VR3 2025 66
GR Gerichte
Raumplanung und öffentliches Baurecht
Planungszone und Korrekturfaktor
Veröffentlicht am 25. September
Entschieden am 27. August
Der Volltext wird in der Originalsprache angezeigt (Deutsch).
Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 27. August 2026
mitgeteilt am 2. September 2026
Referenz
VR3 25 66
Instanz
Dritte verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Brun, Vorsitz
Audétat und Schmid Christoffel
Eichbaum, Aktuar ad hoc
Parteien
A._____ AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mischa Morgenbesser
und/oder Rechtsanwalt MLaw Andreas Eichenberger
gegen
Gemeinde Flims
Via dil Casti 2, 7017 Flims Dorf
Beschwerdegegnerin 1
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Flavio Decurtins
B._____
Beschwerdegegnerin 2
Gegenstand
Unterstellung Planungszone
(Baugesuch Z.1._____; Mobilfunkanlage E._____)
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Sachverhalt
A.
Das Grundstück Nr. Z.2._____ ist gemäss geltendem Zonenplan der
Gemeinde Flims der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen und mit
der D._____ Kirche C._____ überbaut. Im Kirchturm betreibt die A._____ AG eine
Mobilfunkanlage.
B.
Am 29. August 2024 reichte die A._____ AG ein Baugesuch zur
nachträglichen ordentlichen Bewilligung von Änderungen an der bestehenden
Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. Z.2._____ ein. Es soll die Aktivierung des
Korrekturfaktors nachträglich (und als Folge des Urteils des Bundesgerichts
1C_506/2023 vom 23. April 2024) bewilligt werden.
C.
Während der öffentlichen Auflage vom 12. September bis 2. Oktober 2024
erhob unter anderem B._____ Einsprache gegen das Baugesuch. Es wurde
beantragt, die Baubewilligung sei zu verweigern. Der A._____ AG sei die
unbewilligte Anwendung des Korrekturfaktors einstweilen zu verbieten. Eventualiter
sei eine Planungszone mit dem Zweck der Standortplanung für Mobilfunkanlagen
zu erlassen und die Behandlung des Baugesuchs der Planungszone zu
unterstellen.
D.
Der Gemeindevorstand Flims erliess am 15. April 2025, publiziert am 9. Mai
2025, eine Planungszone mit dem Ziel der Prüfung des Erlasses von Bestimmungen
und
Festlegungen
betreffend
Mobilfunkanlagen
in
der
kommunalen
Nutzungsplanung. Die Planungszone soll das Siedlungsgebiet, in dem
Mobilfunkanlagen das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigen oder ideelle
Immissionen verursachen können, umfassen und für zwei Jahre (bis 9. Mai 2027)
gelten. Die Planungszone ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
E.
Mit Verfügung vom 15. April 2025, zugestellt am 7. Juli 2025, unterstellte der
Gemeindevorstand Flims das Baugesuch betreffend die Aktivierung des
Korrekturfaktors der Mobilfunkanlage auf Grundstück Nr. Z.2._____ der
Planungszone und sistierte das Baubewilligungsverfahren. Er begründete seinen
Entscheid damit, dass die Parzelle Nr. Z.2._____ im Siedlungsgebiet und damit im
Bereich der erlassenen Planungszone liege. Die sich in Prüfung befindenden und
künftig möglicherweise in Kraft tretenden Bestimmungen wären auf die geplante
Änderung der Anlage anwendbar und damit für die Beurteilung relevant, weshalb
das Vorhaben der Planungszone unterstellt werde.
F.
Dagegen erhob die A._____ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 15.
Juli 2025 Beschwerde beim Obergericht des Kantons Graubünden und beantragte,
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die angefochtene Verfügung vom 15. April 2025 sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben und die Gemeinde Flims anzuweisen, das
Baubewilligungsverfahren unverzüglich fortzuführen. Mit dem umstrittenen
Baugesuch werde lediglich die Bewilligung für die (bereits erfolgte) Aktivierung des
Korrekturfaktors
beantragt.
