602 2024 195
FR Kantonsgericht
Teilweise Umzonung und materielle Enteignung
Veröffentlicht am 22. September
Entschieden am 17. August
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Französisch).
Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 195
Arrêt du 17 août 2026
IIe Cour administrative
Composition
Présidente suppléante :
Dominique Gross
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-stagiaire :
Maël Mesot
Parties
Hoirie A.________, formée de B.________ et C.________,
recourants, représentés par Me Christophe Claude Maillard, avocat,
contre
COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG,
autorité intimée
VILLE DE D.________, intimée,
Objet
Expropriation - Expropriation matérielle - Usage futur prévisible -
Déclassement - Gravité de l'atteinte - Sacrifice particulier
Recours du 11 décembre 2024 contre la décision du 7 novembre 2024
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considérant en fait
A.
Feu A.________, décédé en 2022, était propriétaire de l'ancien art. eee du Registre foncier
(RF) de la Ville de D.________, acquis en 1972, d'une surface de 1'694 m2, et de l'ancien art. fff RF
(1'644 m2) depuis 2004, qu'il a racheté à une société dont il était l'administrateur. Ces parcelles
étaient affectées à la zone de centre (ZC) selon le plan d'affectation des zones (PAZ), à compter de
2002 à tout le moins, s'agissant de l'art. eee RF. Sur la première est érigé un immeuble d'habitations
avec plusieurs appartements et un garage, tandis que la seconde est libre de toute construction.
Ces parcelles ont été fusionnées le 16 juillet 2013 en l'art. fff RF pour une surface totale de 3'338 m2.
À la suite de la fusion des Communes de D.________ et de G.________, leurs plans
d'aménagement locaux ont été révisés en vue de leur harmonisation. Le 19 décembre 2012, le plan
d'aménagement local (PAL) de la nouvelle commune a été approuvé par la Direction de
l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après, Direction
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME), avec
conditions. Par publications dans la Feuille officielle (FO) notamment en 2018 et 2019, la commune
a mis à l'enquête le dossier d'adaptation du PAL aux conditions d'approbation formulées le
19 décembre 2012. Elle a en outre prévu certaines modifications supplémentaires. Par décision du
22 décembre 2021, la DIME a partiellement approuvé la modification du PAL.
Parmi les modifications mises à l'enquête en 2018, une partie de la parcelle art. fff RF, représentant
le 50,74 % de la surface totale et correspondant à l'ancien art. eee RF, demeuré non construit, a été
nouvellement affectée à une zone d'intérêt général, qualifiée de zone verte et de zone de détente
(ZIG II).
Le 28 février 2023, la communauté héréditaire de feu A.________, formée de B.________ et de
C.________, a déposé une demande d'indemnité pour expropriation matérielle auprès de la
Commission d'expropriation, se prévalant d'un déclassement.
Le 21 avril 2023, la Présidente de la Commission d'expropriation a statué sur la recevabilité de la
demande pour l'admettre.
Après une séance de conciliation tenue le 27 juin 2023 ayant échoué et une suspension de la
procédure afin de poursuivre des pourparlers extra-judiciaires, dite procédure a finalement été
reprise à l'automne 2023.
Le 22 février 2024, la commune a conclu au rejet de la demande d'indemnité. Le 15 mars 2024 avec
l'accord des parties, la procédure a été limitée à l'examen des conditions de l'expropriation
matérielle.
Une séance devant la commission a eu lieu le 27 juin 2024, précédée d'une inspection des lieux.
B.
Par décision du 7 novembre 2024, la Commission d'expropriation a rejeté la demande
d'indemnité, mis des frais de procédure réduits à la charge des hoirs H.________, les dépens en
lien avec la décision incidente de recevabilité étant en revanche supportés par la commune.
L'autorité a retenu pour l'essentiel que la nouvelle affectation de l'art. fff RF prévue dans le PAL 2018
constitue une mesure de déclassement, dans la mesure où le PAL 2012 de la Ville de D.________
était déjà conforme aux principes de droit fédéral. Cela étant, elle a retenu que, mis à part une brève
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étude de faisabilité en 2014, le propriétaire n'avait rien entrepris pour valoriser la parcelle litigieuse
alors qu'il en a été le propriétaire pendant près de 40 ans. Partant, dite parcelle pouvait être adaptée
à l'évolution des circonstances, à savoir notamment la croissance démographique de la Commune
de D.________, la fusion avec la Commune de G.________, l'entrée en vigueur de la nouvelle
législation cantonale en matière d'aménagement et de constructions en 2008 et les modifications de
la législation fédérale entrées en vigueur en 2014. Par ailleurs, la Commission est d'avis que la
communauté héréditaire n'a pas réussi à établir que l'usage du droit de bâtir était hautement
prévisible dans un avenir proche. En outre, la surface constructible de l'art. fff RF atteindrait
1'738 m2, ce qui permet d'optimiser le droit à bâtir sur cette partie de la parcelle, quand bien même,
à défaut de tout projet, l'autorité n'est pas en mesure de calculer la perte réelle de valeur entre la
situation prévalant avant et celle existant depuis le déclassement partiel. Partant, les hoirs ne
peuvent prétendre au versement d'une quelconque indemnité.
C.
Contre cette décision, les hoirs H.________ interjettent recours de droit administratif auprès
du Tribunal cantonal le 11 décembre 2024. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à ce que dite
décision soit modifiée en ce sens que le principe d'expropriation matérielle de la portion de l'art. fff
RF, affectée à la ZIG II, soit admis et, subsidiairement, à son annulation avec renvoi de la cause à
la Commission pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
A l'appui de leurs conclusions, ils observent que la mesure litigieuse relève du déclassement mais
estiment pour l'essentiel que la Commission d’expropriation a méconnu les conditions posées par la
jurisprudence, notamment celles issues de l’arrêt Barret, publié aux ATF 91 I 329, en niant à tort
l’existence d’un usage futur prévisible de la parcelle litigieuse. Selon eux, celle-ci, située en zone de
centre, équipée et localisée dans un tissu urbain dense, présentait, au moment déterminant, soit au
21 décembre 2021, des possibilités concrètes et hautement probables de mise en valeur par la
construction, sans nécessiter de modification préalable de la planification ni d’aménagement
particulier. Ils reprochent à l’autorité intimée d’avoir fondé son raisonnement sur des critères non
pertinents, tels que l’absence de projet concret ou de financement, ainsi que sur un prétendu
comportement passif du propriétaire. Ils observent au passage que le déclassement porte sur plus
de 50 % de la surface totale de la parcelle et que cela dépasse ainsi largement le degré d'atteinte
que la jurisprudence estime en principe tolérable sans indemnisation.
