VR1 2026 31
GR Gerichte
Zuschlag für kommunalen Winterdienst
Veröffentlicht am 23. September
Entschieden am 9. September
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Deutsch).
Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 9. September 2026
mitgeteilt am 11. September 2026
Referenz
VR1 26 31
Instanz
Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Audétat, Vorsitz
Pedretti und von Salis
Engler, Aktuarin ad hoc
Parteien
A._____ GmbH
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Daniel Perret
gegen
Gemeinde B._____
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Andrea Martin Brunner
und
C._____
Beigeladener
Gegenstand
Submission
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Sachverhalt
A.
Die Gemeinde B._____ schrieb am 23. April 2026 im offenen Verfahren die
Winterdienstarbeiten für die Jahre 2026 bis 2036 auf ihrem Gemeindegebiet im
Kantonsamtsblatt und auf der Ausschreibungsplattform www.simap.ch aus. Der
Auftrag wurde in vier Lose aufgeteilt, darunter das vorliegend streitgegenständliche
Los 1 «D._____, E._____». Als Zuschlagskriterien wurden der Preis mit einer
Gewichtung von 60 %, die Reaktionszeit mit Notfallkonzept mit einer Gewichtung
von 20 %, ökologische Aspekte mit einer Gewichtung von 15 % und Erfahrung
sowie Referenzen mit einer Gewichtung von 5 % definiert. Der Auftrag umfasst die
Schneeräumung (Pflugarbeiten) und ist jeweils zwischen 1. November und
31. März (Winterdienstsaison) durchzuführen.
B.
Innert Frist gingen zwei gültige Offerten ein. Das Offertöffnungsprotokoll vom
18. Mai 2026 zeigte eine Offertsumme der A._____ GmbH von CHF 274'142.00 und
von CHF 309'720.00 von C._____. Im Zuge der Auswertung der Offerten wurde die
Offertsumme der A._____ GmbH auf CHF 430'130.00 korrigiert. C._____ erreichte
in der Auswertung 290 Punkte, während die A._____ GmbH mit 129 Punkten
bewertet wurde. Mit Beschluss vom 4. Juni 2026, mitgeteilt am 5. Juni 2026, vergab
der Vorstand der Gemeinde B._____ den Zuschlag für das wirtschaftlich günstigste
Angebot an C._____.
C.
Gegen diese Verfügung erhob die A._____ GmbH (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) am 26. Juni 2026 Beschwerde an das Obergericht des
Kantons Graubünden. Darin beantragte sie die vollumfängliche Aufhebung des
Vergabeentscheids und den Zuschlag an sich selber, eventualiter die
vollumfängliche Aufhebung des Vergabeentscheids und die Rückweisung der
Angelegenheit an die Gemeinde B._____ als Vorinstanz zur Neubeurteilung.
Subeventualiter
sei
die
Rechtswidrigkeit
der
angefochtenen
Verfügung
festzustellen. Zudem beantragte sie, es seien für die Behandlung der Beschwerde
von der Gemeinde B._____ die vollständigen Akten beizuziehen und ihr sei
Gelegenheit zu geben, in diese Akten Einsicht zu nehmen und sich nach
Einsichtnahme nochmals zu äussern. Ferner sei der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu erteilen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin begründete ihre
Beschwerde im Wesentlichen damit, dass die Gemeinde bei der Zuschlagserteilung
in
mehrfacher
Hinsicht
gegen
zentrale
Grundsätze
des
öffentlichen
Beschaffungsrechts verstossen sowie den Sachverhalt nicht vollständig festgestellt
habe.
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D.
Mit Vernehmlassung vom 9. Juli 2026 beantragte die Gemeinde B._____
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin bzw. Vergabebehörde) die Abweisung der
Beschwerde. Zudem sei das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung
abzuweisen;
unter
Kosten-
und
Entschädigungsfolgen
zulasten
der
Beschwerdeführerin. Begründend führte sie im Wesentlichen aus, dass die
Garagierung
der
landwirtschaftlichen
Fahrzeuge,
welche
im
Sommer
landwirtschaftlich und im Winter zusätzlich für den Winterdienst genutzt würden,
ausserhalb der Bauzone auf dem Landwirtschaftsbetrieb des Zuschlagsempfängers
raumplanungsrechtlich ohne weiteres zulässig sei. Die zum Einsatz kommenden
Fahrzeuge
würden
schliesslich
auch
die
Mindestanforderungen
gemäss
Ausschreibungsunterlagen erfüllen und würden für die Wintermonate korrekt mit
weissen Kontrollschildern eingelöst werden. Ebenso korrekt sei es gewesen, bei der
Preisbewertung die Mehrwertsteuerbelastung mitzuberücksichtigen und die
Bewertung anhand des effektiv zu entrichtenden Preises vorzunehmen, d.h. mit
MWST bei der Beschwerdeführerin und ohne MWST beim Zuschlagsempfänger.
E.
Mit Replik vom 22. Juli 2026 hielt die Beschwerdeführerin unverändert an
ihren bisherigen Ausführungen und Anträgen fest und vertiefte dabei ihren
Standpunkt.
F.
Mit Eingabe vom 5. August 2026 duplizierte die Beschwerdegegnerin bei
unveränderten
Rechtsbegehren
und
nahm
Stellung
zur
Replik
der
Beschwerdeführerin.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften, in der angefochtenen
Zuschlagsverfügung vom 5. Juni 2026 sowie auf die eingereichten Beweismittel
wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.1.
