistant à restituer le hangar à
son état d'origine serait impossible ou qu'elle entraînerait des surcoûts
disproportionnés. Il s'ensuit que le principe de proportionnalité n'a pas été violé.
78.
Les recourants contestent le principe de l'amende administrative infligée en raison
de l'absence de confirmation de l'illicéité des constructions et installations
litigieuses. Ils ne contestent en revanche pas sa quotité.
79.
Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus
de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art.
129 et (). Le département notifie aux intéressés, par lettre
recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à
moins qu'il n'invoque l'urgence ().
80.
Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout
contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du
département ().
81.
Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de
l'infraction ; la violation des prescriptions par cupidité ainsi que les cas de récidive
constituent notamment des circonstances aggravantes ().
82.
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature
pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions
pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au
demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit
être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal
(ATA/508/2020 du 26 mai 2020 consid. 4 ; ATA/206/2020 du 25 février 2020,
consid. 4b ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020, consid. 7b). En vertu de l'art. 1 let. a
de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), il y a en effet lieu
- 42/46 -
A/3362/2024
de faire application des dispositions générales (art. 1 à 110) du code pénal suisse du
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).
83.
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E
4 05), les dispositions de la partie générale du CP s'appliquent à titre de droit
cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge
pénal (ATA/611/2016 du 12 juillet 2016 consid. 10c et les références citées). Il est
ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une
simple
négligence
(cf.
not. ATA/625/2021 du
15
juin
2021
consid.
4b; ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7d ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020
consid. 7c
; ATA/1828/2019 du
17
décembre
2019
consid.
13c
; ATA/1277/2018 du 27 novembre 2018 consid. 6c ; Ulrich HÄFELIN/Georg
MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., 2020, p. 343
n. 1493).
84.
L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction
doit faire application des règles contenues aux (principes applicables
à la fixation de la peine). La culpabilité doit être évaluée en fonction de tous les
éléments objectifs pertinents, qui ont trait à l'acte lui-même, à savoir notamment la
gravité de la lésion, le caractère répréhensible de l'acte et son mode d'exécution. Du
point de vue subjectif, sont pris en compte l'intensité de la volonté délictuelle, ainsi
que les motivations et les buts de l'auteur. À ces composantes de la culpabilité, il
faut ajouter les facteurs liés à l'auteur lui-même, à savoir les antécédents (judiciaires
et non judiciaires), la réputation, la situation personnelle (état de santé, âge,
obligations familiales, situation professionnelle, risque de récidive, etc.), la
vulnérabilité face à la peine, de même que le comportement après l'acte et au cours
de la procédure (cf. ATF 141 IV 61 consid. 6.1.1 ; 136 IV 55 ; 134 IV 17 consid.
2.1 ; 129 IV 6 consid. 6.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_1024/2020 du 25 janvier
2021 consid. 1.1 ; 6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1 ; 6B_1276/2015 du
29 juin 2016 consid. 2.1 ; cf. aussi ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7e) et
ses capacités financières (cf. ATA/719/2012 du 30 octobre 2012 consid. 20 et les
références citées).
Néanmoins, toujours selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire
preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et, selon l', jouit d'un
large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA/313/2017 du 21 mars
2017 ; ATA/124/2016 du 9 février 2016 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015
; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 ; ATA/886/2014 du 11 novembre 2014), le juge ne
la censurant qu'en cas d'excès (ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/124/2016 du
9 février 2016 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014).
L'autorité ne viole le droit en fixant la peine que si elle sort du cadre légal, si elle se
fonde sur des critères étrangers à l', si elle omet de prendre en
considération des éléments d'appréciation prévus par cette disposition ou, enfin, si
la peine qu'elle prononce est exagérément sévère ou clémente au point de constituer
un abus du pouvoir d'appréciation (cf. ATF 136 IV 55 consid. 5.6 ; 135 IV
- 43/46 -
A/3362/2024
130 consid. 5.3.1 ; 134 IV 17 consid. 2.1 ; 129 IV 6 consid. 6.1 et les références
citées ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1
; 6B_1276/2015 du 29 juin 2016 consid. 2.1).
Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst. - RS 101 ; cf. ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/871/2015 du 25 août
2015 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015), lequel commande que la mesure étatique
soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la
personne concernée (cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 140 II 194 consid. 5.8.2 ; 139
I 218 consid. 4.3).
85.
En l'espèce, il est admis que les recourants ont réalisé le changement d'affectation
litigieux en l'absence de toute autorisation de construire, ce qu'ils admettent. Dans
cette mesure, il est manifeste qu'ils ont commis une faute justifiant le prononcée
d'une amende administrative.
En tout état, même s'ils ne contestent pas formellement le montant de l'amende de
CHF 1'500.-, celui-ci se situe dans la fourchette basse prévue par l',
compte tenu de la gravité des infractions reprochées et de la situation de la parcelle
en zone agricole, étant considéré, pour le surplus, que les recourants n'allèguent pas
que le paiement de cette amende les exposerait à une situation financière difficile
(ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/455/2009 du 15 septembre 2009 ;
ATA/614/2008 du 9 décembre 2008 ; ATA/632/2007 du 11 décembre 2007).