Les recourants contestent en outre l’appréciation de la Commission quant à la prévisibilité du
déclassement et à la stabilité de la planification. Ils soutiennent que le propriétaire ne pouvait pas
s’attendre à une modification de l'affectation de la parcelle, celle-ci ayant été confirmée en zone à
bâtir lors de la révision du PAL en 2012, et aucune circonstance nouvelle significative n’étant
intervenue depuis lors. Ils sont en outre d'avis que le déclassement permet à la commune d'éviter
son acquisition à sa valeur vénale par le biais de l'art. 46a de la loi cantonale du 2 décembre 2008
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) ou par une procédure
d'expropriation formelle, ce qui est choquant.
Les recourants invoquent enfin une violation du principe de la bonne foi et de l’égalité de traitement,
reprochant à la commune d’avoir planifié de longue date l’affectation de la parcelle en espace vert,
notamment dans le cadre du développement du quartier voisin, sans en informer le propriétaire ni
l’associer à la démarche. Ils soutiennent que cette planification ciblée, motivée par des choix de
densification du secteur, a permis de reporter la réalisation d’un espace vert sur leur parcelle, dont
l’acquisition pourrait ainsi intervenir à un prix sensiblement inférieur à celui du marché, ce qui leur
imposerait un sacrifice particulier au profit de la collectivité.
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Le 24 janvier 2025, la commune a indiqué renoncer à s'exprimer.
L'autorité intimée propose le rejet du recours le 3 février 2025.
Par courrier du 3 mars 2025, les recourants demandent la tenue de débats publics au sens de l'art.
6 par 1 CEDH.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre parties.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – et l’avance des frais de procédure
ayant été versée en temps utile () –, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al.
1 let. e CPJA ainsi que de l’art. 80 de la loi cantonale du 23 février 1984 sur l'expropriation (LEx/FR;
RSF 76.1).
1.2.
Aux termes de l’, l’exproprié a qualité pour recourir. En outre, selon l’art. 76
al. 1 let. a CPJA en lien avec l’, a qualité pour recourir quiconque est atteint par
la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.
En l’espèce, la demande des membres de l'hoirie tendant à obtenir une indemnisation pour
expropriation matérielle a été rejetée par la Commission d’expropriation, de sorte qu’un intérêt digne
de protection à recourir contre ce refus doit être reconnu aux hoirs, agissant de concert. Le Tribunal
cantonal peut donc entrer en matière sur le recours.
2.
Selon l’, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour
de céans ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité ().
3.
3.1.
En vertu de l'., la propriété est garantie (al. 1). Une pleine indemnité est due en cas
d’expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation (al. 2).
D'après l'art. 5 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), une
juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété
des restrictions équivalant à une expropriation.
3.2.
Le contenu de la propriété foncière n'est pas déterminé seulement par le droit privé, mais sa
définition dépend aussi de l'ordre constitutionnel ainsi que du droit public édicté sur la base de la
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Constitution; la définition valable à un moment donné peut, par ailleurs, être modifiée, comme, au
demeurant, l'ordre juridique en général. La propriété n'est en outre pas garantie de façon illimitée,
mais seulement dans les limites tracées par l'ordre juridique dans l'intérêt public (arrêt TF
1C_435/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.1; ATF 144 II 367 consid. 3.2 et les références citées).
Lorsque le contenu du droit de propriété reçoit une nouvelle définition, supprimant des possibilités
dont disposait jusqu'alors le propriétaire, les personnes concernées ne peuvent en principe
prétendre à aucune indemnité; nul ne saurait en effet faire valoir un droit au maintien de l'ordre
juridique et de la réglementation du droit de propriété. Cela étant, pour les propriétaires concernés,
une nouvelle définition du contenu du droit de propriété peut déployer les mêmes effets qu'une
restriction de ce droit et exceptionnellement atteindre des propriétaires isolés de la même façon
qu'une expropriation. La doctrine précise qu'il peut dès lors s'avérer nécessaire d'accorder des
indemnités lorsque concrètement le passage de l'ancien au nouvel ordre juridique introduit des
inégalités crasses que le législateur n'a pas envisagées et déploie des conséquences trop
rigoureuses pour certains propriétaires particuliers (ATF 144 II 367 consid. 3.3 et les références
citées).
3.3.
3.3.1. Selon la jurisprudence, on est en présence d'une expropriation matérielle au sens de l'art. 26
al. 2 Cst. et de l' lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est
interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un
attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer
une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle qu'ils
devraient supporter un sacrifice trop considérable, incompatible avec le principe de l'égalité de
traitement (arrêt TF 1C_302/2023 du 28 octobre 2025 consid. 2.1; ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131
II 151 consid. 2.1).
Sous l’angle de la condition liée à la gravité de l’atteinte, la jurisprudence distingue généralement
deux hypothèses: d'une part, le refus de classement en zone à bâtir ("non-classement",
"Nichteinzonung") et, d'autre part, le déclassement ("Auszonung").
3.3.2. On parle de déclassement (Auszonung) lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir
est frappé d'une interdiction de construire (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3; 122 II 326 consid. 4c et
5c). Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui
produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouve comprise dans une
zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière
d'aménagement du territoire (arrêt TF 1C_302/2023 du 28 octobre 2025 consid. 2.2; ATF 149 II 368
consid. 3.2; 122 II 326 consid. 4c et 5c; 117 Ib 4 consid. 3).
Un plan d'affectation correspond aux exigences matérielles de la LAT, notamment lorsqu'il procède
à la délimitation entre les terrains constructibles et les terrains non constructibles selon les critères
des et . Si tel est le cas, les redimensionnements futurs sont en principe qualifiés
de déclassement et non pas de refus de classement, en particulier lorsque la zone à bâtir a été
correctement mesurée, mais que le dimensionnement ne s'est révélé trop important qu'a posteriori,
en raison du développement démographique et des nouvelles possibilités de densification et de
réaffectation par exemple (ATF 131 II 728 consid. 2.3 et les références citées).
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En outre, ce n'est pas par parcelle ou par quartier qu'il faut déterminer si un aménagement décidé
selon le droit antérieur à la LAT correspond aux exigences de celle-ci. Le plan d'affectation d'une
commune doit satisfaire dans son entier aux exigences de la LAT, et l'opportunité d'une modification
pour une partie du territoire communal ne peut être jugée sans référence à un concept
d'aménagement portant sur l'ensemble de la commune, ni sans examen du régime à attribuer à
d'autres parties, comparables (ATF 121 II 417 consid. 3d).