Die vorliegende Vergabe untersteht unbestrittenermassen dem öffentlichen
Beschaffungsrecht. Es kommen somit die seit dem Beitritt des Kantons Graubünden
per 1. Oktober 2022 revidierten Normen der IVöB vom 15. November 2019
(BR 803.710) zur Anwendung. Die Beschwerde ist gemäss Art. 4 des
Einführungsgesetzes zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen (EGzIVöB; BR 803.600) ab der Stufe Einladungsverfahren an
das
Obergericht
als
einzige
Instanz
zulässig
().
Gemäss
richtet sich das Verfügungs- und Beschwerdeverfahren im Übrigen
nach den Bestimmungen des VRG (BR 370.100), soweit die IVöB nichts anderes
bestimmt.
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1.2.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet die
Verfügung vom 5. Juni 2026 (act. B.1), mit welcher der Zuschlag der vorliegenden
Winterdienstarbeiten an den am besten bewerteten Zuschlagsempfänger mit einer
Gesamtpunktzahl von 290 erfolgt ist. Dagegen richtet sich die Beschwerde der
Beschwerdeführerin vom 26. Juni 2026 (act. A.1). Gemäss
ist der Zuschlag durch Beschwerde anfechtbar.
1.3.
Zur Beschwerde an das kantonale Obergericht ist legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung hat ( i.V.m. ). Die Legitimation
ist gegeben, wenn die unterlegene Bewerberin als Beschwerdeführerin eine reelle
Chance hat, bei Gutheissung ihres Rechtsmittels mit dem eigenen Angebot zum
Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer
Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot
wird einreichen können; ob das zutrifft, ist aufgrund der Begehren und Rügen der
Beschwerdeführerin zu beurteilen (zum Ganzen: BGE 141 II 14 E. 4 m.w.H.). Die
Beschwerdeführerin wird durch die Auftragsvergabe der Winterdienstleistungen an
den Zuschlagsempfänger offenkundig wirtschaftlich nachteilig berührt, weil nicht sie
die ausgeschriebenen Winterdienstleistungen ausführen darf. Laut bereinigter
Preisofferte entgeht ihr damit ein Auftrag in der Grössenordnung von rund
CHF 430'000.00 (act. C.6). Zudem offerierten nur zwei Anbieter, somit hätte sie als
Zweitplatzierte eine reelle Chance, mit ihrem Angebot zum Zug zu kommen, sofern
sie mit ihrer Beschwerde obsiegen würde. Sie hat deshalb ein schutzwürdiges
Interesse an der Anfechtung der Zuschlagsverfügung.
1.4.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (vgl. Art. 56
Abs. 1 IVöB sowie i.V.m. ) ist somit einzutreten.
1.5.
Hinsichtlich der Kognition (Überprüfungsbefugnis) des Obergerichts ist
festzuhalten, dass sich diese bei Vergabeentscheiden nach auf
Rechtsverletzungen inklusive Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens
sowie auf unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellungen beschränkt.
Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids kann im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens hingegen nicht überprüft werden (). Das
Obergericht des Kantons Graubünden kann daher sein Ermessen nicht an die Stelle
jenes der Vorinstanz (Vergabebehörde) setzen. Vielmehr hat es, so die bisherige
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, Lösungen der Vergabebehörde zu
akzeptieren, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere
Lösung als zweckmässiger erschiene (vgl. Urteil des Obergerichts des Kantons
Graubünden VR1 24 88 vom 11. Februar 2025 E. 1.5 m.w.H.). Gerade bei Fragen
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der
Bewertung
der
einzelnen
Angebote
aufgrund
der
ausgewählten
Zuschlagskriterien kommt der Vergabebehörde praxisgemäss ein weiter
Ermessensspielraum zu und auch bei Fragen technischer, technologischer, (bau-
)physikalischer
und
methodologischer
Art
oder
bei
Eignungs-
und
Angebotsbewertungen ist die Kognition praktisch auf Willkür begrenzt (vgl. Praxis
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [PVG] 2001 Nr. 45; statt vieler:
Urteil des Obergerichts des Kantons Graubünden VR1 24 88 vom 11. Februar 2025
E. 1.5 m.w.H). Das Gericht kann nur dort eingreifen, wo eine Bewertung
erwiesenermassen falsch und sachlich nicht haltbar ist. Voraussetzung für ein
Eingreifen und eine Korrektur ist der Nachweis einer willkürlichen, sachlich nicht zu
rechtfertigenden Bewertung eines Kriteriums (vgl. Urteile des Obergerichts des
Kantons Graubünden VR1 25 62 vom 27. Februar 2026 E. 1.5, VR1 24 46 vom
9. Juli 2025 E. 2.6 und VR1 24 45 vom 1. April 2025 E. 6).
1.6.
Zu den verfahrensrechtlichen Anträgen der Beschwerdeführerin in der
Beschwerde vom 26. Juni 2026 sei noch festgehalten, dass bis anhin im Verfahren
keine Anordnung betreffend die aufschiebende Wirkung ergangen ist, da eine
solche nicht superprovisorisch beantragt wurde. Mit dem vorliegenden Entscheid in
der Hauptsache wird dieser Antrag der Beschwerdeführerin hinfällig (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 22 80 vom 15. Dezember 2022
E. 1.7 und U 21 17 vom 28. Juni 2021 E. 1.6; vgl. auch Urteile des Bundesgerichts
8C_594/2019 vom 28. Mai 2020 E. 5 und 2C_605/2019 vom 27. Juni 2019 E. 4).
Ferner wurde der Beschwerdeführerin mit der Vernehmlassung vom 9. Juli 2026
vollständige Akteneinsicht gewährt (act. A.2). Folglich erübrigen sich ebenso
Ausführungen dazu.
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin den Zuschlag für die
Winterdienstarbeiten in D._____ und E._____ für die Jahre 2026 bis 2036 zu Recht
dem Zuschlagsempfänger erteilt hat.