L'amende administrative litigieuse apparait ainsi adéquate et conforme au principe
de proportionnalité.
86.
Enfin, les recourants font valoir que l'ordre de remise en état serait constitutif d'une
restriction inadmissible à la garantie de la propriété et à la liberté économique.
87.
À teneur de l'., la propriété est garantie. Cette garantie
constitutionnelle comprend la faculté de disposer de son terrain dans les limites des
lois et des plans d'affectation du sol. Pour être admissible, sa restriction doit
répondre aux exigences de l'., soit reposer sur une base légale (al. 1 ; ATF
135 I 233 consid. 2.1), répondre à un intérêt public (al. 2 ; ATF 140 I 201 consid.
6.7 ; 137 I 167 consid. 3.6) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3 ;
ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 ; 135 I 233 consid. 3.1).
Selon la doctrine, reprise par la chambre administrative, les intérêts publics
justifiant des restrictions à la propriété peuvent résulter de l’ensemble des tâches,
responsabilités et compétences que la Constitution confie aux pouvoirs publics et
dont la concrétisation incombe au législateur. Ainsi, en principe, tout intérêt public
permet de restreindre le droit de propriété (Giorgio MALINVERNI/Michel
HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit
constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd., 2021, p. 454 ss n. 909 ; ATA/226/2007 du 8
mai 2007 consid. 5).
- 44/46 -
A/3362/2024
Un ordre de remise en état constitue une restriction du droit de propriété (arrêt du
Tribunal fédéral 1C_197/2021 du 12 novembre 2021 consid. 2.1.3).
88.
La liberté économique est garantie (. ; ). Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative privée et son libre exercice (. ; art. 35
al. 2 Cst-GE).
Le principe de la légalité, consacré par l’., exige que les autorités
n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Il implique qu’un acte étatique se fonde
sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par
l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1).
89.
En matière de restrictions aux droits fondamentaux, une atteinte grave exige en
principe une base légale formelle, claire et précise, alors que les atteintes plus
légères peuvent, par le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de
niveau inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale (ATF
135 I 233 consid. 2.1 ; 130 I 16 ; Thierry TANQUEREL, op.cit., n. 481).
90.
Comme tout droit fondamental, la garantie de la propriété et la liberté économique,
ancrées aux et ., ne sont pas absolues et, elles peuvent être
restreintes aux conditions fixées à l’. La restriction doit être fondée sur
une base légale, les restrictions graves devant être prévues par une loi. Les cas de
danger sérieux, direct et imminent sont réservés. L’al. 2 de cette norme dispose que
toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou
par la protection d’un droit fondamental d’autrui. En outre, toute restriction d’un
droit fondamental doit être proportionnée au but visé (.), l’essence
des droits fondamentaux étant inviolable (.).
91.
En l'espèce, il n'est pas contesté que la décision de l'autorité intimée constitue une
restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique des recourants.
Cette décision repose sur les et , qui sont des bases légales
formelles et confèrent explicitement au département le pouvoir d'ordonner la
démolition et la remise en état des objets litigieux en cas de non-respect des bases
règlementaires découlant de la LCI.
Ainsi, même à considérer que l'atteinte serait grave, le principe de la légalité a été
respecté.
Pour le surplus, et comme retenu ci-dessus, la restriction répond à plusieurs intérêts
publics et respecte le principe de la proportionnalité. Elle est donc admissible.
Le grief sera ainsi écarté.
92.
Entièrement mal fondé, les recours seront rejetés.
93.
En application des et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03),
les recourants et l'intervenante, pris conjointement et solidairement, qui
- 45/46 -
A/3362/2024
succombent, sont condamnés au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 2'000.-
; il est partiellement couvert par les avances de frais versées à la suite du dépôt des
recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87
al. 2 LPA).
- 46/46 -
A/3362/2024
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
1.
déclare recevables le recours interjetés le 9 octobre 2024 et le 6 novembre 2024 par
Messieurs A______, C______ et B______ contre les décisions du département du
territoire du ______ 2024 et du ______ 2024 ;
2.
les rejette ;
3.
met à la charge des recourants et de l'intervenante, pris conjointement et
solidairement, un émolument de CHF 2'000.-, lequel est partiellement couvert par
les avances de frais ;
4.
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
5.
dit que, conformément aux , 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211
Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être
dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement
attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement
et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Kristina DE LUCIA, présidente, Isabelle KOECHLIN-NIKLAUS et Patrick
BLASER, juges assesseurs.
Au nom du Tribunal :
La présidente
Kristina DE LUCIA
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
Le greffier
Referenzen
Bestimmungsliste
- JTAPI/705/2025Réaffectation d’un hangar agricole