3.3.3. Il y a en revanche refus de classement (non-classement) lorsqu'un bien-fonds est affecté à
une zone inconstructible alors qu'il était auparavant en zone constructible en vertu d'un plan non
conforme aux exigences formelles et matérielles de la LAT (ZUFFEREY, Droit public de la
construction, 2024, p. 219 s., no 396). Autrement dit, on parle de refus de classement lorsque la
modification du plan, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait
auparavant, intervient pour adapter ce plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980
(ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.6). Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité
de planification, édictant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences
constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir et cela
même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (ATF 125 II 431 consid. 3b;
122 II 326 consid. 4c; 119 Ib 124 consid. 2a et 2d et les arrêts cités). Cela vaut non seulement pour
la révision de plans de zone anciens, adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT (1er janvier 1980),
mais aussi pour l'adaptation de plans de zone qui, bien qu'entrés en vigueur sous le régime de la
LAT, n'étaient pas matériellement conformes à tous égards aux principes de planification du droit
fédéral (arrêts TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.1; 1C_573/2011 du 30 août 2013
consid. 2.2 in ZBl 116/2015 p. 201). La question de savoir si l'ancien plan d'aménagement local
satisfaisait déjà aux exigences de la LAT dépend du fait qu'il était compatible avec les principes de
l'aménagement du territoire dans son ensemble et non pas seulement pour certaines parcelles ou
certains quartiers (arrêts TF 1C_302/2023 du 28 octobre 2025 consid. 2.2; 1C_131/2024 du 25 août
2025 consid. 3.1; 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.1; 1C_275/2018 du 15 octobre 2019
consid. 2.3).
Un refus de classer en zone à bâtir n'entraîne en principe pas l'obligation pour les pouvoirs publics
d'indemniser le propriétaire touché (ATF 131 II 728 consid. 2.1).
La jurisprudence reconnaît toutefois des exceptions à ce principe, quand le terrain litigieux est prêt
à la construction – ou à tout le moins quand il est déjà raccordé aux installations de l’équipement
général –, lorsqu’il se situe à l’intérieur du périmètre du plan directeur des égouts (conforme à la
législation sur la protection des eaux) et lorsque son propriétaire a déjà engagé des frais importants
pour l’équipement ou la construction; pour qu’une indemnité puisse entrer en considération, il faut
en règle générale que ces conditions soient toutes remplies. La jurisprudence retient encore d’autres
hypothèses où il faudrait accorder un caractère prépondérant à la protection de la bonne foi du
propriétaire concerné et, pour ce motif, considérer que son terrain aurait dû être classé en zone à
bâtir, notamment parce qu’il se trouvait dans un secteur largement bâti (ATF 132 II 218 consid. 2.2 ;
125 II 431 consid. 4a; arrêt TF 1C_215/2015 consid. 3 du 7 mars 2016).
Dans ce contexte, il convient de se livrer à un examen global; dans cette perspective, il ne s'agit pas
d'états de fait exhaustifs. Il faut bien au contraire se livrer à une pondération des différents facteurs
(ATF 132 II 218 consid. 2.3.2 s.; 112 Ib 388 consid. 3; 109 Ib 13 consid. 2). Cela étant, au vu de
l'importance que la jurisprudence accorde au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti
consacré à l'. (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 129 II 369 consid. 4.2.1), son respect
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revêt donc une importance toute particulière et il y a lieu d'être extrêmement restrictif dans
l'admission de dérogations à la règle légale (arrêts TF 1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 4.1;
1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1).
4.
4.1.
Tant en cas de non-classement qu'en cas de déclassement, la protection ne s’étend à l’usage
futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable
dans un proche avenir (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.1; cf. art. 1 al. 3 et art. 2
LEx/FR). Par usage futur prévisible d’un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de
l’affecter à la construction (arrêts TF 1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 3.1; 1A.211/2003 du
29 mars 2004 consid. 2.1). En principe, le moment déterminant pour apprécier, du point de vue de
l'expropriation matérielle, la portée de la restriction est la date de son entrée en vigueur (arrêt TF
1C_125/2025 du 16 février 2026 consid. 3.1; ATF 119 Ib eee consid. 3a et les arrêts cités), en
d'autres termes l'entrée en force de la mesure de planification litigieuse.
4.2.
La probabilité de réalisation s'examinera en fonction de toutes les circonstances juridiques et
matérielles du cas d'espèce. Pour savoir plus particulièrement s'il existait une véritable chance de
construire sur un bien-fonds, on se fondera – par rapport au moment où la restriction de la propriété
a eu force de loi – sur le droit de la Confédération, du canton et de la commune, sur l'état de la
planification communale et cantonale, sur la situation et l'utilisation du bien-fonds, sur ses conditions
d'équipement et sur le développement de l'immobilier dans les environs (RIVA, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, art. 5 n. 171; cf. arrêt TA AG WBE.2021.46 et
WBE.2021.147 du 23 mars 2022 consid. 5.1).
Ce sont principalement les données juridiques qui seront déterminantes. Si, préalablement à toute
construction, il aurait fallu obtenir une autorisation exceptionnelle, une modification du plan de zones,
l'élaboration d'un plan d'équipement, de construction, de quartier ou d'aménagement, ou encore s'il
aurait fallu procéder à un remembrement parcellaire, alors il se peut que la probabilité de réalisation
ne soit pas suffisante (RIVA, art. 5 n. 171; cf. arrêt TA AG WBE.2021.46 et WBE.2021.147 du
23 mars 2022 consid. 5.1).
Le dernier élément déterminant est la question de savoir si le propriétaire aurait pu concrétiser par
ses propres moyens l'usage qui lui a été retiré. Si la réponse est négative parce que la réalisation
aurait dépendu de prestations de tiers (notamment de prestations de la collectivité à l'obtention
desquelles le propriétaire ne pouvait faire valoir aucun droit), la probabilité de réalisation fait défaut.
Toutefois, le fait que des collaborations, des autorisations ou des prestations auxquelles le
propriétaire a droit soient dues par la collectivité ne suffit pas en soi à écarter cette probabilité de
réalisation (RIVA, art. 5 n. 171; cf. arrêt TA AG WBE.2021.46 et WBE.2021.147 du 23 mars 2022
consid. 5.1).
S’agissant des circonstances de fait, les caractéristiques du terrain (par exemple sa topographie) et
l’évolution du bâti (notamment le développement de l’urbanisation dans une autre direction ou la
situation du bien-fonds en périphérie de la zone construite) peuvent s’opposer à admettre son usage
futur prévisible (cf. arrêt TA AG WBE.2021.46 et WBE.2021.147 du 23 mars 2022 consid. 5.1).
4.3.
En revanche, la question de savoir s’il existe une intention de construire le terrain litigieux est
en principe sans pertinence dans les cas de déclassement (à la différence des cas de non-
classement en zone à bâtir) (cf. ATF 113 Ib 318 consid. 3c). En effet, selon cette jurisprudence
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ancienne, mais confirmée plusieurs fois par la suite, l'appréciation devait se fonder sur des critères
uniquement objectifs (cf. arrêt TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 5.2; ATF 113 Ib 318
consid. 3c et 3d ; arrêts TF 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 4.4, publié in ZBl 120/2019
p. 665 ; 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.3 ; 1C_70/2008 du 22 juin 2009 consid. 6.2.4 ).