3.1.
Gemäss erhält das vorteilhafteste Angebot den Zuschlag. Dabei
geht es um die beste Erfüllung der Zuschlagskriterien resp. um die Gesamtqualität
des Angebots. Das Angebot mit den meisten Bewertungspunkten bei den
Zuschlagskriterien
–
namentlich
Qualität,
Preis
und
weitere
je
nach
Leistungsgegenstand definierte Kriterien – muss zwingend den Zuschlag erhalten.
So besteht im Beschaffungsrecht ein Rechtsanspruch auf die Erteilung des
Zuschlags an denjenigen Anbieter, der das vorteilhafteste Angebot eingereicht hat
(vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 6/2021–2022, S. 388
und 396; vgl. MÜLLER, in: Trüeb [Hrsg.], a.a.O., Art. 41 N. 18 f.). Wie bereits in
Erwägung 1.5 hiervor ausgeführt, steht der Vergabebehörde beim Urteil darüber,
6 / 17
welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das vorteilhafteste ist, ein
erheblicher Ermessensspielraum zu. Zu betonen ist erneut, dass das Gericht
lediglich dort eingreifen kann, wo eine Bewertung erwiesenermassen falsch und
sachlich nicht haltbar ist. Voraussetzung für ein Eingreifen und eine Korrektur ist der
Nachweis einer willkürlichen, sachlich nicht zu rechtfertigenden Bewertung eines
Kriteriums (vgl. Urteile des Obergerichts des Kantons Graubünden VR1 25 62 vom
27. Februar 2026 E. 1.5, VR1 24 46 vom 9. Juli 2025 E. 2.6 und VR1 24 45 vom
1. April 2025 E. 6).
3.2.
Gemäss müssen Angebote und Anträge auf Teilnahme
schriftlich, vollständig und fristgerecht gemäss den Angaben in der Ausschreibung
oder in den Ausschreibungsunterlagen eingereicht werden. Sie müssen die in der
Ausschreibung genannten Vorgaben einhalten, wobei offensichtliche Rechenfehler
von Amtes wegen berichtigt werden (). Die Offerten müssen, um
im öffentlichen Vergabeverfahren zulässig zu sein, nicht nur formale und zeitliche
Regeln einhalten, sondern auch sämtliche inhaltlichen Vorgaben der Vergabestelle
betreffend das Geschäft unter all seinen tatsächlichen und rechtlichen Aspekten,
die sich aus den Ausschreibungsdokumenten und den weiteren Kommunikationen
ergeben (sog. Ausschreibungskonformität; vgl. BEYELER, Der Geltungsanspruch
des Vergaberechts, 2012, Rz. 1914).
3.3.
Im Vergaberecht gilt das Prinzip der grundsätzlichen Unveränderbarkeit der
Angebote nach deren Einreichung bei der Vergabebehörde (vgl. GYGI, in: Trüeb
[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 39
N. 7; vgl. GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
Eine systematische Darstellung der Rechtsprechung des Bundes und der Kantone,
3. Aufl. 2013, Rz. 710 ff.). Zulässig sind aber die Erläuterung und die Bereinigung
der Angebote. Die Erläuterung dient dazu, Klarstellungen und Präzisierungen von
vorhandenen Offertinhalten zu liefern; diese dürfen aber nicht dazu dienen, den
Inhalt
des
Angebots
nachträglich
zu
ändern
(Art. 38
Abs. 2
IVöB;
GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 711, 714). Bei der Bereinigung kann der
Auftraggeber zusammen mit den Anbietern die Angebote hinsichtlich der
Leistungen sowie der Modalitäten ihrer Erbringung bereinigen, um das
vorteilhafteste Angebot zu ermitteln (; GYGI, a.a.O., Art. 39
N. 71 ff.). Korrigiert werden dürfen nur offensichtliche Irrtümer und Fehler, die sich
aus dem Angebot selber ergeben, ohne dass es eines Hinweises oder sonstiger
Erläuterungen des Anbieters bedürfte (vgl. ; vgl. FRIEDLI, in:
Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020,
Art. 38 N. 9).
7 / 17
3.4.
Einleitend ist festzuhalten, dass hinsichtlich der Zuschlagskriterien folgende
Bewertung erfolgt ist (act. C.6 S. 1):
Beschwerdeführerin
Zuschlagsempfänger
Note / Punkte
Note / Punkte
Preis (60 %)
0.15 / 9
3 / 180
Garagierung, Reaktionszeit und
Notfallkonzept (20 %)
3 / 60
3 / 60
Ökologische Aspekte (15 %)
3 / 45
3 / 45
Erfahrung und Referenzen (5 %)
3 / 15
1 / 5
Demzufolge war das Kriterium «Preis» ausschlaggebend. Dabei ist zu erwähnen,
dass die Beschwerdeführerin vorliegend einen Angebotspreis von CHF 274'142.00
offerierte (act. C.3 und C.4). Den eingereichten Unterlagen legte sie die
Preisberechnung gemäss Formular für das Los 1 bei, wobei sie von einem
Arbeitsaufwand von 28 Stunden statt der erforderlichen 67 Stunden ausging (siehe
act. C.5 S. 1). Die Beschwerdegegnerin bereinigte diesen offensichtlichen Fehler
bei der Preisberechnung in der Folge auf CHF 430'130.00 (siehe act. C.5 S. 1 und
act. C.6 S. 1; vgl. ).
4.1.