Bauliche
Änderungen
an
der
bestehenden
Mobilfunkanlage seien keine geplant. Entsprechend könne die Nutzung des
Korrekturfaktors der beabsichtigten Planung auch nicht entgegenstehen. Dies sei
bereits deswegen offensichtlich, weil es sich um ein nachträgliches Baugesuch
handle und die strittige Mobilfunkanlage bereits seit Februar 2023 mit dem
Korrekturfaktor betrieben werde. Daraus erhelle, dass sich am aktuellen Zustand
nichts ändern werde. Aufgrund der Kompetenzregelung müsse sich die Prüfung von
Bestimmungen
und
Festlegungen
im
Zusammenhang
mit
Mobilfunkantennenanlagen
kommunaler
Regelungen
auf
Bestimmungen
beschränken, die nicht den Umweltschutz sowie das Fernmeldewesen betreffen.
Vorliegend würde die nachträgliche Bewilligung des Korrekturfaktors weder ideelle
Immissionen noch denkmalpflegerische Anliegen betreffen. Auch falle die Nutzung
des Korrekturfaktors unter den Bestandesschutz gemäss (BR
801.100). Selbst wenn das Grundstück Nr. Z.2._____ umgezont und einer Zone
zugewiesen würde, in welcher Mobilfunkanlagen verboten wären, könnte die
bestehende Anlage erhalten, erneuert, umgebaut sowie massvoll erweitert werden.
G.
Mit Vernehmlassung vom 6. Oktober 2025 beantragte die Gemeinde Flims
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1), die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolge
abzuweisen.
Die
Parzelle
Nr.
Z.2._____
liege
unbestrittenermassen
im
Siedlungsgebiet
und
damit
dem
örtlichen
Anwendungsbereich der erlassenen Planungszone. Die Einhaltung der technischen
Vorgaben würde noch nicht die Sicherungsfunktion der Planungszone ersetzen.
Auch bei Einhaltung der Grenzwerte gehe das öffentliche Interesse an der
Planungssicherung vor. Weiter genüge es, dass ein Vorhaben potentiell die
Anpassung der Nutzungspläne tangieren könnte. Selbst wenn die einzelne Anlage
visuell nicht wahrnehmbar wäre und selbst wenn es sich nur um eine Änderung
handeln würde, könne ihre Standortwahl Präzedenzwirkung entfalten. Der Ausbau
von bestehenden Mobilfunkanlagen würde die bestehende Netztopologie
verfestigen und schränke damit die Flexibilität bei der Standortwahl für zukünftige
Anlagen ein. Der Ausbau einer Mobilfunkanlage führe in jedem Fall dazu, dass eine
Prioritätenordnung unterlaufen werde und neue, möglicherweise besser geeignete
Standorte nicht mehr in Betracht gezogen werden könnten. Die Durchführung des
vorliegenden Baubewilligungsverfahrens würde somit die spätere Planungsordnung
präjudizieren. Würde ein Standort vorgezogen behandelt, würde die faire
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Berücksichtigung anderer Standorte und Anbieter unterlaufen. Die Beurteilung des
Baugesuchs würde somit auch im Widerspruch zum Gleichbehandlungsgrundsatz
stehen. Weiter sei es vorliegend irrelevant, ob sich das Bauvorhaben innerhalb des
Bestandesschutzes bewege.
H.
In ihrer Replik vom 27. Oktober 2025 hielt die Beschwerdeführerin
unverändert an ihren bisherigen Anträgen fest. Eine Planungszone dürfe nicht zu
einem absoluten Bauverbot führen. Da das Baugesuch die Anpassung der
Nutzungspläne nicht potentiell tangieren könne, dürfe es nicht der Planungszone
unterstellt werden. Vorliegend erfolge auch kein Ausbau der Mobilfunkanlage und
unterlaufe das Bauvorhaben eine allfällige Prioritätenordnung nicht. Schliesslich
könne die Beschwerdeführerin auch nicht gezwungen werden, diesen Standort
abzubrechen und einen neuen Standort zu realisieren. Es sei auch keine verfestigte
Planungsabsicht erkennbar. Vielmehr sei die Planungszone einzig aufgrund eines
Antrags
von
B._____
(nachfolgend:
Beschwerdegegnerin 2)
erfolgt.
Die
Gutheissung eines Antrags auf Erlass einer Planungszone im Rahmen eines
Einspracheverfahrens überschreite die Grenze zum Rechtsmissbrauch. Auch
könne ausgeschlossen werden, dass sich bei der neuen Planung der bestehende
Standort plötzlich als nicht mehr geeignet erweise – schliesslich erfolge in optischer
Hinsicht keine Änderung und seien die Grenzwerte mit Korrekturfaktor eingehalten.