En particulier dans son arrêt 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 4.4, le Tribunal fédéral avait
confirmé qu'en cas de déclassement d’un terrain précédemment sis en zone à bâtir conforme au
droit fédéral, il n’était pas déterminant que le propriétaire nourrisse ou non une intention de construire
dans un avenir proche. Dans cette mesure, le fait que les propriétaires fonciers concernés n’eussent
jamais envisagé concrètement de construire sur la surface litigieuse n’était pas décisif. Ils n’étaient
pas tenus de mettre en valeur le bien-fonds en question. On ne saurait non plus considérer que leur
abstention traduisait un désintérêt de principe pour une construction.
Dans ce même arrêt, au consid. 3.5, le Tribunal fédéral avait en outre qualifié de discutable le
déclassement de terrains à bâtir thésaurisés, dès lors que les cantons et les communes disposaient,
depuis l’introduction de l’, d’un instrument efficace contre la thésaurisation des terrains
à bâtir, et pouvaient impartir aux propriétaires un délai pour construire. Les propriétaires pouvaient
avoir un intérêt légitime à ne pas construire immédiatement sur leur terrain et ils ne devaient pas
s’attendre à ce que celui-ci fût déclassé en cas d’inexploitation, à tout le moins en l’absence d’une
obligation correspondante de construire. Les plans d'affectation reposaient en effet sur des
considérations d’ordre supérieur relatives au développement territorial recherché et ne sauraient
être remis en cause en fonction des intentions de construire émanant de privés.
4.4.
4.4.1.Dans son arrêt 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 (arrêt Mellingen), le TF a souligné que,
même une zone à bâtir conforme au droit fédéral n'est pas définitivement figée; elle peut et doit être
adaptée à l'évolution des circonstances ainsi qu'aux modifications du cadre légal afin de répondre
aux nouveaux besoins. Les propriétaires fonciers ne peuvent dès lors pas partir du principe que leur
bien-fonds demeurera en permanence en zone à bâtir et qu'il pourra être construit (consid. 3.2).
Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé que, bien avant la révision de la LAT de 2012/2014,
même en présence de mesures d'aménagement devant être qualifiées de déclassement, il
convenait d'examiner si le droit de bâtir aurait pu être mis en œuvre dans un avenir proche avec une
forte probabilité. Il relevait déjà à cette époque que, pour répondre à cette question, il y avait lieu de
tenir compte des horizons de planification prescrits par la LAT (arrêt TF 1C_275/2022 du
27 novembre 2024 consid. 3.4.1).
À cet égard, il a indiqué que l'arrêt publié aux ATF 131 II 728 consid. 2.6 se référait concrètement à
l'horizon de planification de quinze ans, lequel correspond à l', selon lequel les zones
à bâtir doivent être délimitées de manière à répondre aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes. Lorsque les terrains concernés ne sont pas bâtis, ou ne le sont que partiellement, au
terme de ce laps de temps, leur propriétaire ne peut en principe plus se prévaloir d'une confiance
légitime dans le fait que le fonds demeurera constructible à l'avenir. En d'autres termes, à l'échéance
de ce délai de quinze ans, la collectivité publique est habilitée à redéfinir le contenu du droit de
propriété attaché à la parcelle concernée (arrêt TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024
consid. 3.4.1).
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Ainsi, le propriétaire qui n'a entrepris, durant l'horizon de planification de quinze ans, aucune
démarche concrète et objective en vue de la construction de son bien-fonds ne saurait, en principe,
prétendre à une indemnité fondée sur une expropriation matérielle en cas de déclassement ultérieur
(cf. arrêt TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.4.1).
Le Tribunal a toutefois finalement renoncé en l'espèce à trancher définitivement la question de la
portée de l'horizon de planification de quinze ans en lien avec l'obligation d'indemniser dès lors que
la condition de l'usage futur prévisible faisait défaut (cf. arrêt TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024
consid. 3.4.3).
Cela étant, dans un arrêt subséquent, le Tribunal fédéral a formulé de manière moins stricte la
problématique et ses conséquences, en mentionnant que l'horizon de planification de 15 ans, tel
que prévu à l', "pouvait jouer un rôle dans l'octroi, ou non" d'une indemnisation pour
expropriation matérielle (arrêt TF 1C_302/2023 du 28 octobre 2025 consid. 2.2 et 3.2). Dans cet
arrêt, le Tribunal fédéral a également laissé indécise la question, tout en relativisant une nouvelle
fois les conséquences qu'un dépassement de cet horizon pouvait entraîner, en indiquant
expressément que pouvait rester ouverte la question de savoir "si et dans quelle mesure"
l'écoulement de l'horizon de planification selon l' s'opposait à un droit à une indemnisation
en cas de déclassement (arrêt TF 1C_302/2023 du 28 octobre 2025 consid. 2.2).
4.4.2.Pour TRAJKOVA (Entschädigungslose Auszonung wegen fehlender Überbauungsabsicht ? in
Jusletter du 12 mai 2025), le reproche adressé à la propriétaire d’être demeurée inactive pendant
plus de 30 ans - soit bien au-delà de l'horizon de 15 ans susmentionné - et de ne pas pouvoir, de ce
fait, se prévaloir du maintien de l’affectation de ses terrains en zone à bâtir ne peut - à juste titre -
être légitimé que par l’existence d’une obligation légale de construire correspondante. Au
demeurant, l'auteure souligne que le Tribunal fédéral lui-même a indiqué qu’il était discutable de
déclasser des terrains à bâtir thésaurisés alors que les cantons et les communes disposent, depuis
l’introduction de l’, d’un instrument efficace pour lutter contre la thésaurisation des
terrains constructibles, à savoir la possibilité d’impartir aux propriétaires un délai pour réaliser la
construction. Pour elle, en l’absence d’une telle obligation de bâtir, les propriétaires fonciers ne
doivent pas s’attendre à un déclassement en cas de non-construction.
Pour BRÜCKNER (Tout déclassement ne fonde pas un droit à l'indemnisation du propriétaire, analyse
de l'arrêt du TF 1C_275/2022, in Newsletter immodroit.ch, avril 2025), l'arrêt Mellingen laisse
plusieurs questions ouvertes qui devront être traitées dans le cadre de futures procédures, à
commencer par celle du délai dans lequel le propriétaire doit engager des démarches pour que le
développement de son terrain soit jugé vraisemblable. Le délai de 15 ans dans lequel les plans
d’affectation devraient être révisés semble une échéance à prendre en compte, mais ne doit non
plus être absolu. Dès lors que la propriétaire concernée n’avait rien mis en œuvre, le Tribunal fédéral
n’indique pas non plus à partir de quel niveau d’élaboration d’un projet sa vraisemblance devient
suffisante pour justifier une indemnisation. Par ailleurs, le Tribunal fédéral rappelle que les
circonstances concrètes de chaque cas d’espèce doivent être prises en compte, y compris des
facteurs tiers.