Die Beschwerdeführerin rügt, dass die dem Vergabeentscheid zugrunde
gelegten Preise nicht miteinander vergleichbar und demzufolge offensichtlich falsch
seien. Der von der Beschwerdegegnerin offerierte Preis verstehe sich inkl. 8.1 %
MWST. Beim berücksichtigten Anbieter handle es sich nach ihrem Kenntnisstand
um eine Privatperson. Privatpersonen seien nicht mehrwertsteuerpflichtig. Somit
würden verschiedene Preise miteinander verglichen werden. Ein effektiver
Vergleich sei nur möglich, wenn die Nettopreise (exkl. MWST) miteinander
verglichen würden. Das sei vorliegend nicht gemacht worden.
4.2.
Die
Beschwerdegegnerin
hält
dem
entgegen,
dass
gemäss
Ausschreibungsunterlagen der Preis inkl. MWST relevant sei. Dies bedeute, dass
alle Angebote nach dem effektiv zu tragenden Preis bewertet werden müssen. In
diesem Sinne habe auch der Regierungsrat des Kantons Zürich entschieden,
wonach
die
Preise
bei
Ausschreibungen
unter
Einschluss
der
Mehrwertsteuerbelastung zu bewerten seien. Aus Sicht des Vergaberechts müsse
entscheidend sein, welcher Preis für eine Beschaffung effektiv bezahlt werden
müsse. Das Vergaberecht sei nicht dazu da, Privilegien, welche der
Bundesgesetzgeber in einem anderen Rechtsgebiet, namentlich im Rahmen der
Mehrwertsteuergesetzgebung, geschaffen habe, zu korrigieren. Hinzu komme,
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dass mehrwertsteuerbefreite Anbieter im Gegenzug auch keinen Vorsteuerabzug
vornehmen können würden, d.h. die eingekauften Fremdleistungen seien teurer,
was sich wiederum auf die Kalkulation der Eigenleistungen auswirke. Angesichts
der Preisdifferenz von fast 40 % ergebe sich allerdings auch bei einer
Neutralisierung der Mehrwertsteuerbelastung kein anderes Ergebnis.
4.3.1. Aus den Ausschreibungsunterlagen geht hervor, dass der Offertpreis inkl.
MWST verlangt wird (act. C.2 S. 1), sodann wird unter Ziffer 4 «Angebotspreise»
festgehalten (act. C.2 S. 12): «Die Mehrwertsteuer ist separat auszuweisen und
einzurechnen. Der totale Angebotspreis inkl. MWST ist auf das Deckblatt zu
übertragen.»
Demnach
war
die
Mehrwertsteuer
bei
der
Preisangabe
einzubeziehen, sofern der Offerent mehrwertsteuerpflichtig ist. Ist ein Offerent
hingegen nicht mehrwertsteuerpflichtig, ist der Preis ohne Mehrwertsteuer
anzugeben.
Die
Ausschreibungsunterlagen
sehen
keine
unterschiedliche
Behandlung der Offerenten je nach deren Mehrwertsteuerpflicht vor. Dies spricht
dafür, dass der für die Vergabebehörde tatsächlich anfallende Gesamtpreis
verglichen werden soll. Entsprechend sind die angebotenen Preise anhand der
vorgegebenen Kriterien miteinander vergleichbar. Die Beschwerdegegnerin hat
folglich zu Recht die von den Offerenten angebotenen Preise miteinander
verglichen.
4.3.2. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat dazu festgehalten, dass das
Vergaberecht selbst nicht regelt, ob die Preise mit oder ohne Mehrwertsteuer zu
bewerten seien. Es könne nicht die Aufgabe der öffentlichen Auftraggebenden sein,
gesetzlich begründete Wettbewerbsverzerrungen zu korrigieren. Im Ergebnis sollen
für die Bewertung der Preise bei allen Anbietenden die Gesamtbeträge massgeblich
sein, die von der Vergabestelle effektiv zu bezahlen seien. Um die vom
eidgenössischen Gesetzgeber gewollte Privilegierung gewisser Leistungen oder
Anbieter nicht zu unterlaufen, seien die tatsächlich von Auftraggebenden zu
tragenden Kosten unter Einschluss einer allfälligen Mehrwertsteuer zu vergleichen.
Im Falle der von der Mehrwertsteuer ausgenommenen Leistungen bedeute dies,
dass diese Angebote zwar durch allfällige nicht abzugsfähige Vorsteuern auf
Vorleistungen verteuert, aber gleichzeitig durch die eigene mehrwertsteuerbefreite
Wertschöpfung vergünstigt würden (vgl. Auszug aus dem Protokoll des
Regierungsrates des Kantons Zürich, Sitzung vom 15. März 2023 [RRB-2023-
0298], S. 2 und 3).
4.3.3. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Preise seien aufgrund der
unterschiedlichen Mehrwertsteuerpflicht der Offerenten nicht vergleichbar, erweist
sich ihre Argumentation daher als unbegründet.
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5.1.
Die Beschwerdeführerin führt aus, dass der Zuschlagsempfänger auf einem
Hof in D._____ wohne und arbeite. Der Hof, auf welchem er nach ihrem
Kenntnisstand auch sämtliche Fahrzeuge dauerhaft stationiert habe, inkl. der
Winterdienstfahrzeuge bzw. der Schneepflüge, liege in der Landwirtschaftszone.
Dort seien Bauten und Anlagen zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig seien. Die
Raumplanungsverordnung konkretisiere, dass solche Bauten und Anlagen
insbesondere der bodenabhängigen Bewirtschaftung und der Produktion
verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung dienen müssten.
Schneeräumfahrzeuge und Schneepflüge würden dies offensichtlich nicht tun. Ein
Raumbedarf in der Landwirtschaftszone würden nur Fahrzeuge und Maschinen
begründen, die tatsächlich für den eigenen Landwirtschaftsbetrieb nötig seien.