Das Baugesuch sei bereits im August 2024 eingereicht worden, wogegen die
Planungszone erst am 15. April 2025 beschlossen worden sei. Aufgrund des
zeitlichen Ablaufs bestehe der Anschein, dass die Planungszone einzig mit dem
Zweck, das Baugesuch der Beschwerdeführerin zu blockieren, erlassen wurde. In
diesem Zusammenhang sei auch zu beachten, dass die dreimonatige
Behandlungsfrist (; BR 801.110) vorsätzlich missachtet und
zugleich das verfassungsrechtliche Beschleunigungsgebot verletzt worden sei.
I.
Die Beschwerdegegnerin 1 liess sich mit Duplik vom 17. Dezember 2025
erneut vernehmen und hielt an ihren bisherigen Anträgen unverändert fest. Sie
führte aus, dass die Beschwerdeführerin mit dem Verweis auf die Holzverkleidung
der
Mobilfunkanlage
eingestehe,
dass
sehr
wohl
von
einer
visuellen
Wahrnehmbarkeit
auszugehen
sei.
Unabhängig
davon
werde
mit
dem
Bauvorhaben die bestehende Netztopologie verfestigt. Nicht nur mit neuen
Bauvorhaben, sondern auch mit der Aktivierung des Korrekturfaktors würden
Standorte präjudiziert, indem die Mobilfunkleistung der Standorte gestärkt würde,
während nach Erlass der neuen Bestimmungen möglicherweise andere Standorte
eher gefördert würden. Mit dem Erlass von Neuregelungen könne die
Beschwerdegegnerin 1 bestehende und zukünftige Mobilfunkanlagen koordinieren.
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Unkoordinierte Aus- und Neubauten lägen keinesfalls im öffentlichen Interesse und
würden einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung widersprechen. Die geplante
Aktivierung des Korrekturfaktors tangiere die Planung somit direkt und konkret.
J.
Am 19. Dezember 2025 verfügte die Instruktionsrichterin den Abschluss des
Schriftenwechsels. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2025 reichte die
Beschwerdeführerin ihre Honorarnote ein.
K.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie die
weiteren Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.1
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid des
Gemeindevorstands Flims vom 15. April 2025, womit das Baugesuch der
Beschwerdeführerin der bestehenden Planungszone unterstellt und sistiert wurde.
Gemäss (BR 370.100) beurteilt das Obergericht des
Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit
diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach
kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene
Entscheid des Gemeindevorstands Flims vom 15. April 2025 ist weder endgültig
noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Beim angefochtenen
Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss ständiger
Praxis des ehemaligen Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden selbständig
angefochten werden kann (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden R 21 66 vom 24. Januar 2023 E.1.2 f. und R 21 14 vom 29. März 2022
E.1.2 m.w.H.). Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde fällt demzufolge in die
örtliche und sachliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Die Legitimation zur
Beschwerde gemäss gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die
überdies frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 52 Abs. 2 und Art. 38
Abs. 1 und ) ist somit – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung 1.2. –
einzutreten.
1.2.
Die Beschwerdeführerin macht im Rahmen ihrer Replik vom 27. Oktober
2025 geltend, der Erlass einer Planungszone einzig aufgrund eines Antrags der
Beschwerdegegnerin 2 im Rahmen des Einspracheverfahrens überschreite die
Grenze des Rechtsmissbrauchs (act. A.3).
Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 15. Juli 2025 zutreffend
festhält,
ist
die
Rechtmässigkeit
der
Planungszone
vorliegend
nicht
6 / 14
Verfahrensgegenstand (act. A.1, Ziff. 13; siehe hierzu auch RUCH, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.],
Praxiskommentar
RPG:
Nutzungsplanung, 2016, Art. 27 Rz. 60). Wenn sie nun aber geltend macht, die
Planungszone sei rechtsmissbräuchlich erlassen worden, hätte sie dies bereits
gegen den Erlass der Planungszone geltend machen müssen. Die Rüge ist
vorliegend somit verspätet, weshalb diesbezüglich auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden kann.
2.
Die Planungszone, welche der Gemeindevorstand Flims am 15. April 2025
(veröffentlicht am 9. Mai 2025) für das Siedlungsgebiet erlassen hat, gilt einstweilen
bis am 9. Mai 2027. Dass sich das Grundstück Nr. Z.2._____ bzw. das geplante
Bauvorhaben im örtlichen Geltungsbereich der Planungszone befindet, ist zwischen
den Parteien unbestritten. Umstritten ist demgegenüber die Frage, ob das
Bauvorhaben der Beschwerdeführerin (Aktivierung des Korrekturfaktors an der
bestehenden Mobilfunkanlage E._____) unter den sachlichen Geltungsbereich der
Planungszone fällt bzw. der Planungszone zu unterstellen und insofern zu Recht
sistiert worden ist. Dies gilt es nachfolgend zu prüfen.