Très critiques également, HOFSTETTER/REY (Materielle Enteignung und fehlende Bauabsicht, in BR
5/2025, ch. 1 et 2, p. 225) relèvent que, d'un point de vue systématique, il apparaît discutable de
confier à la collectivité publique située au niveau étatique inférieur, à savoir la commune, qui est
responsable dans la plupart des cantons de l'adoption et de la modification des plans d'affectation,
le soin de déterminer le contenu du droit de propriété foncière. Cette question mérite une attention
Tribunal cantonal TC
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particulière dans la mesure où la concrétisation de la Cst., et partant celle du contenu de la propriété
foncière, relève en principe du législateur fédéral. Pour eux, il ne peut être remédié à l'inaction du
propriétaire foncier quant à la réalisation d'une construction conforme à l'affectation de la zone que
lui reproche le Tribunal fédéral par le dézonage du bien-fonds concerné, mais par le recours à
l'obligation de construire prévue à l'.
4.4.3.Pour la Cour, pour autant que l'arrêt Mellingen puisse être interprété comme une évolution de
la jurisprudence relative à l'expropriation matérielle, bien que le Tribunal fédéral ait renoncé à sa
publication aux ATF, sa portée a été relativisée par le Tribunal fédéral lui-même dans son arrêt
subséquent du 28 octobre 2025 (cf. consid. 4.4.1 in fine).
En l'état, il n'apparaît pas possible de déduire de la première jurisprudence citée qu'un dépassement
de l'horizon de planification de quinze ans exclurait à lui seul tout droit à indemnisation. Tant la
jurisprudence la plus récente que la doctrine confirment au contraire que l'examen doit demeurer
centré sur l'ensemble des circonstances concrètes du cas d'espèce, lesquelles constituent la clé de
voûte de l'appréciation du caractère indemnisable ou non d'un déclassement.
Enfin, l'introduction de l', entré en vigueur le 1er janvier 2019, confirme que le
législateur cantonal considère désormais l'obligation de construire comme l'instrument approprié
pour lutter contre la thésaurisation des terrains à bâtir. Même si cette disposition n'est pas
directement applicable au présent litige, dans la mesure où l'affectation des deux anciennes
parcelles en zone à bâtir a été reconduite en 2012 et que le déclassement est intervenu en 2018,
alors que la disposition n'était pas encore en vigueur, elle tend à démontrer que la seule absence
de construction ne saurait revêtir une portée déterminante dans l'examen du droit à une indemnité
pour expropriation matérielle. Elle constitue au contraire un indice supplémentaire en faveur d'une
appréciation fondée sur l'ensemble des circonstances du cas concret.
4.5.
En l'espèce, la parcelle litigieuse est construite sur la partie de l'ancien art. fff RF et libre de
toute construction sur la partie déclassée correspondant à l'ancien art. eee RF. La nouvelle parcelle
art. fff RF est située en ZC, à proximité de l'ancienne ville, dans un secteur bâti dense du centre de
D.________. Il n'est pas contesté qu'elle est équipée et est desservie par les transports publics. Elle
n'est pas assujettie à l'établissement ou à la modification d'un plan d'aménagement de détail ou de
droit de bâtir. Aucun élément au dossier ne laisse penser qu'un remaniement parcellaire devrait
intervenir, remaniement qui, au demeurant, a déjà eu lieu en 2013 avec la réunion des deux
parcelles mentionnées ci-dessus. Enfin, les deux anciennes parcelles ont été maintenues en zone
à bâtir dans la cadre de la planification de 2012, soit six ans avant le changement d'affectation.
Dans ces circonstances, force est d'admettre que la parcelle litigieuse se prêtait objectivement sans
conteste à un usage futur prévisible; une construction n'est soumise a priori à aucune démarche qui
pourrait ralentir la procédure de manière significative, telle que l'obtention d'une autorisation
exceptionnelle ou de dérogations, ni ne doit recourir à des prestations de tiers, en particulier de la
commune, pour lesquelles elle ne disposerait pas d'un droit. Reste qu'il n'existe en l'état aucun projet
concret de construction, ce qui ne saurait être contesté.
Contrairement à ce qu'en pense l'autorité intimée, cet élément subjectif, tout comme d'ailleurs
l'absence de financement y relatif, ne saurait toutefois suffire à lui seul pour nier la condition de
l'usage futur prévisible, en raison en particulier de la situation de la parcelle, affectée à la zone à
bâtir, qui plus est au centre-ville et aucunement localisée en bordure de la zone agricole, localisée
dans un quartier bâti dense, dans lequel ne manquaient en soi que des espaces verts pour améliorer
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la qualité de l'habitat, ainsi que le veut la Commune de D.________ qui a souhaité intégrer des
espaces verts favorables à la biodiversité dans son processus de densification, directement dans
ses projets d'urbanisation, répondant ainsi aux objectifs du plan directeur cantonal (PDCant) et au
plan directeur régional (cf. arrêt TC FR 602 2023 40 du 6 décembre 2023 consid. 6.2.2). Ainsi que
l'a expressément relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt 1C_275/2022 du 27 novembre 2024
consid. 5.2, il va de soi d'affecter une telle parcelle non construite équipée située dans un secteur
en grande partie déjà construit à une zone à bâtir indépendamment des intentions subjectives de
construire du propriétaire. Il en va d'autant plus ainsi en l'espèce que la parcelle litigieuse est située
dans une zone dense d'habitation dans laquelle ne subsistaient qu'un nombre restreint de parcelles
encore non construites ou de surfaces libres de construction (cf. arrêt TC FR 602 2023 40 du
6 décembre 2023 consid. 6.2.3). De plus, ainsi qu'a pu le constater la Commission d'expropriation
lors de son inspection des lieux, l'ancien art. eee RF est un terrain plat rectangulaire se prêtant
particulièrement bien à la construction.
Partant, les éléments objectifs en lien avec la parcelle litigieuse sont tous favorables à un usage
futur prévisible. Le fait que le propriétaire n'ait pas construit la parcelle depuis plus de 15 ans ne
saurait y faire obstacle. Il est au demeurant souligné qu'en particulier dans le contexte précité
(parcelle/s en zone à bâtir en plein centre-ville dans une commune non surdimensionnée dont
l'affectation en zone à bâtir a été reconduite six ans avant la nouvelle affectation), le fait de tabler
sur l'horizon à 15 ans paraît contraire au principe de la bonne foi.