Fahrzeuge oder Geräte, die objektiv im eigenen Landwirtschaftsbetrieb nicht
benötigt würden, und um solche handle es sich bei zwei Schneepflügen, seien
grundsätzlich einer Lohnunternehmung zuzurechnen und damit in der Bauzone
unterzubringen.
Ein
überbetrieblicher
Maschineneinsatz
könne
die
Zonenkonformität nur dann unberührt lassen, wenn die Maschinen für den eigenen
Betrieb erforderlich seien und die Lohnarbeiten gesamtbetrieblich bloss
untergeordnet bleiben würden. Die Vergabebehörde hätte prüfen müssen, wo die
Fahrzeuge effektiv stationiert seien und ob die konkrete Stationierung, die auf dem
Hof und damit in der Landwirtschaftszone erfolge, rechtlich zulässig und
organisatorisch gesichert sei. Bei der gegebenen Ausgangslage sei anzunehmen,
dass die Fahrzeuge primär oder wesentlich für den kommunalen Winterdienst
genutzt würden, womit die Stationierung auf dem in der Landwirtschaftszone
liegenden Hof des Zuschlagsempfängers allein schon aus raumplanungsrechtlichen
Gründen nicht zulässig sei. Daraus ergebe sich, dass der rechtserhebliche
Sachverhalt unvollständig festgestellt worden sei, was dazu führe, dass der
Zuschlag nicht rechtmässig sei.
5.2.
Die Beschwerdegegnerin bringt dazu vor, dass der Zuschlagsempfänger in
D._____
einen
Landwirtschaftsbetrieb
mit
den
dazu
notwendigen
landwirtschaftlichen Fahrzeugen führe und diese nun im Winter für die
Durchführung
der
Winterdienstarbeiten
verwendet
würden.
Der
Zuschlagsempfänger verfüge nicht über Schneepflüge oder Fahrzeuge die
ausschliesslich für den Winterdienst zum Einsatz gelangen würden. Aus
raumplanerischer
Sicht
sei
das
Abstellen
dieser
Fahrzeuge
in
der
Landwirtschaftszone ohne Weiteres zulässig, handle es sich bei diesen Fahrzeugen
doch um solche, die in erster Linie für den Landwirtschaftsbetrieb benötigt würden
und in den bereits bestehenden Parkierungsanlagen auf dem Betrieb abgestellt
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seien. Das Raumplanungsgesetz verbiete dies nicht und schreibe nicht vor, dass
solche Fahrzeuge während den Wintermonaten innerhalb der Bauzone abgestellt
werden
müssten.
Daher
sei
die
Garagierung
der
Fahrzeuge
des
Zuschlagsempfängers auf seinem Landwirtschaftsbetrieb zulässig.
5.3.
Gemäss sind in der Landwirtschaftszone Bauten und Anlagen
zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den
produzierenden Gartenbau nötig sind. Zudem wird in
verlangt, dass die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung
nötig ist. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung vermögen einen objektiven
Raumbedarf in der Landwirtschaftszone deshalb nur jene Fahrzeuge und
Maschinen zu begründen, die tatsächlich für den eigenen Landwirtschaftsbetrieb
nötig sind (Urteil des Bundesgerichts 1C_429/2015 vom 28. September 2016
E. 4.2; vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_567/2015 vom 29. August 2016 E. 4.5).
Ist dies der Fall, so schadet es nicht, wenn sie zur besseren Auslastung auch an
andere Landwirte vermietet werden oder – in untergeordnetem Umfang – für
Lohnarbeiten eingesetzt werden. Handelt es sich dagegen um Fahrzeuge oder
Geräte,
die
objektiv
(nach
Art,
Anzahl
und
Grösse)
im
eigenen
Landwirtschaftsbetrieb nicht benötigt werden, so sind sie der Lohnunternehmung
zuzurechnen und müssen grundsätzlich in der Bauzone untergebracht werden
(Urteil des Bundesgerichts 1C_429/2015 vom 28. September 2016 E. 4.2). Bei der
Beurteilung der Zulässigkeit des Abstellens der Fahrzeuge ist daher entscheidend,
ob zwischen der Nutzung der Fahrzeuge und dem Landwirtschaftsbetrieb eine
unmittelbare funktionale Beziehung besteht. Ist dies – wie vorliegend – zu bejahen,
stellt das Abstellen der für den Betrieb erforderlichen Fahrzeuge grundsätzlich eine
mit
der
landwirtschaftlichen
Nutzung
zusammenhängende
und
damit
zonenkonforme Nutzung dar.
5.4.
Der Zuschlagsempfänger führt einen Landwirtschaftsbetrieb in D._____.
Gemäss
seinen
eingereichten
Unterlagen
und
den
Ausführungen
der
Beschwerdegegnerin handelt es sich bei seinen angegebenen Fahrzeugen um
landwirtschaftliche Traktoren, welche er hauptsächlich für seine landwirtschaftliche
Arbeit verwendet und im Winter mit einem Pflug für den Winterdienst umrüstet
(act. A.2 Rz. 17). Beim Fahrzeug 1 handelt es sich namentlich um ein Fahrzeug der
Marke Valtra Typ N 154 E (act. C.2 Beilage 1.1), beim Fahrzeug 2 um die Marke
Lindner Typ 102 L (act. C.2 Beilage 1.2) und beim Fahrzeug 3 um die Marke Lindner
Typ
Lintrac
90
(act. C.2
Beilage
1.2).