3.
Die Planungszone stellt das klassische Instrument zur Sicherung künftiger
Planungen dar (vgl. WALDMANN/HÄNNI, Stämpflis Handkommentar SHK zum
Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 27 Rz. 2 m.w.H.). Wird der Erlass oder die
Änderung der Grundordnung oder eines Quartierplans in die Wege geleitet, kann
der Gemeindevorstand für die davon betroffenen Gebiete eine Planungszone
erlassen (). In einer Planungszone darf gemäss Art. 21 Abs. 2
KRG nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser
entgegenstehen könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden,
wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und
Vorschriften widersprechen (vgl. auch ). Mit der
Planungszone werden also nicht gemeinhin sämtliche Bauvorhaben im
Planungsbereich verunmöglicht. Vielmehr soll nur, aber immerhin, die Erstellung
derjenigen Einrichtungen verboten werden, die der im Gang befindlichen Planung
widersprechen oder deren Umsetzung erschweren (könnten). Insoweit wird im
Sinne einer negativen Vorwirkung die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im
Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt (siehe BGE 146 II 289
E. 5.1 und 136 I 142 E. 3.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_89/2024 vom 20.
September 2024 E. 2.2.2; 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3 und
1C_518/2016 vom 26. September 2017 E. 5.5 f). Nicht planungsrelevante
Sachverhalte bleiben unangetastet. Baubewilligungen bleiben damit weiterhin
möglich, solange die konkrete Baute bzw. Nutzungsänderung die künftigen
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planungsrechtlichen Festlegungen nicht derogiert. Somit gilt, dass Vorhaben, von
denen keine negativen Auswirkungen auf die künftige Nutzungsordnung zu
befürchten sind, weiterhin nach geltendem Recht bewilligt werden müssen. Die
Frage
der
künftigen
planungsrechtlichen
Festlegungen
bzw.
der
Planungsvorstellungen bestimmt sich dabei nicht ausschliesslich nach den
Absichten während der Verfügung der Planungszone, sondern es sind auch die
mittlerweile gewonnenen Ansichten und neu formulierten Planungsideen und -ziele
zu berücksichtigen (vgl. FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zürcher Planungs- und
Baurecht, Band 1, 7. Aufl., 2024, Rz. 2.4.2 S. 218; BERNER, Luzerner Planungs- und
Baurecht, 2012, Rz. 672 m.w.H.).
3.1.
Im Publikationstext der am 15. April 2025 vom Gemeindevorstand Flims
erlassenen Planungszone wird das Planungsziel wie folgt umschrieben: «Prüfung
des Erlasses von Bestimmungen und Festlegungen betreffend Mobilfunkanlagen in
der kommunalen Nutzungsplanung.» (act. B.5). Dabei umfasst die Planungszone
das Siedlungsgebiet, in dem Mobilfunkanlagen das Orts- und Landschaftsbild
beeinträchtigen oder ideelle Immissionen verursachen können. Die Abgrenzung des
Gebiets ergibt sich aus einem separaten Plan.
3.2.
Die Beschwerdegegnerin 1 hat die vorliegende Planungszone somit zur
aktiven Standortplanung für Mobilfunkanlagen erlassen. Auch wenn die Steuerung
der Festlegung von Antennenstandorten mit raumplanerischen Mitteln grundsätzlich
zulässig ist, darf die politische Gemeinde dies nur mit planerisch zweckmässigen
Massnahmen tun (BGE 133 II 321 E. 4.3.5). Eine zulässige planerische Massnahme
kann beispielsweise die Negativplanung sein, die in einem bestimmten
schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstellung von
Mobilfunkantennen untersagt. Denkbar sind auch positive Planungsmassnahmen,
mit welchen besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden,
sofern es sich um Standorte handelt, die sich besonders gut eignen und eine
genügende
Versorgung
durch
alle
Mobilfunkanbieter
ermöglichen.
Der
Konzentration von Sendestandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden
allerdings durch die Anlagegrenzwerte der eidgenössischen Verordnung über den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) enge Grenzen gesetzt,
weil alle Mobilfunkanlagen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen,
als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlagegrenzwert einhalten müssen
(BGE 133 II 321 E. 4.3.4). Erlaubt ist sodann ein Kaskadenmodell, das
Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen
(gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt.