Dans les circonstances de l'espèce, force est dès lors d'admettre que la condition de l'usage futur
prévisible doit, partant, être tenue pour remplie de manière très certaine, contrairement à ce qu'a
retenu la Commission d'expropriation.
5.
Cela étant, reste à savoir si la nouvelle affectation constitue une expropriation matérielle.
5.1.
L'autorité qui impose une interdiction totale de construire sur un bien-fonds prive en principe
son propriétaire d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété. En revanche, l'adoption de
règles d'affectation qui limitent, même de manière importante, les types de constructions admissibles
n'est pas considérée comme une atteinte constitutive d'expropriation matérielle, si une utilisation
favorable et économiquement raisonnable de l'immeuble demeure possible (ATF 123 II 481
consid. 6d). La date déterminante pour l'évaluation de ces possibilités d'utilisation est celle de
l'entrée en vigueur de la restriction (arrêt TF 1A.73/2005 du 11 août 2005 consid. 3.2.2; ATF 121 II
417 consid. 3a; 119 Ib eee consid. 3a).
La question de savoir si une mesure produit des effets assimilables à une expropriation s’apprécie
en principe en tenant compte du bien-fonds dans son ensemble. Le Tribunal fédéral a maintenu ce
principe également dans sa jurisprudence en matière d’interdictions partielles de construire grevant
une parcelle (cf. arrêts TF 1A.73/2005 du 11 août 2005 consid. 3.2.2; 1A.62/1996 du 21 août 1996
consid. 4c/bb in ZBl 98/1997 p. 368), de mesures de protection du patrimoine (cf. arrêts TF
1C_725/2013 du 8 avril 2015 consid. 3.5 in ZBl 117/2016 p. 557; 1C_487/2009 du 10 août 2010
consid. 2.2; 1A.19/2004 du 25 octobre 2004 consid. 2.2 in ZBl 107/2006 p. 41) ainsi que de
diminutions des possibilités de construire (Abzonung; cf. arrêt TF 1C_349/2011 du 9 janvier 2012
consid. 3.5) (arrêt TF 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 3.2).
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5.2.
Il n’y a pas d’atteinte ouvrant droit à indemnité lorsque la parcelle conserve une utilisation
conforme à son affectation, économiquement raisonnable et adéquate. Des modifications, dictées
par l’intérêt public, de la mesure d’utilisation admissible, avec maintien d’une possibilité de bâtir
raisonnable, ne font pas naître d’obligation d’indemniser à la charge de la collectivité (arrêt TF
1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 3.2; cf. ATF 123 II 481 consid. 6c et 6d; arrêt TF
1C_349/2011 du 9 janvier 2012 consid. 3.5). La réponse à cette question dépendra en première
ligne de celle de savoir quels attributs demeurent au propriétaire après la restriction. L'examen porte
sur le genre d'utilisation possible du bien-fonds et des bâtiments existants ainsi que son ampleur,
de même que sur le fait de savoir si, malgré l'atteinte, l'utilisation peut encore être modifiée et
améliorée (RIVA, art. 5 n. 210).
Le Tribunal fédéral refuse de fixer de manière schématique le seuil de l’obligation d’indemniser sur
la base d’un pourcentage déterminé de diminution de valeur. Il exige une appréciation globale des
circonstances du cas concret (cf. ATF 112 Ib 263 consid. 4). Dans sa pratique, il a considéré que le
fait qu’un bien-fonds soit grevé d’une interdiction de construire portant sur un tiers de sa surface, ou
subisse une moins-value correspondante, ne constitue pas un état de fait assimilable à une
expropriation lorsque les propriétaires peuvent encore utiliser leur parcelle, après l’intervention,
d’une manière appropriée, économiquement raisonnable et adéquate (cf. arrêts TF 1C_653/2017
du 12 mars 2019 consid. 3.2; 1C_349/2011 du 9 janvier 2012 consid. 3.5; 1C_487/2009 du 10 août
2010 consid. 6.5).
La jurisprudence a ainsi nié l’existence d’une obligation d’indemniser dans les cas suivants: une
réduction du volume utile des constructions (ATF 97 I 632), une diminution des possibilités de
construire (ZBl 86/1985 p. 211), une diminution de l’indice d’utilisation du sol de 0,8 à 0,6 (ATF 114
Ib 112 consid. 6b), une restriction des possibilités d’utilisation résultant de nouvelles lignes de
construction et de nouveaux alignements altimétriques entraînant une perte d’usage d’environ un
tiers (ZBl 98/1997 p. 368) et une réduction de l’indice de masse de 1,9 à 1,6 (sur deux niveaux)
(arrêt TF 1C_349/2011 du 9 janvier 2012 consid. 3.6). Le passage de la zone d'habitation à la zone
artisanale n'a pas été retenu non plus comme justifiant une indemnisation (ATF 123 II 481
consid. 10; cf. ég. arrêt TF 1C_349/2011 du 9 janvier 2012 consid. 3.5 in fine).
Toutefois, en cas de déclassement, la limite entre une atteinte donnant lieu à indemnisation et une
atteinte n’en donnant pas lieu ne saurait être fixée de manière simple à un tiers de la diminution de
la valeur du terrain (arrêts TF 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 3.2; 1C_473/2017 du 3 octobre
2018 consid. 2.6 et 2.7).
Le Tribunal fédéral a admis un déclassement et octroyé une indemnité, s'agissant d'un bien-fonds
situé en zone industrielle selon le PAZ de 1986, conforme à la LAT, nouvellement affecté à la zone
de délassement par suite de la modification des zones en 1998 pour correspondre au nouveau plan
directeur cantonal (ATF 131 II 728). Dans un arrêt plus récent (arrêt TF 1C_473/2017 du 3 octobre
2018), il a également retenu qu'il y avait lieu d'indemniser les propriétaires de biens-fonds affectés
à la zone de dégagement de type C (secteur de détente particulier destiné à un terrain de sport et à
une piscine de plein air) reclassés dans la zone de détente particulière EC III (secteur de jardins
familiaux).