Dies
kann
den
eingereichten
Fahrzeugausweisen der jeweiligen Fahrzeuge entnommen werden (act. C.2
Beilage 1.1-1.2., siehe auch «Ziff. 19 Art des Fahrzeugs»). Darin ist auch ersichtlich,
11 / 17
dass die Traktoren mit einem grünen Kontrollschild für eine landwirtschaftliche
Nutzung eingelöst sind (siehe dazu Erwägung 7 nachfolgend). Auch gemäss den
Angaben der Beschwerdegegnerin handelt es sich bei den vorliegend in Frage
stehenden Fahrzeugen des Zuschlagsempfängers um betriebsnotwendige
Fahrzeuge des Landwirtschaftsbetriebs (act. A.2 Rz. 17). Insgesamt erscheint
diese Darstellung aufgrund der Aktenlage als nachvollziehbar. Insbesondere
ergeben sich aus den Akten keine Anhaltspunkte dafür, dass die Fahrzeuge
ausschliesslich oder hauptsächlich für den Winterdienst verwendet würden. Zudem
liegt es gerade im Wesen eines Landwirtschaftsbetriebs, dass die für dessen
Bewirtschaftung eingesetzten Fahrzeuge und Maschinen auf dem Betriebsareal
bzw. an den dafür vorgesehenen Abstellplätzen bereitgehalten werden.
6.1.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass nach ihrem
Kenntnisstand mindestens ein Fahrzeug des Zuschlagsempfängers nicht die
geforderten Spezifikationen aufweise, weil das Leergewicht unter sieben Tonnen
liege. Sie habe berechtigen Grund zur Annahme, dass die Prüfung der
Spezifikationen durch die Beschwerdegegnerin unterblieben bzw. unvollständig
vorgenommen worden und nicht genügend dokumentiert sei. Somit liege auch in
diesem Punkt eine unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
vor, was zur Aufhebung der Vergabeverfügung führen müsse.
6.2.
Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, dass der Zuschlagsempfänger über
die in den Ausschreibungsunterlagen verlangten Fahrzeuge für die Durchführung
der ausgeschriebenen Winterdienstleistung verfüge.
6.3.
Der Auftraggeber bezeichnet gemäss in der
Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen die erforderlichen
technischen
Spezifikationen
(Satz
1).
Diese
legen
die
Merkmale
des
Beschaffungsgegenstandes wie Funktion, Leistung, Qualität, Sicherheit und
Abmessungen oder Produktionsverfahren fest und regeln die Anforderungen an
Kennzeichnung und Verpackung (Satz 2). Die technischen Spezifikationen sind Teil
der Leistungsbeschreibung und spezifizieren detailliert, welche Anforderungen der
Beschaffungsgegenstand erfüllen muss (OECHSLIN/LOCHER, in: Trüeb [Hrsg.],
Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 30 N 7).
Gemäss den Ausschreibungsunterlagen müssen die einzusetzenden Fahrzeuge
folgende Mindestvoraussetzungen erfüllen (act. C.2 Ziffer 3.4):
-
1 Räumungsfahrzeug (Zweiachser) mit Pflug, mind. 2.40 Meter und max. 2.80
Meter Räumungsbreite, mind. 90 PS Leistung und mind. 2.50 Tonnen
Leergewicht
12 / 17
-
1 Räumungsfahrzeug (Zweiachser) mit Pflug, 2.80 Meter Räumungsbreite,
mind. 160 PS Leistung und mind. 7.00 Tonnen Leergewicht
6.4.
Der Zuschlagsempfänger hat bei den Angaben zum Fahrzeug 1 (Valtra N
154 E) angegeben, dass es über 175 PS (leistungsoptimiert) verfüge, eine
Räumungsbreite von 2.80 Meter sowie ein Leergewicht von 7.10 Tonnen aufweise
(act. C.2 Beilage 1.1). Das Fahrzeug 2 (Lindner 102 L) verfügt über 112 PS
(leistungsoptimiert) und eine Räumungsbreite von 2.40 Meter sowie ein
Leergewicht von 3.58 Tonnen (act. C.2 Beilage 1.2). Das Fahrzeug 3 (Lindner
Lintrac 90) verfügt ebenfalls über 112 PS (leistungsoptimiert) und weist bei einem
Pflug eine Räumungsbreite von 2.40 Meter und bei einer Fräse eine
Räumungsbreite von 2.50 Meter auf sowie ein Leergewicht von 4.60 Tonnen
(act. C.2 Beilage 1.2 [recte: 1.3]). Die technischen Anforderungen der Fahrzeuge
sind demnach erfüllt.
7.1.
Die Beschwerdeführerin führt ferner aus, dass die Fahrzeuge des
Zuschlagsempfängers
mit
grünen
Kontrollschildern
eingelöst
seien.
Nichtlandwirtschaftliche Fahrten und nichtforstwirtschaftliche Fahrten mit so
eingelösten Fahrzeugen, insbesondere Fahrten die auf dem Submissionsweg
übernommen würden oder im Zusammenhang mit gewerblichen Aufgaben
öffentlicher Verwaltungen stünden, seien nur mit einer Ausnahmebewilligung
zulässig. Solche Bewilligungen würden nur aus zwingenden Gründen und nur für
Orte erteilt werden dürfen, wo gewerbliche Fahrzeuge für eine zweckmässige
Ausführung der Fahrten nicht zur Verfügung stünden. Die Vergabebehörde hätte
demnach zwingend abklären müssen, ob der Zuschlagsempfänger über eine solche
Bewilligung verfüge. Wesentlich sei dieser Punkt insbesondere für den
Preiswettbewerb, da die Angebote so nicht auf derselben rechtlichen Grundlage
bewertet würden. Dies verletze die Grundsätze der Transparenz, der Objektivität
und der Gleichbehandlung.
7.2.
Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass land- und forstwirtschaftliche
Fahrzeuge
nur
mit
einer
Ausnahmebewilligung
gemäss
Art. 90
der
Verkehrsregelverordnung (VRV; SR 741.11) gewerblich verwendet werden dürfen.
Rechtlich sei es jedoch ohne Weiteres zulässig, Traktoren mit einem weissen, statt
mit einem grünen Kontrollschild einzulösen bzw. diesen Schilderwechsel jeweils zu
Beginn und nach Ende der Winterdienstarbeiten vorzunehmen. Einen solchen
Wechsel beabsichtige auch der Zuschlagsempfänger. So habe er in der Beilage
Nr. 1 seiner Offerte jeweils beim Kontrollschild angegeben «Grün/Weiss». Die
Vergabebehörde habe bei der Überprüfung der Offerte deshalb davon ausgehen
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dürfen, dass spätestens auf den Beginn der Winterdienstarbeiten ein
Schilderwechsel stattfinden werde.
7.3.
Gemäss Art. 82 Abs. 1 lit. d der Verordnung über die Zulassung von
Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung,
VZV; SR 741.51) werden Kontrollschilder mit hellgrünem Grund und schwarzer
Schrift für land- und forstwirtschaftliche Fahrzeuge abgegeben. Gemäss Art. 90
Abs. 1 lit. a VRV kann die kantonale Behörde die gewerbliche Verwendung land-
und forstwirtschaftlicher Fahrzeuge zu Fahrten für Staat und Gemeinde, namentlich
für Bau und Unterhalt von Strassen und Wegen, für Kehrrichtabfuhr und
Schneeräumung, bewilligen. Jedoch kann ein landwirtschaftliches Fahrzeug wie
bspw. ein Traktor auch mit einem weissen Kontrollschild eingelöst werden (vgl.
). Genau dies hat die Beschwerdeführerin bei ihrem Traktor
(Fahrzeug 1) denn auch bereits veranlasst (vgl. act. C.3 Beilage 1.1).
7.4.
Der Zuschlagsempfänger hat bei jedem seiner Fahrzeuge in den
Ausschreibungsunterlagen bei «Farbe Kontrollschild» die Angabe «noch grün/blau
oder weiss» oder «grün/weiss» gemacht (vgl. act. C.2 Beilage 1.1 – 1.2). Mit der
Angabe «grün/weiss» hat der Anbieter gerade transparent gemacht hat, dass das
Fahrzeug je nach Verwendung mit dem entsprechenden Kontrollschild eingesetzt
werden soll. Daher durfte die Vergabebehörde zulässigerweise davon ausgehen,
dass das rechtmässige Kontrollschild im Zeitpunkt der Ausführung des
Winterdienstes vorhanden sein bzw. dass das «grüne» Kontrollschild bis dahin
durch ein «weisses» Kontrollschild ersetzt würde. Entsprechend war auch keine
Ausnahmebewilligung vom Zuschlagsempfänger für Fahrten mit dem «grünen»
Kontrollschild einzuholen. Die Beschwerde erweist sich daher auch in diesem Punkt
als unbegründet.
8.1.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die von der Vergabebehörde
errechnete Differenz der beiden Angebote bei 38.88 % liege. Ein tiefer Preis sei
nicht per se unzulässig. Vorliegend erscheine der vom Zuschlagsempfänger
offerierte Preis im Verhältnis zu ihrem offerierten Preis allerdings sehr niedrig. Bei
einer solchen Ausgangslage sei die Vergabebehörde verpflichtet, zweckdienliche
Erkundigungen darüber einzuholen, ob die Teilnahmebedingungen eingehalten
seien. In der Regel sei ein ungewöhnlich tiefer Preis ein Indiz für ein unseriöses
Angebot. Entsprechend sei die Vergabebehörde gehalten, durch zusätzliche
Auskünfte zu klären, ob die nachgefragte Leistung tatsächlich erbracht werden
könne. Wenn zusätzlich auch noch Zweifel bestehen würden, ob der Anbieter fähig
sei, den Auftrag zu erfüllen, sei ein Ausschlussgrund gegeben. Vorliegend würden
entsprechende Zweifel vorliegen.
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8.2.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass keine Anzeichen für ein
unseriöses Angebot vorliegen würden. Der Zuschlagsempfänger verlange eine
Bereitstellungspauschale von CHF 5'100.00 für das Fahrzeug 1 und CHF 4'700.00
für das Fahrzeug 2 sowie einen Stundenansatz von CHF 163.00 für das Fahrzeug
1 und CHF 153.00 für das Fahrzeug 2. Damit liege das Angebot des
Zuschlagsempfängers zwar um einiges tiefer als dasjenige der Beschwerdeführerin,
allerdings bestehe deshalb kein Zweifel daran, dass der Winterdienst in der
erforderlichen
Qualität
ausgeführt
werden
könne.
Die
technischen
Mindestanforderungen seien denn auch erfüllt, die Garagierung in der
Landwirtschaftszone in diesem Fall zulässig und ein Kontrollschildwechsel werde
gemäss Angaben des Zuschlagsempfängers auf Beginn der Winterdienstarbeiten
erfolgen.
8.3.
Gemäss muss der Auftraggeber für den Fall, dass ein
Angebot eingeht, dessen Preis im Vergleich zu den anderen Angeboten
ungewöhnlich niedrig erscheint, beim Anbieter zweckdienliche Erkundigungen
darüber einholen, ob die Teilnahmebedingungen eingehalten sind und die weiteren
Anforderungen der Ausschreibung verstanden wurden.
8.4.