Selbst im Interesse des Ortsbildschutzes erlassene Ästhetikvorschriften können auf
8 / 14
Mobilfunkanlagen angewendet werden (BGE 141 II 245 E. 7.1). Weiter sind die
Kantone und Gemeinden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
grundsätzlich berechtigt, zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften über
Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen (BGE 138 II 173 E. 7.4.3; Urteil des
Bundesgerichts 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1). Unter ideellen
Immissionen wird verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der
Bevölkerung oder Teilen davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und
dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst unerfreulich
empfunden wird. Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in Wohngebieten
erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der
Wohnzonen zu wahren. Nicht zu rechtfertigen vermögen solche subjektiven Ängste
und Gefühle des Unbehagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar
ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (Urteil des
Bundesgerichts 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.5.2). Völlig ausgeschlossen
sind kantonale oder kommunale Regelungen zum Immissionsschutz; diesbezüglich
können Gemeinden keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über das
Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) und die darauf gestützten
Verordnungen, insbesondere die NISV, hinausgehen (siehe beispielsweise Urteil
des Bundesgerichts 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1). Das Gleiche gilt für
das Vorsorgeprinzip gemäss , wie das Bundesgericht wiederholt
bestätigt hat. Demnach wird die gesetzliche Vorsorge mit den Anlagegrenzwerten
der NISV abschliessend sichergestellt ().
Weiter
gilt,
dass
kommunale
Bau-
und
Zonenvorschriften,
soweit
sie
Mobilfunkanlagen betreffen, die Wahrnehmung des Versorgungsauftrags der
Mobilfunkbetreiber gemäss Fernmeldegesetzgebung nicht vereiteln oder über
Gebühr erschweren dürfen. Ziel der Fernmeldegesetzgebung ist es, eine
zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle
Bevölkerungskreise in allen Landesteilen zu gewährleisten und einen wirksamen
Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten zu ermöglichen (Art. 1 Abs. 2
lit. a und c des eidgenössischen Fernmeldegesetzes [FMG; SR 784.10]; BGE 141
II 245 E. 7.1). Damit wäre eine Vorschrift unvereinbar, die im überbauten Gebiet
einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkantennen gleichkäme (BGE 133 II 353
E. 4.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_ 275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1;
1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.3; 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.2).
4.
Gegenstand des vorliegend sistierten Baugesuchs ist (ausschliesslich) die
Aktivierung des sog. Korrekturfaktors an der bestehenden Mobilfunkanlage im
Kirchturm der D._____ Kirche C._____ auf Grundstück Nr. Z.2._____. Das
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Baugesuch ist Folge der bundesgerichtlichen Rechtsprechung: Das Bundesgericht
hatte mit Urteil 1C_506/2023 vom 23. April 2024 die Baubewilligungspflicht für die
Anwendung eines Korrekturfaktors für eine bestehende adaptive Antenne bejaht.
Es führte aus, dass die Anwendung des Korrekturfaktors zu Leistungsspitzen führen
könne, die deutlich über der bisherigen maximalen Sendeleistung liegen könnten.
Durch die Anwendung des Korrekturfaktors werde die maximale Sendeleistung
nicht mehr als dauerhafter Grenzwert («Worst-Case»), sondern nur noch als
Mittelwert über sechs Minuten eingehalten. Die Anwendung des Korrekturfaktors
bedeute insofern den Wegfall (bzw. die Abschwächung) einer bisher geltenden,
vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinn von . Dies müsse
von den zuständigen Behörden und Gerichten überprüft werden können (E. 4.2).
Entsprechend stellt die Aktivierung des Korrekturfaktors bei einer bestehenden
Mobilfunkanlage mit adaptiven Antennen eine wesentliche Änderung des Betriebs
dar, die zwingend ein ordentliches Baubewilligungsverfahren erfordert.
4.1.
Die Beschwerdeführerin macht gelten, dass die Aktivierung bzw. Nutzung
des Korrekturfaktors der beabsichtigten Planung nicht entgegenstehen könne.
Einerseits handle es sich um ein nachträgliches Baugesuch und es werde am
aktuellen Zustand nichts geändert. Anderseits müssten sich Regelungen in der
Nutzungsplanung aufgrund der Kompetenzregelung zwischen Bundesrecht und
kantonalem Recht auf Bestimmungen beschränken, die nicht den Umweltschutz
sowie das Fernmeldewesen betreffen würden.