Enfin, précisons que, pour déterminer si un bien-fonds conserve une utilisation conforme à son
affectation, économiquement raisonnable et adéquate, il convient exceptionnellement de ne pas se
fonder sur l'ensemble de la parcelle, mais sur certaines de ses parties seulement. Il en va notamment
ainsi lorsque ces parties doivent se voir reconnaître un sort autonome dans la planification et qu'elles
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pourraient, sans difficulté particulière, être détachées du fonds principal, faire l'objet d'un
morcellement cadastral et être aliénées séparément (arrêts TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024
consid. 4.1; 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 3.4, publié in ZBl 120/2019 p. 665). Appliquer
au contraire systématiquement le critère de la superficie totale du bien-fonds pour déterminer la
moins-value aurait pour conséquence que l'obligation d'indemniser dépendrait de manière plus ou
moins fortuite de la structure de la propriété et du découpage parcellaire. Les propriétaires de
grandes parcelles devraient alors, de manière générale, supporter sans indemnité des restrictions
partielles à bâtir plus importantes que les propriétaires de parcelles plus petites. C'est pourquoi le
Tribunal fédéral a précisé qu'il convenait de tenir compte des circonstances particulières du cas
d'espèce (cf. arrêt TF 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 3.3 et les références).
5.3.
En l'espèce, l'autorité intimée a retenu que l'affectation d'une partie de la parcelle en ZIG II
tenait du déclassement, par opposition à un refus de classement.
5.3.1. Il ressort du rapport explicatif du dossier d'adaptation du PAL aux conditions d'approbation
formulées par la DIME le 19 décembre 2012 que le PAL de D.________ approuvé en 2012
présentait une zone à bâtir destinée à l'habitat bien dimensionnée et que, dès lors, les conditions
d'approbation ne concernaient pas ce point. Les modifications des zones à bâtir destinées à l'habitat
intervenues toutefois dans le cadre du dossier d'adaptation sont mineures; elles n'ont pas d'impact
sur le dimensionnement de la zone à bâtir. Par ailleurs, le dimensionnement de cette dernière pour
l'habitat s'est conformé au projet d'agglomération Mobul, pour lequel un dimensionnement strict a
été effectué. Dans sa décision d'approbation du 19 décembre 2012, la DIME avait en effet admis
que la commune avait mis en place une politique de gestion mesurée du sol et que le
dimensionnement de la zone à bâtir respectait les critères définis dans le PDCant, partant,
également ceux de la LAT.
Dans ces conditions, force est d'admettre, avec les parties, que la nouvelle affectation d'une partie
de la parcelle fff RF constitue bel et bien un déclassement.
5.3.2. Reste à savoir si cette affectation prive les propriétaires d'une faculté essentielle découlant
du droit de propriété devant entraîner le versement d'une indemnité.
La parcelle, affectée jusqu'alors en ZC et située en plein centre-ville, même si pas en vieille-ville, à
compter de 2002 à tout le moins, est devenue en grande partie une zone d'intérêt général, qualifiée
de zone verte et de zone de détente.
Selon l'art. 115 du règlement communal d'urbanisme (RCU), la zone d'intérêt général I est destinée
aux bâtiments, équipements et espaces d'utilité publique et à ceux privés destinés à la réalisation
de tâches d'intérêt public (al. 1). La zone d'intérêt général II est destinée à des équipements
collectifs, socioculturels et de délassement en plein air (tels places, parcs, etc.), et au cimetière. Les
constructions en relation avec ces équipements sont autorisées (al. 2). D'après l', la
zone d'intérêt général I a un indice de masse maximal de 5.0 m3/m2 alors que pour la zone d'intérêt
général Il, cette valeur est réduite à 2.0 m3/m2.
Force est de constater que la nouvelle affectation en ZIG II d'une partie de la parcelle art. fff RF prive
manifestement les propriétaires d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété. La ZIG II
restreint de manière importante les facultés de construire: elle ne prévoit que des équipements en
plein air, places, parcs et cimetière. Selon le rapport explicatif selon l', "compte tenu de
la centralité du site, de sa situation 'en cœur d'îlot', le potentiel de parc public est important. Cet
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espace offrira aux habitants du quartier un espace vert, central et calme, en complémentarité des
grands parcs destinés aux habitants de la ville" (rapport précité, p. 35). Il ne fait dès lors aucun doute
que la ZIG II exclut en réalité les constructions telles qu'elles sont possibles en zone de centre en
particulier, y compris les bâtiments privés destinés à la réalisation de tâches d'intérêt public que
permet au contraire d'ériger quant à elle la ZIG I. Bien qu'elle n'ait pas, en tant que telle, rendu le
fonds globalement inconstructible, l'affectation en ZIG II empêche dès lors la construction à titre
privé par les propriétaires de la partie de la parcelle visée (cf. ATF 149 II 368 consid. 3.6.3).
Cela étant, si la nouvelle affectation confine à une interdiction totale de construire et à une atteinte
essentielle au droit de bâtir, elle ne vise pas la parcelle dans son entier. Toutefois, selon la
jurisprudence, il est possible de considérer uniquement la partie de la parcelle déclassée lorsqu'elle
peut sans difficulté particulière être détachée, faire l'objet d'un remaniement parcellaire et être
aliénée séparément. Or, il se justifie de procéder de la sorte en l'espèce, étant rappelé que la parcelle
art. fff RF est précisément composée des anciens art. fff et eee RF dont le père des recourants avait
fait l'acquisition de manière séparée et qui ont été réunis en 2013 seulement. Par ailleurs, la partie
déclassée présente une surface de 1'694 m2. Sa forme rectangulaire et sa localisation se prêtent on
ne peut mieux à la construction et, partant, à la vente. La perte en termes de constructibilité est en
outre très importante dès lors que la ZC permet une densification intense, ne prévoyant aucun indice
brut d'utilisation du sol ni d'indice d'occupation du sol, seules la profondeur et la hauteur totale des
bâtiments étant limitées. Dans ces circonstances, force est de considérer que ses propriétaires
peuvent se prévaloir d'une atteinte essentielle au droit de bâtir constituant une expropriation
matérielle.
Quoi qu'il en soit, si l'appréciation devait se faire globalement en tenant compte de l'entier de la
parcelle, relevons que cette dernière fait 3'338 m2, ce qui est en soi considérable au centre-ville, et
que la nouvelle affectation ne vise pas moins de la moitié de la propriété (bien plus que le tiers dont
le Tribunal fédéral dit qu'il ne suffit pas pour prétendre à une indemnité). Quant à l'autre partie,
toujours en ZC, d'une surface de 1'644 m2, si elle présente en soi toujours une dimension
respectable, surtout en plein centre-ville, elle est d'ores et déjà bâtie et comporte un bâtiment de
plusieurs appartements d'une surface de 308 m2 ainsi qu'un garage collectif de 127 m2. Malgré le
potentiel de constructibilité important que conserve cette partie de la parcelle, ainsi que l'a constaté
la Commission, il y a fort à penser qu'il y aurait lieu de détruire le bâtiment existant et le garage pour
"compenser" la perte de l'ancien art. eee RF affecté à la ZIG II. Dans ces circonstances, on ne peut
pas retenir, à l'instar de la Commission d'expropriation, que la parcelle conserve une utilisation
favorable et économiquement raisonnable.
6.