Aufgrund der bereits geprüften Kriterien, welche alle nachvollziehbar
erscheinen, konnte die Beschwerdegegnerin davon ausgehen, dass der
Zuschlagsempfänger die ersuchte Leistung gemäss den Ausschreibungsunterlagen
erbringt. Zudem führt die Beschwerdegegnerin zutreffend aus, wonach allein der
Umstand, dass der Preis des Zuschlagsempfängers um ca. 38.88 % niedriger als
derjenige der Beschwerdeführerin ist, nicht besagt, dass ein Angebot unseriös
erscheint und deshalb weitere Abklärungen vorzunehmen sind. Aus den Unterlagen
des Zuschlagsempfängers geht hervor, dass vor allem ein Unterschied beim
Stundenansatz zu erkennen ist. Der Stundenansatz der Beschwerdeführerin fällt mit
CHF 185.00 deutlich höher aus als derjenige des Zuschlagsempfängers mit
CHF 163.00 (Fahrzeug 1) bzw. CHF 153.00 (Fahrzeug 2; vgl. act. C.5 S. 1). Weiter
fällt auch die Bereitstellungspauschale von CHF 8'500.00 (Fahrzeug 1) und
CHF 6'500.00 (Fahrzeug 2) deutlich höher aus als beim Zuschlagsempfänger mit
CHF 5'100.00 (Fahrzeug 1) und CHF 4'700.00 (Fahrzeug 2; vgl. act. C.5 S. 1).
8.5.
Ein Teil des Preisunterschieds lässt sich plausibel durch die unterschiedliche
Betriebs-
und
Kostenstruktur
der
beiden
Unternehmen
erklären.
Beim
Zuschlagsempfänger handelt es sich um einen Landwirt, der seine ohnehin
vorhandenen landwirtschaftlichen Fahrzeuge während der Wintermonate lediglich
mit einem Pflug ausstattet und diese für die Erbringung von Winterdienstarbeiten
einsetzt. Die entsprechenden Fahrzeuge und ein wesentlicher Teil der damit
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verbundenen
Infrastruktur
stehen
ihm
somit
bereits
aufgrund
seines
landwirtschaftlichen
Hauptbetriebs
zur
Verfügung.
Die
Erbringung
von
Winterdienstarbeiten stellt für ihn folglich eine ergänzende bzw. saisonale Nutzung
bestehender betrieblicher Ressourcen dar. Demgegenüber liegt das Kerngeschäft
der Beschwerdeführerin in der Vermietung und Lieferung neuster Baumaschinen
und Mulden, im Planen, Vorbereiten und Umsetzen von Umgebungs- und
Bauarbeiten, oder im Transportieren von schweren bis leichten Materialien und
Gerätschaften. Ihr Betrieb ist damit auf einen wesentlich breiteren und entsprechend
kostenintensiveren Tätigkeitsbereich ausgerichtet. Die für den Winterdienst
eingesetzten Ressourcen sind bei ihr nicht bloss im Rahmen einer saisonalen
Zusatznutzung vorhanden, sondern stehen in einem grösseren betrieblichen
Zusammenhang und sind mit entsprechenden Personal- und Unterhaltskosten
verbunden.
8.6.
Vor
diesem
Hintergrund
vermag
der
höhere
Angebotspreis
der
Beschwerdeführerin für sich allein keine Anhaltspunkte dafür zu liefern, dass ihr
Angebot wirtschaftlich oder hinsichtlich der ausgeschriebenen Leistung anders zu
beurteilen gewesen wäre. Unterschiedliche Betriebsstrukturen können vielmehr zu
erheblichen Unterschieden bei den Kosten führen, ohne dass daraus auf eine
unterschiedliche
Leistungsfähigkeit
oder
eine
mangelhafte
Erfüllung
der
ausgeschriebenen Anforderungen geschlossen werden kann. Der Preisunterschied
erscheint
unter
diesen
Umständen
jedenfalls
als
betriebswirtschaftlich
nachvollziehbar und lässt nicht ohne Weiteres auf eine fehlerhafte oder
unsachgemässe Zuschlagsentscheidung schliessen. Aus dem Gesagten kann nicht
geschlossen werden, dass es sich beim Angebot des Zuschlagsempfängers um ein
unseriöses Angebot handelt oder dass Zweifel daran bestehen, ob dieses
tatsächlich erfüllt werden kann. Der angebotene Preis war folglich auch nicht als
ungewöhnlich tief einzustufen. Die Beschwerdegegnerin war demzufolge nicht
verpflichtet, beim Zuschlagsempfänger entsprechende Erkundigungen einzuholen.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Zuschlagsentscheid im
Ergebnis rechtmässig erfolgte und nicht zu beanstanden ist. Somit erweist sich die
Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.
10.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Die Staatsgebühr ist
angesichts der Höhe des Offertbetrags von rund CHF 430'000.00, der mittleren
Komplexität der sich stellenden Rechtsfragen und unter Bezugnahme auf die
bisherige Gerichtspraxis (vgl. Urteil des Obergerichts des Kantons Graubünden
VR1 25 59 vom 27. Februar 2026 E. 9.1; vgl. etwa Urteile des Verwaltungsgerichts
16 / 17
des Kantons Graubünden U 22 82 vom 11. Januar 2023 E. 5 und U 21 63 vom
15. Dezember 2022 E. 6) auf CHF 3'000.00 festzusetzen.
10.2. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss in der Regel keine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis
obsiegen. Davon abzuweichen, besteht im vorliegenden Fall kein Anlass. Auch der
Beigeladenen ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, zumal sie am Verfahren
nicht aktiv teilgenommen hat und ihm entsprechend auch keine zu ersetzenden
Kosten entstanden sind.
17 / 17
Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
3’000.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
411.00
Total
CHF
3’411.00
gehen zulasten der A._____ GmbH.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]
Referenzen
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