4.1.1. Zunächst ist festzuhalten, dass das sistierte Baugesuch tatsächlich lediglich
die Anwendung des Korrekturfaktors für die bereits bestehende Mobilfunkantenne
auf Grundstück Nr. Z.2._____ zum Gegenstand hat. Die Beschwerdegegnerin 1
weist in ihrer Duplik vom 17. Dezember 2025 zwar auf die Holzverkleidung hin und
dass deshalb auch die Beschwerdeführerin sehr wohl von einer visuellen
Wahrnehmbarkeit ausgehe (act. A.4). Zu beachten ist jedoch, dass die bestehende
Holzverkleidung nicht Gegenstand des Baugesuchs und somit auch nicht des
aktuellen Baubewilligungsverfahrens ist. Bauliche Massnahmen sind nicht
Gegenstand des sistierten Baugesuchs, weshalb mit dem Bauvorhaben auch keine
«visuelle Wahrnehmbarkeit» verbunden ist.
4.1.2. Dass es sich beim Bauvorhaben um ein nachträgliches Baugesuch handelt
und der Korrekturfaktor schon seit längerer Zeit (gemäss Angaben der
Beschwerdeführerin seit Februar 2023) aktiviert ist, ist – entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin – demgegenüber nicht entscheidrelevant. Das Baugesuch
wurde gestellt, um einen zumindest formell rechtwidrigen Zustand zu beheben.
Dass dieser Zustand bereits seit längerer Zeit besteht, darf für die Beurteilung des
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Baugesuchs (und auch für die Frage, ob das Baugesuch der Planungszone zu
unterstellen ist) keine Rolle spielen. Andernfalls würden Bauherren, die sich
bewusst über (zumindest) das formelle Baupolizeirecht hinwegsetzen und mit der
Bauvollendung entsprechende Tatsachen schaffen, bessergestellt als solche, die
sich an die rechtlichen Vorgaben halten. Entsprechend ist es vorliegend nicht von
Bedeutung, dass der Korrekturfaktor gemäss Angaben der Beschwerdeführerin
bereits seit geraumer Zeit aktiviert ist.
4.2.
Auch wenn vorliegend keine baulichen Massnahmen geplant sind, ist zu
prüfen,
ob
die
Aktivierung
des
Korrekturfaktors
unter
den
sachlichen
Geltungsbereich der erlassenen Planungszone fällt. Die Beschwerdegegnerin 1
bringt in ihrer Vernehmlassung vom 6. Oktober 2025 diesbezüglich vor, dass der
Ausbau einer Mobilfunkanlage dazu führe, dass eine Prioritätenordnung unterlaufen
werde und neue, möglicherweise besser geeignete Standorte nicht mehr in Betracht
gezogen werden könnten (act. A.2). Weiter macht die Beschwerdegegnerin 1 in
ihrer Duplik vom 17. Dezember 2025 geltend, dass auch die Aktivierung des
Korrekturfaktors Standorte präjudizieren würde, indem die Mobilfunkleistung der
Standorte gestärkt würde. Unkoordinierte Aus- und Neubauten würden einer
qualitativ guten Mobilfunkversorgung widersprechen. Die Aktivierung des
Korrekturfaktors tangiere die Planung somit direkt und konkret (act. A.4).
4.2.1. Dadurch, dass vorliegend keine baulichen Massnahmen mit der Aktivierung
des Korrekturfaktors verbunden sind, stellt sich die Frage, inwiefern überhaupt die
Raumplanung beeinflusst werden kann. Zu beachten ist, dass mit der Aktivierung
des Korrekturfaktors keine Änderung der äusseren Erscheinung der Anlage oder
eine Anpassung des Standorts verbunden ist. Vielmehr handelt es sich bei der
Aktivierung des Korrekturfaktors ausschliesslich um eine softwareseitige Änderung.
Die Mobilfunkanlage im Kirchturm der C._____ ist bereits in Betrieb. Da es sich um
eine bestehende und bewilligte Anlage handelt, steht der Standort selbst deshalb
nicht zur Disposition. Die blosse Änderung der Betriebsparameter ändert nichts an
der Präsenz und dem Standort der Anlage. Im Baubewilligungsverfahren ist somit
hauptsächlich zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Anwendung des
Korrekturfaktors
gemäss
NISV
erfüllt
sind.