Force est quoi qu'il en soit d'admettre que les recourants subissent, du fait de la nouvelle affectation,
un sacrifice particulier incompatible avec l'égalité de traitement.
6.1.
Il y a sacrifice particulier lorsque l'atteinte ne présente pas en elle-même une gravité
particulière, mais qu'elle frappe un propriétaire foncier unique ou certains propriétaires fonciers de
manière sensiblement plus lourde que l'ensemble des autres propriétaires, de sorte qu'il serait
incompatible avec le principe de l'égalité de traitement de leur imposer cette charge sans
indemnisation (arrêts TF 1A.19/2004 du 25 octobre 2004 consid. 3.2; 1C_487/2009 du 10 août 2010
consid. 7).
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L'importance du sacrifice justifiant le droit à une indemnité ne peut être défini de manière générale.
Cette notion n'est pas dénuée de valeur, car elle contribue à éviter des inégalités de traitement
choquantes. On peut donner comme exemple une mesure de protection frappant dans une rue un
immeuble qui, comme les immeubles voisins, pourrait être construit ou reconstruit sur plusieurs
étages. Une telle restriction équivaudrait à une servitude imposée à un seul propriétaire en faveur
de la collectivité. Elle pourrait aussi faire l’objet d'une expropriation formelle. Si l'application de la
législation concernant la protection des monuments historiques conduit en pareil cas à une
importante moins-value de l'immeuble et si cette moins-value n'est pas compensée de manière
convenable par des contributions publiques ou d'autres mesures analogues, une indemnité pour
expropriation matérielle en raison du sacrifice particulier ne sera alors pas exclue (ATF 108 Ib 352
consid. 4a).
6.2.
En l'espèce, parmi les autres propriétaires alentour dont les parcelles sont aussi affectées à
la ZC, les recourants sont les seuls, mis à part un autre propriétaire dont la parcelle est située à
proximité, à se trouver confrontés, pour des motifs d'intérêt public tendant à prévoir des zones vertes
dans les quartiers denses de la ville, à la situation de ne plus pouvoir ériger de constructions sur
plus de la moitié de leur parcelle. A l'évidence, ils subissent un sacrifice considérable par rapport
aux propriétaires voisins, incompatible avec l'égalité de traitement. Pour ce motif aussi, s'il fallait
admettre que la mesure de planification n'entraîne qu'une atteinte de moindre importance sur le droit
de bâtir et que son utilisation demeure économiquement raisonnable, il y aurait quoi qu'il en soit lieu
de verser aux recourants une indemnité pour expropriation matérielle sous ce dernier angle.
7.
7.1.
Sur le vu de tout ce qui précède, le recours, bien fondé, doit être admis et la décision attaquée
annulée. La cause est dès lors renvoyée à la Commission d'expropriation pour calcul de l'indemnité
pour expropriation matérielle.
Dans ces circonstances, il peut être renoncé à la tenue des débats publics demandés.
7.2.
7.2.1. En matière de frais et dépens, la LEx/FR contient des règles spéciales qui dérogent aux
dispositions générales du CPJA. Ainsi, selon l', les frais et dépens relatifs à
toute procédure de recours sont mis à la charge des parties conformément aux règles des art. 104 ss
CPC. En vertu de l'art. 106 al. 1 1ère phr. CPC, les frais sont mis à la charge de la partie succombante.
L' en particulier n'est pas applicable (cf. arrêt TC FR 602 2021 153 du 2 août 2024
consid. 6; TA FR 2A 1995 23 du 7 novembre 1995 consid. 6).
En cas de recours, les frais sont fixés par l'autorité de recours (art. 138 en lien avec l'art. 124 al. 1
LEx/FR). Conformément à l'art. 6 al. 1 du tarif cantonal du 26 février 1985 des frais de procédure en
matière d'expropriation (RSF 76.16), les frais de procédure sont arrêtés sur la base du tarif du
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative
(RSF 150.12). Les dépens, quant à eux, sont fixés conformément au tarif du 26 février 1985 des
dépens en matière d'expropriation (RSF 76.17; cf. arrêts TC FR 602 2018 81 du 2 avril 2019 consid.
7.1; 602 2017 122 du 19 novembre 2018 consid. 6.1).
7.2.2. En l'occurrence, les recourants obtenant gain de cause, il n'est pas perçu de frais de
procédure de leur part. Les frais de procédure sont mis à la charge de la commune, quand bien
même elle ne s'est pas exprimée, dès lors qu'elle succombe et que la répartition obéit aux principes
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du CPC, à l'exclusion du CPJA. De même, il y a lieu de faire supporter une part des frais de justice
à la Commission d'expropriation qui succombe également. Dans les circonstances de l'espèce, il se
justifie toutefois de faire supporter à parts égales par la commune et par l'autorité intimée les frais
de procédure, fixés à CHF 3'500.-, soit CHF 1'750.- à chacune d'entre elles.
7.2.3. Dès lors qu'ils ont obtenu gain de cause et qu'ils ont fait appel aux services d'un avocat pour
défendre leurs intérêts, les recourants ont droit à une indemnité de partie. La liste de frais produite
le 12 août 2026 par leur mandataire comptabilise 45 heures et 45 minutes, soit CHF 11'437.50
d'honoraires, auxquels s'ajoutent les débours par CHF 45.- ainsi que la TVA au taux de 8,1 % de
CHF 930.10, pour un total de CHF 12'412.60.
Elle est mise à la charge de la Ville de D.________ et de la Commission d'expropriation qui
succombent toutes deux, à raison de moitié chacune, soit CHF 6'206.30.
(dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis et la décision attaquée annulée.
Partant, la cause est renvoyée à la Commission d'expropriation pour calcul de l'indemnité pour
expropriation matérielle et décision.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 3'500.- sont mis à la charge de la Ville de D.________ et de
la Commission d'expropriation par moitié, à raison de CHF 1'750.- à chacune d'entre elles.
III.
L'avance de frais de CHF 3'500.- est restituée aux recourants.
IV.
Il est alloué aux recourants une indemnité de partie de CHF 12'412.60, y compris CHF 930.10
au titre de la TVA, à la charge, à raison de moitié, soit CHF 6'206.30, y compris CHF 465.05
au titre de la TVA, de la Ville de D.________, et, à raison de l'autre moitié, soit CHF 6'206.30,
y compris CHF 465.05 au titre de la TVA, de la Commission d'expropriation (Direction de la
sécurité, de la justice et du sport), à verser directement en main de Me Christophe Claude
Maillard.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de justice et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours,
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la
décision est contestée ().
Fribourg, le 17 août 2026/ape
La Présidente suppléante
Le Greffier-stagiaire
Referenzen
Bestimmungsliste
- 602 2024 195Déclassement partiel et expropriation matérielle