Die
Notwendigkeit
des
Baubewilligungsverfahrens dient somit primär dem Immissionsschutz und der
Wahrung der Verfahrensrechte aufgrund der geänderten Emissionscharakteristik,
nicht aber einer erneuten raumplanerischen Standortprüfung. Eine Planungszone
dient demgegenüber insbesondere dazu, dass raumplanerisch relevante Vorhaben
vorläufig nicht realisiert werden können. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die
Aktivierung des Korrekturfaktors raumplanerische Auswirkungen zeitigen sollte.
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4.2.2. In diesem Zusammenhang ist weiter zu beachten, dass das Bundesgericht
in Urteil 1C_506/2023 vom 23. April 2024 die Baubewilligungspflicht für die
Anwendung des Korrekturfaktors insbesondere damit begründet hatte, dass
dadurch die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abgeschwächt werde. Auch hieraus
erhellt, dass im Rahmen der Beurteilung des sistierten Baugesuchs primär
umweltrechtliche Punkte zu prüfen sein werden. Wie bereits aufgezeigt, verfügen
aber
weder
die
Kantone
noch
die
Gemeinden
über
entsprechende
Rechtssetzungskompetenzen in diesem Zusammenhang. Entsprechend darf sich
der Erlass einer Planungszone nur auf die Prüfung von Bestimmungen und
Festlegungen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen beziehen, die nicht den
Umweltschutz (und das Fernmeldewesen) zum Gegenstand haben, und können
allfällige Bestimmungen in der kommunalen Nutzungsplanung solche Regelungen
gar nicht zum Gegenstand haben. Auch dies zeigt, dass das Bauvorhaben bzw. die
Anwendung des Korrekturfaktors die anstehende Planung weder erschweren noch
präjudizieren kann.
4.2.3 Dass eine bestehende Baute oder Anlage, wie vorliegend die bestehende
Mobilfunkanlage, die zukünftige Planung in einem gewissen Masse beeinflusst, liegt
auf der Hand und ist – da in der Regel nicht auf der «grünen Wiese» geplant werden
kann – nicht zu verhindern. Wie aufgezeigt, kann die Gemeinde zwar verschiedene
Regelungen im Zusammenhang mit der Planung von Mobilfunkanlagen treffen,
jedoch betreffen solche raumplanerischen Festlegungen nur die Planung
zukünftiger Anlagen. Bestehende Anlagen können demgegenüber – unabhängig
der zukünftigen Planung – an den bisherigen Standorten verbleiben. Entsprechende
Auswirkungen können auch mit planerischen Mitteln somit nicht verhindert werden.
Da es sich bereits um eine bestehende Anlage handelt, kann auch der
Argumentation der Beschwerdegegnerin 1, dass mit dem Bauvorhaben die
bestehende
Netztopologie
verfestigt
werde,
nicht
gefolgt
werden.
Die
Mobilfunkanlage könnte ohne weiteres auch ohne Aktivierung des Korrekturfaktors
weiterbetrieben werden. Zudem ist klarzustellen, dass mittels raumplanerischer
Massnahmen keine neuen konkreten Standorte für Mobilfunkanlagen geplant
werden können. Vielmehr würden neue Vorschriften in allgemeiner (generell-
abstrakter) Weise die Nutzungsordnung betreffen.
4.3.
Die Beschwerdegegnerin 1 bringt weiter vor, dass die faire Berücksichtigung
anderer Standorte und Anbieter unterlaufen würde, wenn nun ein Standort
vorgezogen behandelt würde. Dadurch würde der Gleichbehandlungsgrundsatz
verletzt.
12 / 14
Nach
der
bundesgerichtlichen
Rechtsprechung
kommt
dem
Gleichbehandlungsgrundsatz bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte
Bedeutung zu. Eine Grundeigentümerin bzw. ein Grundeigentümer hat keinen aus
folgenden Anspruch darauf, im Zusammenhang mit dem Erlass
einer
Zonenordnung
gleich
behandelt
zu
werden
wie
alle
übrigen
Grundeigentümerinnen
und
Grundeigentümer,
die
von
einer
Raumplanungsmassnahme berührt werden. Es liegt im Wesen der Ortsplanung,
dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass
Grundstücke ähnlicher Lage und Art bau- und zonenrechtlich völlig verschieden
behandelt werden können. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung sachlich
vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit
dem Willkürverbot zusammen (Urteil des Bundesgerichts 1P.14/2001 vom 5. April
2001 E. 2.c). Gleiches gilt für etwaige Regelungen in Bezug auf die Planung von
Mobilfunkanlagen. Wie die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Replik vom 27.
Oktober 2025 zudem zutreffend festhält, stünde es auch den übrigen
Mobilfunkbetreibern offen, ein entsprechendes Baugesuch für die Aktivierung des
Korrekturfaktors einer bestehenden Mobilfunkanlage zu stellen (act. A.3, Ziff. 12).
Der Neubau von Mobilfunkanlagen ist selbstredend nicht vergleichbar mit der
Aktivierung des Korrekturfaktors einer bestehenden Anlage, weshalb diesbezüglich
der Gleichbehandlungsgrundsatz zum vornherein nicht greift.
5.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde somit als begründet, weshalb der
angefochtene Entscheid vom 15. April 2025 in Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben und das Baubewilligungsverfahren fortzuführen ist. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens müssen die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin
(insbesondere Verletzung des Beschleunigungsgebots) nicht näher geprüft werden.
6.
Es ist somit noch über die Kosten- und Entschädigungsfolgen zu befinden.
6.1.
Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten
zu tragen (). Die Verfahrenskosten bestehend aus der
Staatsgebühr, den Gebühren für die Ausfertigung und die Mitteilungen des
Entscheids sowie den Barauslagen (), sind somit der
Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen. Da sich die Beschwerdegegnerin 2 am
Verfahren nicht beteiligt hat, wird sie nicht kostenpflichtig. Unter Berücksichtigung,
dass sich in den Verfahren VR 25 65 und insbesondere VR3 25 67 ähnliche
Rechtsfragen stellten, erscheint vorliegend eine Staatsgebühr von CHF 2'500.00 als
angemessen ().
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6.2.
Aussergerichtlich hat die Beschwerdegegnerin 1 der Beschwerdeführerin die
durch das Verfahren verursachten notwendigen Kosten in Form einer
Parteientschädigung zu ersetzen (). Die Parteientschädigung
wird gemäss Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung [HV; BR 310.250])
i.V.m. Art. 19 des kantonalen Anwaltsgesetzes (BR 310.100) durch die urteilende
Instanz nach Ermessen festgesetzt. Ausgangspunkt bildet die Kostennote (Art. 2
Abs. 2 HV). Dabei hat insbesondere der vereinbarte Stundensatz üblich (vgl. Art. 3
Abs. 1 HV) und der geltend gemacht Aufwand angemessen und für die
Prozessführung erforderlich zu sein.
Vorliegend macht die obsiegende Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 29.
Dezember 2025 eine Entschädigung von CHF 3'507.30 geltend. Dieser Betrag
beruht
auf
einem
Stundensatz
von
CHF
300.00
zuzüglich
einer
Kleinspesenpauschale von drei Prozent und der gesetzlich geschuldeten
Mehrwertsteuer. Der geltend gemachte Aufwand von 10.5 Arbeitsstunden erscheint
dem Gericht als angemessen. Es liegt allerdings keine Honorarvereinbarung im
Recht, weshalb der geltend gemachte Stundenansatz von CHF 300.00 auf CHF
240.00 herabzusetzen ist (vgl. statt vieler Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden R 17 86 vom 17. April 2018 E. 5.2). Da die
Beschwerdeführerin
vorsteuerabzugsberechtigt
(UID-Registernummer
CHF-
Z.4.___) ist, ist keine Mehrwertsteuer geschuldet (vgl. dazu PVG 2015 Nr. 19; Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 20 97 vom 14. September
2021 E. 9.2.2). Die Beschwerdegegnerin 1 hat der Beschwerdeführerin somit eine
aussergerichtliche Entschädigung von gesamthaft CHF 2'595.60 (inkl. CHF 75.60
als Spesenpauschale) zu bezahlen.
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Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der
Entscheid des Gemeindevorstands Flims vom 15. April 2025 wird
aufgehoben
und
die
Gemeinde
Flims
wird
angewiesen,
das
Baubewilligungsverfahren Z.1._____ fortzuführen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
2’500.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
369.00
Total
CHF
2’869.00
gehen zulasten der Gemeinde Flims.
3.
Die Gemeinde Flims hat die A._____ AG aussergerichtlich mit CHF 2'595.60
zu entschädigen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]
Referenzen
Bestimmungsliste
- VR3 2025 66Planungszone und Korrekturfaktor